АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА

420066, Республика Татарстан, г. Казань, ул. Красносельская, д. 20, тел. (843) 291-04-15

http://faspo.arbitr.ru   e-mail: info@faspo.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Ф06-24955/2022

Дело № А12-33669/2021

г. Казань

09 декабря 2022 года

Резолютивная часть постановления объявлена 08 декабря 2022 года.

Полный текст постановления опубликован 09 декабря 2022 года.

Арбитражный суд Поволжского округа в составе:

председательствующего судьи Ананьева Р.В.,

судей Карповой В.А., Хайруллиной Ф.В.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием системы веб-конференции (онлайн-заседания) помощником судьи Дример Д.Е.,

при участии в судебном заседании путем использования систем веб-конференции представителя:

администрации Волгограда – ФИО1 (доверенность от 13.01.2022),

при участии в судебном заседании в Арбитражном суде Поволжского округа представителя:

общества с ограниченной ответственностью «П-Сервис+» - ФИО2 (ордер от 30.11.2022 № 01387),

в отсутствии иных лиц, участвующих в деле, извещены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы администрации Волгограда и общества с ограниченной ответственностью «П-Сервис+» 

на постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.09.2022

по делу № А12-33669/2021

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «П-сервис+» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), г. Краснодар, о признании проекта планировки недействующим в части, заинтересованные лица: администрация Волгограда (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), г. Волгоград, Департамент по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), г. Волгоград, общество с ограниченной ответственностью «Велес» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), г. Волгоград, Департамент муниципального имущества администрации Волгограда (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), г. Волгоград,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью «П-Сервис+» (далее ООО «П-Сервис+», общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании проекта планировки территории Дзержинского района муниципального образования города Волгограда, утвержденного постановлением администрации Волгограда от 23.10.2013 № 1719, недействующим в части утверждения границы красной линии, проходящей по земельному участку с кадастровым номером 34:34:050018:0001, расположенному по адресу: 

<

...>.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 24.06.2022 заявленные требования удовлетворены. 

Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.09.2022 решение  Арбитражного суда Волгоградской области от 24.06.2022 отменено, дело передано в Волгоградский областной суд для последующего направления в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Администрация Волгограда, не согласившись с постановлением    Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.09.2022, обратилась в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просила отменить обжалуемый судебный акт, направить дело в суд апелляционной инстанции для рассмотрения апелляционной жалобы по существу.

Определением Арбитражного суда Поволжского округа от 06.10.2022 кассационная жалоба администрации Волгограда принята к производству, судебное заседание назначено на 30.11.2022 в 10 час. 00 мин.

Не согласившись с принятым судебным актом, ООО «П-Сервис+» обратилось в Арбитражный суд Поволжского округа с кассационной жалобой, в которой просило отменить постановление Двенадцатого  арбитражного апелляционного суда от 13.09.2022, направить дело в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд для рассмотрения апелляционной жалобы по существу.

Определением Арбитражного суда Поволжского округа от 07.11.2022 кассационная жалоба общества принята к производству, судебное заседание назначено на 08.12.2022 в 11 час. 00 мин.

Заявители кассационных жалоб указали на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права.

Определением Арбитражного суда Поволжского округа от 30.11.2022 в составе председательствующего судьи Ананьева Р.В., судей Карповой В.А., Хайруллиной Ф.В. на основании статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение кассационной жалобы администрации Волгограда отложено на 08.12.2022 на 11 час. 00 мин. для совместного рассмотрения с кассационной жалобой ООО «П-Сервис+».

После отложения судебное заседание  судебное заседание продолжено 08.12.2022 в 11 час. 00 мин. в том же составе.

Представители администрации Волгограда и ООО «П-Сервис+», явившиеся в судебное заседание, доводы, изложенные в кассационных жалобах, поддержали.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства уведомлены, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, что в силу статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием к рассмотрению кассационных жалоб.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб и проверив в соответствии со статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, не нашла оснований для удовлетворения кассационных жалоб.

Как следует из материалов дела, ООО «П-Сервис+» обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании проекта планировки территории Дзержинского района муниципального образования города Волгограда, утвержденного постановлением администрации Волгограда от 23.10.2013 № 1719, недействующим в части утверждения границы красной линии, проходящей по земельному участку с кадастровым номером 34:34:050018:0001, расположенному по адресу: 

<

...>.

Суд апелляционной инстанции, руководствуясь пунктами 1, 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», установил, что постановление администрации Волгограда от 23.10.2013 № 171 об утверждении проекта планировки территории Дзержинского района муниципального образования города Волгограда, которое общество просит признать недействующим в части, принято в установленном порядке в пределах полномочий администрации Волгограда, рассчитано на неоднократное применение и обязательно для неопределенного круга лиц, в связи с чем пришел к выводу, что ООО «П-Сервис+» заявлено требование о признании недействующим нормативного правового акта и на основании части 4 статьи 39 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации передал дело в Волгоградский областной суд для последующего направления в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Довод кассационных жалоб о том, что данные выводы суда апелляционной инстанции сделаны при неправильном применении норм материального и процессуального права, поскольку проект планировки территории Дзержинского района муниципального образования города Волгограда, утвержденный постановлением администрации Волгограда от 23.10.2013 № 1719, является ненормативным актом, судебной коллегией отклоняется.   

Согласно части 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд рассматривает дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Частью 2 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке (далее - индивидуальные предприниматели), а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (далее - организации и граждане).

В силу статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. 

При этом в соответствии с пунктом 1.1 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают споры об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти только в том случае, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам. 

В пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Такое оспаривание производится посредством подачи административного искового заявления о признании недействующим нормативного правового акта, как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования тех или иных общественных отношений. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. 

В соответствии с разъяснениями, изложенными в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации). В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 17.11.1997 № 17-П и от 31.03.2015 № 6-П сформулирована правовая позиция, согласно которой нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий.

Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации). 

Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа (глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа) утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 5 статьи 45, часть 13 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации). 

Проект планировки территории и проект межевания подлежат обязательному опубликованию, что предусмотрено частями 15 и 16 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации. 

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации). 

Пунктом 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

В силу части 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории. 

Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах, определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны, и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны. Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (части 1 и 2 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации). 

Проект планировки и проект межевания территории затрагивают интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяют свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц. 

При этом в соответствии со статьей 5.1, частями 4 и 6 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект планировки территории и проект межевания территории подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, что также свидетельствует о направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц. 

Документация по планировке территории рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения).

Таким образом, проект планировки территории и проекта межевания территории, утвержденные актом органа местного, отвечают признакам нормативного правового акта. 

Аналогичная правовая позиция об отнесении документации по планировке территории к нормативному правовому акту изложена в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 30.01.2019 № 45-АПГ18-22, от 05.06.2019 № 87-КА19-1, от 19.11.2019 № 305-ЭС19-20770, от 13.05.2015 № 307-КГ15-4283.

Как правильно отмечено судом апелляционной инстанции, рассмотрение проекта планировки территории, утвержденного постановлением администрации Волгограда от 23.10.2013 № 1719, в части земельного участка, принадлежащего заявителю, в связи с прохождением красной линии по земельному участку, как акта, применяющего установленные правила к конкретному земельному участку, то есть как ненормативного акта, невозможно, поскольку установленные красные линии определяют границы территорий общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (пункты 11, 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации), что не может не затрагивать права и законные интересы неопределенного круга лиц.

Аналогичная позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 24.06.2022 по делу №А76-6903/2022.

Поскольку проект планировки территории, утвержденный постановлением администрации Волгограда от 23.10.2013 № 1719, отвечает признакам нормативного правового акта, суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу о том, что данное дело не относится к компетенции арбитражного суда и подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции, в связи с чем, руководствуясь частью 4 статьи 39 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 09.07.2019 №26 «О некоторых вопросах применения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с введением в действие Федерального закона от 28.11.2018 № 451-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», передал данное дело в Волгоградский областной суд для последующего направления в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

Доводы, изложенные в кассационных жалобах, полно и всесторонне исследованы судебной коллегией, но в соответствии со статьями 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отклонению, поскольку основаны на ошибочном толковании закона, не опровергают обстоятельств, установленных судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего дела, не влияют на законность обжалуемого судебного акта и не  подтверждены надлежащими доказательствами 

Поскольку нарушений норм материального и процессуального права, которые в соответствии со статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются основанием к отмене или изменению обжалуемого судебного акта, не установлено, судебная коллегия считает необходимым постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.09.2022 оставить без изменения, а кассационные жалобы - без удовлетворения. 

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьями 286, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Поволжского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.09.2022 по делу № А12-33669/2021 оставить без изменения, а кассационные жалобы - без удовлетворения. 

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки установленные законом. 

 

Председательствующий судья Р.В. Ананьев

Судьи Ф.В. Хайруллина 

В.А. Карпова