ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 18АП-16686/2023

г. Челябинск

18 декабря 2023 года

Дело № А47-4010/2023

 

Резолютивная часть постановления объявлена 18 декабря 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 декабря 2023 года.

 

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Арямова А.А., 

судей Плаксиной Н.Г., Бояршиновой Е.В., 

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, 

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО2 на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 01.11.2023 по делу №А47-4010/2023.

 

Индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее – заявитель, предприниматель, ИП ФИО2) обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области (далее – управление, антимонопольный орган, УФАС по Оренбургской области) о: 1) признании незаконным решения об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженного в письме от 15.03.2023 №2239; 2) признании незаконным бездействия по непринятию одного из предусмотренных частью 8 ст. 44 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон №135-ФЗ) решения по обращению ИП ФИО2 в части наличия в действиях Администрации города Оренбурга нарушений положений статьи 16 Закона №135-ФЗ; 3) обязании восстановить права заявителя с учетом судебного акта по делу.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация города Оренбурга (далее – Администрация, третье лицо). 

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 01.11.2023 (резолютивная часть решения объявлена 31.10.2023) заявленные требования удовлетворены частично, решение УФАС по Оренбургской области об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, изложенное в письме от 15.03.2023 №2239 признано незаконным, на управление возложена обязанность устранить нарушение прав и законных интересов заявителя путем продолжения рассмотрения его заявления с учетом представленных дополнений. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано. Также судом с управления в пользу предпринимателя взыскано 300 руб. в возмещение расходов по уплате госпошлины и предпринимателю из федерального бюджета возвращена излишне уплаченная госпошлина в размере 600 руб.

ИП ФИО2 не согласилась с мотивировочной частью решения суда первой инстанции и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит исключить из мотивировочной части решения суда выводы о том, что Методические рекомендации по разработке документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным и межмуниципальным маршрутам автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденные Минтрансом России 30.06.2020 (далее – Методические рекомендации) носят рекомендательный характер (абзац 2 страницы 22 решения) и о том, что отсутствие принятых комплексных схем организации дорожного движения (далее – КСОДД) и программы комплексного развития территории (далее – ПКРТИ) не является препятствием для принятия документа планирования либо его изменения (абзац 3 страницы 23 решения).

В обоснование апелляционной жалобы заявитель приводит следующие доводы: в силу нормативных требований документ стратегического транспортного планирования – КСОДД должен быть разработан и увязан с документом планирования регулярных перевозок (части 1, 2 статьи 17 Федерального закона от 29.12.2017 № 443-ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон №443-ФЗ)), однако, фактически КСОДД отсутствует, что является следствием незаконного бездействия Администрации и обеспечивает ей возможность необоснованного вмешательства в конкурентную среду в целях ограничения хозяйственной деятельности субъектов; постановлением Администрации от 30.12.2020 №2150-п утверждена КСОДД на 2020-2030 годы, для чего потрачены значительные денежные средства, однако в ней предусмотрены мероприятия, отличные от мероприятий, реализуемых органом местного самоуправления, в связи с чем судом общей юрисдикции указанное постановление Администрации признано недействующим; бездействие Администрации по неутверждению КСОДД является незаконным, на что указано в том числе и в представлении прокурора; судом первой инстанции указано, что планирование должно осуществляться в соответствии с КСОДД и ПКРТИ, однако не указал на необходимость учета антимонопольным органом того обстоятельства, что мероприятия по отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок являются необоснованными с точки зрения документов стратегического планирования, а также сделал противоречащий вывод о том, что отсутствие КСОДД не является препятствием для внесения изменений в документ планирования регулярных перевозок; в КСОДД обосновываются решения по организации движения маршрутных транспортных средств, а Методические рекомендации связывают требования законодательства и мероприятия в сфере организации дорожного движения и организации регулярных перевозок; Методические рекомендации согласуются с Правилами подготовки документации по организации дорожного движения, утвержденными Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 30.07.2020 №274 (далее – Правила подготовки документации) в части требований к содержанию документов стратегического транспортного планирования; Методические рекомендации не являются нормативным правовым актом, но они приняты уполномоченным органом, образуют правоприменительною практику и могут быть учтены судом при проверке законности решений и действий государственных и муниципальных органов; неверен вывод суда о том, что отсутствие документов транспортного планирования не является препятствием для  реализации органом местного самоуправления мероприятий по отмене обслуживаемого заявителем маршрута; какие-либо основания для закрепления в документе планирования регулярных перевозок мероприятий по отмене маршрута заявителя с точки зрения утвержденных КСОДД отсутствуют; отсутствие КСОДД должно было являться для антимонопольного органа обстоятельством, свидетельствующим о произвольном характере  действий Администрации; распоряжением от 30.12.2021 №82-р утверждены документы стратегического транспортного планирования, которыми не предусмотрена отмена  маршрута заявителя; управление проявило неоднозначный и избирательный подход к рассмотрению заявления предпринимателя, так как ранее им принималось решение о нарушении действиями Администрации антимонопольного законодательства.

Представители участвующих в деле лиц, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились. От заявителя в материалы дела поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без участия его представителя. Апелляционная жалоба рассмотрена без участия представителей сторон и третьего лица по имеющимся документам.

В представленном в материалы дела отзыве на апелляционную жалобу УФАС по Оренбургской области возражает против удовлетворения апелляционной жалобы.

Решение суда первой инстанции обжаловано заявителем только в части содержащихся в мотивировочной части выводов о том, что Методические рекомендации носят рекомендательный характер (абзац 3 страницы 22 решения) и о том, что отсутствие принятых КСОДД и ПКРТИ не является препятствием для принятия документа планирования либо его изменения. Поскольку иные лица не заявили возражений против пересмотра решения суда только в обжалованной предпринимателем части, на основании части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, решение суда проверяется на предмет законности и обоснованности исключительно в указанной обжалованной части.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, полагает решение суда первой инстанции в обжалованной части не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ФИО2 зарегистрирована в качестве индивидуального предпринимателя 23.05.2011 за основным государственным регистрационным номером индивидуального предпринимателя 311565814300099 и осуществляет деятельность по регулярным перевозкам пассажиров по маршруту регулярных перевозок №51 «ул.Гаранькина – ж/д вокзал» на основании выданных администрацией свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок серии 56 № 000036 (срок действия с 24.06.2016 года по 27.06.2021 года), серии 56 № 000209 (срок действия с 28.06.2021 года по 31.12.2021 года), серии 56 № 000264 (срок действия с 01.01.2022 года по 30.06.2022 года), серии 56 № 000273 (срок действия с 01.06.2022 года по 30.06.2023 года). 

14.04.2022 ИП ФИО2 обратилась в УФАС по Оренбургской области с заявлением о необоснованном воспрепятствовании Администрацией осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов и нарушении Администрацией требований пункта 2 части 1 статьи 15 закона №135-ФЗ. 

В заявлении предпринимателем приведены следующие доводы: 

- из системного толкования положений Федерального закона от 13.07.2015 №220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон №220-ФЗ) следует, что перевозчик, которому в установленном порядке выдано свидетельство об осуществлении регулярных перевозок по тому или иному маршруту регулярных перевозок, имеет право на неограниченное число продлений срока действия указанного свидетельства без проведения конкурентных процедур; 

- в нарушение нормативных требований на территории муниципального образования «город Оренбург» не утверждены комплексная схема организации дорожного движения (КСОДД) и программа комплексного развития территории (далее – ПКРТИ), в связи с чем Администрацией, в отсутствие каких-либо обоснований и расчетов, планируется сокращение транспортных средств, осуществляющих перевозку пассажиров по маршрутам регулярных перевозок, устанавливаются новые маршруты, аналогичные действующим (с изменением лишь нумерации и нескольких остановочных пунктов). То есть планирования регулярных перевозок осуществляется Администрацией в произвольном, бессистемном порядке, в отсутствие документов стратегического планирования, что приводит к правовой неопределенности при осуществлении предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров, не позволяет осуществлять долгосрочное планирование хозяйственной деятельности;

- действия Администрации направлены на обход существующих положений закона и на воспрепятствование занятию законной предпринимательской деятельности; 

- Администрация своими действиями пытается преодолеть нормы действующего законодательства о бесконкурентном порядке продления действующих свидетельств об осуществлении регулярных перевозок путем псевдоотмены (мнимой отмены) действующих маршрутов и псевдоустановления (мнимого установления) «новых» маршрутов, искусственно создавая тем самым предмет конкурса. Орган местного самоуправления под видом «отмены» действующих маршрутов и установления «новых» маршрутов производит незначительные и несущественные изменения действующих маршрутов (изменение нумерации маршрутов, добавление нескольких остановочных пунктов), вызванное объективным изменением застройки города. 

По итогам рассмотрения этого обращения предпринимателя управлением принято решение, оформленное в виде письма от 29.06.2022 №5036, об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании пункта 2 части 9 статьи 44 Закона №135-ФЗ. В указанном решении антимонопольный орган констатировал, что постановлением Администрации от 14.10.2016 №3150-п утвержден документ планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным садоводческим маршрутам регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ на 2016-2021 годы. Также в решении антимонопольный орган указал, что Администрацией соблюдены положения части 3 статьи 12 Закона №220-ФЗ в части принятия решения об отмене 32 маршрутов, в том числе и маршрута № 51 «ул.Гаранькина – ж/д вокзал» не позднее чем за сто восемьдесят дней до дня окончания срока выданного заявителю  свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок. 

ИП ФИО2 оспорило указанное решение управления в арбитражном суде. Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 16.11.2022 по делу №А47-10128/2022 заявленные ИП ФИО2 требования удовлетворены, судом признан недействительными отказ управления в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженный в письме от 29.06.2022 №5036, на антимонопольный орган возложена обязанность устранить нарушение прав и законных интересов заявителя. 

ИП ФИО2 представила в управление дополнительные пояснения к ранее поданному обращению (вх. № 11831 от 21.12.2022, вх. № 33 от 09.01.2023, вх. № 543 от 18.01.2023), в которых указала на наличие в действиях Администрации признаков нарушения части 1 статьи 15, статьи 16 Закона №135-ФЗ, обратив внимание на следующие обстоятельства: отсутствие на территории г.Оренбурга единого комплексного решения по организации дорожного движения и организации транспортного обслуживания, в том числе документов стратегического планирования, а именно – КСОДД; Администрацией при принятии постановления о внесении изменений в Документ планирования допущены существенные нарушения порядка принятия нормативно-правового акта, фактически изменения приняты на основании субъективного мнения хозяйствующего субъекта – ООО «Попутный ветер»; в нарушение положения о городской транспортной комиссии в документ планирования включены мероприятия, не рассмотренные комиссией; принятие документа планирования влечет за собой ограничение (ущемление) прав хозяйствующего субъекта, поскольку является основанием для сокращения срока действия выдаваемого перевозчику свидетельства об осуществлении регулярных перевозок. 

По результатам нового рассмотрения заявления ИП ФИО2 управлением принято решение, оформленное письмом от 15.03.2023 №2239, об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, в котором изложены следующие выводы: вне связи с защитой конкуренции на товарных рынках антимонопольные органы не вправе рассматривать и устанавливать обоснованность (целесообразность) принятия соответствующих правовых актов, совершение действий (бездействия) органами публичной власти в пределах предмета их ведения; Администрация вправе принимать нормативные правовые акты, направленные на организацию регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в г.Оренбурге, а доводы заявителя о несогласии с данными нормативными правовыми актами сами по себе не могут служить основанием для вывода о нарушении требований статьи 15 Закона №135-ФЗ; основанием для внесения изменений в документ планирования постановлением администрации от 29.12.2020 №2146-п явилось предложение, поступившее от ООО «Попутный ветер» об отмене действующих маршрутов, при этом внесение изменений в документ планирования не является принятым в установленном порядке решением об отмене действующих маршрутов, а лишь закрепляет планируемые мероприятия, направленные на организацию регулярных перевозок; внесение изменений в документ планирования в отсутствие действующей КСОДД не противоречит положениям Методических рекомендаций, поскольку названные рекомендации учитываются при разработке документа планирования лишь при наличии КСОДД, носят рекомендательный характер и не являются нормативным правовым актом; факты недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо угроза наступления таких последствий в действиях администрации при принятии документа планирования отсутствуют, что свидетельствует об отсутствии признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ.

Не согласившись с таким решением ИП ФИО2 обратилась в суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования в части признания незаконным решения управления, оформленного письмом от 15.03.2023 №2239, суд первой инстанции указал на неполноту мотивировки и преждевременность принятого управлением решения. При этом, судом отмечено, что требования заявителя в части оспаривания бездействия управления по непринятию решения по обращению ИП ФИО2 в части наличия в действиях Администрации нарушений положений статьи 16 Закона №135-ФЗ, охватываются требованием об оспаривании решения, оформленного письмом от 15.03.2023 №2239. 

Решение суда первой инстанции в части результата рассмотрения спора заявителем не обжалуется и в этой части решение судом апелляционной инстанции не проверяется.

Податель апелляционной жалобы полагает подлежащими исключению из решения суда первой инстанции приведенные в нем выводы о том, что Методические рекомендации носят рекомендательный характер (абзац 2 страницы 22 решения) и о том, что отсутствие принятых КСОДД и ПКРТИ не является препятствием для принятия документа планирования либо его изменения (абзац 3 страницы 23 решения).

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности применительно к обжалованной части судебного акта, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд признает ненормативный правовой акт органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным при наличии в совокупности двух условий: несоответствие закону и нарушение прав заявителя в сфере предпринимательской (экономической) деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч.1 ст.23 3 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон №135-ФЗ), к полномочиям антимонопольного органа относится в том числе: возбуждение и рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства.

В силу части 2 статьи 39 Закона №135-ФЗ основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является в том числе заявление юридического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Статьей 44 Закона №135-ФЗ установлено, что по результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений: 1) о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; 2) об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; 3) о выдаче предупреждения в соответствии со статьей 39.1 настоящего Федерального закона (часть 8). Антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в том числе в случае, если признаки нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют (пункт 2 части 9).

В пункте 52 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 №2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» разъяснено, что решение антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства может быть оспорено в арбитражном суде лицами, выступавшими заявителями при обращении в антимонопольный орган и обладающими заинтересованностью в возбуждении дела (пункт 2 части 2 статьи 39, статья 44 и часть 1 статьи 52 Закона, пункт 1 статьи 11 Гражданского кодекса). При рассмотрении данной категории споров судам необходимо учитывать, что по смыслу положений частей 1 и 2 статьи 44 Закона на стадии возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган не рассматривает по существу вопрос о наличии нарушения, но анализирует, приведены ли в заявлении обстоятельства, которые могут свидетельствовать о наличии в действиях конкретного лица признаков нарушения антимонопольного законодательства, и представлены ли в подтверждение этих обстоятельств доказательства (либо указано на невозможность представления определенных документов и лицо, у которого они могут быть истребованы). Антимонопольный орган также не связан квалификацией указанных в заявлении действий, которую дает заявитель, а самостоятельно дает им квалификацию, в том числе на стадии возбуждения дела, исходя из содержания заявления и приложенных к нему доказательств. В связи с этим при оценке законности отказа в возбуждении дела по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 2 части 9 статьи 44 Закона, арбитражный суд проверяет правильность выводов антимонопольного органа о возможной квалификации нарушения, а также полноту проверки доводов заявителя, свидетельствующих о возможном наличии нарушения антимонопольного законодательства в поведении соответствующих лиц.

В соответствии со статьями 1 и 3 Закона №135-ФЗ, целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения – отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В силу статьи 4 Закона №135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Признаками ограничения конкуренции являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Частью 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). 

В силу статьи 16 Закона №135-ФЗ запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к: 3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков); 4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

В настоящем случае, обращаясь в антимонопольный орган, заявитель просил проверить на соответствие требованиям статей 15 и 16 Закона №135-ФЗ действия (бездействие) Администрации в части организации дорожного движения и транспортного обслуживания в г. Оренбурге, в том числе утверждения документов стратегического планирования.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится, в том числе, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального, городского округа.

Статьей 8 Закона Оренбургской области от 09.03.2016 №3801/1039-V-ОЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Оренбургской области» установлено, что органы местного самоуправления Оренбургской области организуют регулярные перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок.

Согласно части 1 статьи 34, части 5 статьи 35 Устава муниципального образования город Оренбург, принятого решением Оренбургского городского Совета от 28.04.2015 №1015, Администрация города Оренбурга является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования город Оренбург, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Оренбурга федеральными законами и законами Оренбургской области. В области строительства, транспорта, использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности Администрация города Оренбурга осуществляет полномочия по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования город Оренбург, в том числе: установление, изменение, отмена муниципальных маршрутов регулярных перевозок; изменение вида регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок; утверждение порядка установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, в том числе порядка рассмотрения заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, участников договора простого товарищества об установлении, изменении либо отмене данных маршрутов, а также основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов, в соответствии с действующим законодательством; установление требований к осуществлению перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в соответствии с действующим законодательством; определение порядка подготовки документов планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в соответствии с действующим законодательством; утверждение документов планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок.

Постановлением Администрации от 21.09.2016 №2917-п утвержден Порядок подготовки документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга (далее – Порядок №2917-п), который определяет перечень мероприятий по подготовке документа планирования регулярных перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга в части регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ и обратно (далее – Документ планирования) (пункт 1). Подготовка Документа планирования осуществляется с учетом положений Закона №220-ФЗ, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Оренбургской области, Оренбургского городского Совета и муниципальных нормативных правовых актов Администрации города Оренбурга в сфере пассажирского транспортного обслуживания населения (пункт 2). В документе планирования предусматриваются: цели и приоритеты развития регулярных перевозок по муниципальным и межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга в части регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ и обратно; перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок по муниципальным и межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга в части регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ и обратно, в том числе направленных на установление, изменение и отмену муниципальных маршрутов регулярных перевозок города Оренбурга, изменение вида регулярных перевозок по муниципальным и межмуниципальным маршрутам в части регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ и обратно в соответствии с действующим законодательством; сроки проведения конкурсных процедур по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга по нерегулируемым тарифам; график с указанием сроков заключения муниципальных контрактов по муниципальным маршрутам города Оренбурга и (или) межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга в части регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ и обратно по регулируемым тарифам, частично или полностью оплачиваемым за счет средств бюджета города Оренбурга и (или) бюджета Оренбургской области (пункт 6). Актуализация Документа планирования и подготовка вносимых в него изменений осуществляются управлением пассажирского транспорта администрации города Оренбурга на основании предложений: органов местного самоуправления города Оренбурга; юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или уполномоченного участника договора простого товарищества, осуществляющих перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга. В случае необходимости изменения мероприятий, предусмотренных утвержденным Документом планирования, орган, ответственный за его разработку, организует работу по внесению в него соответствующих изменений. Основаниями для внесения изменений в Документ планирования являются: изменения в застройке территории и соответствующего изменения транспортного спроса; изменения конфигурации улично-дорожной сети и схем организации дорожного движения; изменения в комплексной схеме организации дорожного движения с учетом этапов ее внедрения; изменения параметров обслуживания маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа; установления, изменения или отмены маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа; актуализации графика заключения контрактов и графика проведения открытых конкурсов на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам (пункт 9).

Постановлением Администрации от 14.10.2016 №3150-п утвержден Документ планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга на 2016 - 2020 годы, в соответствии с которым, мероприятия по развитию регулярных перевозок транспортом общего пользования в городе Оренбурге по последовательности их выполнения разделены на три этапа: первый этап: 2016 - 2018 годы; второй этап: 2019 год; третий этап: 2020 год. На каждом из этапов предусматривалась корректировка (установление новых, изменение или отмена существующих муниципальных маршрутов регулярных перевозок) муниципальной маршрутной транспортной сети города Оренбурга, утвержденной постановлением администрации города Оренбурга от 25.12.2015 №3621-п. 

Постановлением Администрации от 29.12.2020 №2146-п в постановление Администрации от 14.10.2016 №3150-п (в редакции от 30.12.2016 № 4222-п, от 27.07.2017 № 3121-п, от 09.10.2017 № 3980-п, от 26.12.2017 № 5087-п, от 05.03.2018 № 659-п, от 20.08.2018 № 2823-п, от 25.12.2018 № 4333-п, от 25.12.2019№ 3769-п) внесены изменения, пункт 2.1.3 части 2.1 раздела 2 дополнен подпунктом 9 следующего содержания: отмена с 01.01.2022 муниципальных маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, предусмотренных пунктами 1, 3-8, 10-14, 16-25, 28, 30-38 таблицы раздела 6 настоящего приложения (пункт 23 – маршрут №51 «ул.Гаранькина – ж/д вокзал», обслуживаемый ИП ФИО2). 

Постановлением Администрации от 22.12.2021 №2463-п в постановление от 14.10.2016 №3150-п  (в редакции от 30.12.2016 № 4222-п, от 27.07.2017 № 3121-п, от 09.10.2017 № 3980-п, от 26.12.2017 № 5087-п, от 05.03.2018 № 659-п, от 20.08.2018 № 2823-п, от 25.12.2018 № 4333-п, от 21 А47-4010/2023 25.12.2019№ 3769-п, от 29.12.2020 № 2146-п) внесены следующие изменения: в подпункте 9 пункта 2.1.3 раздела 2 цифры «01.01.2022» заменить цифрами «01.07.2022».

ИП ФИО2 полагает, что Администрацией нарушены положения части 1 статьи 15 и статьи 16 Закона №135-ФЗ при принятии постановления от 29.12.2020 №2146-п и нарушены права предпринимателя ввиду отмены обслуживаемого ею маршрута №51, на который получены соответствующие свидетельства и карты маршрута регулярных перевозок.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок, регулируются Законом №220-ФЗ, в силу части 4 статьи 2 которого подготовка документов планирования регулярных перевозок осуществляется с учетом положений настоящего Федерального закона в порядке, установленном законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

В части 1 статьи 3 Закона №220-ФЗ даны следующие понятия:, документ планирования регулярных перевозок – нормативный правовой акт высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, организация которых в соответствии с данным Федеральным законом отнесена к компетенции соответственно уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченных органов местного самоуправления (пункт 27); свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок – документ, подтверждающий право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по маршруту регулярных перевозок, за исключением международных маршрутов регулярных перевозок (пункт 19); карта маршрута регулярных перевозок – документ, содержащий сведения о маршруте регулярных перевозок и транспортном средстве, которое допускается использовать для перевозок по данному маршруту, за исключением международных маршрутов регулярных перевозок (пункт 20). 

Статьей 39 Закона №220-ФЗ урегулированы вопросы выдачи свидетельств об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, которыми после дня официального опубликования настоящего Федерального закона осуществлялись регулярные перевозки по маршрутам регулярных перевозок в соответствии с заключенными с ними договорами, выданными им разрешениями, паспортами маршрутов регулярных перевозок или в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. 

Частью 5 статьи 39 Закона № 220-ФЗ установлено, что свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и новые карты маршрута регулярных перевозок выдаются на срок не менее чем пять лет и начинают действовать по истечении срока, на который юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю были выданы карты маршрута регулярных перевозок, предусмотренные частью 3 настоящей статьи. Выдача свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок на меньший срок допускается в случае, если по истечении этого срока в соответствии с документом планирования регулярных перевозок предусматривается отмена данного маршрута или изменение вида регулярных перевозок по данному маршруту.

Министерством транспорта Российской Федерации утверждены 30.06.2020 года Методические рекомендации, в соответствии с которыми, они предназначены для использования при разработке документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным и межмуниципальным маршрутам автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, определяющего единые подходы, основные направления и конкретные мероприятия по развитию регулярных перевозок на среднесрочную перспективу. 

Как верно отметил суд первой инстанции, Методические рекомендации носят рекомендательный характер и не являются нормативным правовым актом. Оспаривая этот вывод суда первой инстанции, заявитель, тем не менее, в апелляционной жалобе сам указывает на это обстоятельство, по существу обращая лишь внимание на значимость Методических рекомендаций применительно к вопросу разработки документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным и межмуниципальным маршрутам автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

В этой связи, вопреки содержащимся в апелляционной жалобе требованиям, оснований для исключения из мотивировочной части решения суда первой инстанции вывода о рекомендательном характере Методических рекомендаций не имеется.

Как правильно отметил суд первой инстанции, Методические рекомендации фактически учтены Администрацией при принятии постановления от 15.12.2020 №1995-п о внесении изменений в постановление Администрации от 21.09.2016 №2917-п «Об определении порядка подготовки документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга». Однако, возможность признания действий Администрации незаконными вследствие несоблюдения Методических рекомендаций, не обладающих свойствами нормативного правового акта, отсутствует.

Согласно пункту 27 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, программы комплексного развития транспортной инфраструктуры (ПКРТИ) поселения, муниципального округа, городского округа представляют собой документы, устанавливающие перечни мероприятий по проектированию, строительству, реконструкции объектов транспортной инфраструктуры местного значения поселения, муниципального округа, городского округа, которые предусмотрены также государственными и муниципальными программами, стратегией социально-экономического развития муниципального образования и планом мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования (при наличии данных стратегии и плана), инвестиционными программами субъектов естественных монополий в области транспорта. Программы комплексного развития транспортной инфраструктуры поселения, муниципального округа, городского округа разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления поселения, муниципального округа, городского округа на основании утвержденных в порядке, установленном настоящим Кодексом, генеральных планов поселения, муниципального округа, городского округа и должны обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие транспортной инфраструктуры поселения, муниципального округа, городского округа в соответствии с потребностями в строительстве, реконструкции объектов транспортной инфраструктуры местного значения.

В силу части 1 статьи 17 Закона №443-ФЗ, комплексные схемы организации дорожного движения (КСОДД) разрабатываются в целях формирования комплексных решений об организации дорожного движения на территории одного или территориях нескольких муниципальных районов, городских округов или городских поселений либо их частей, имеющих общую границу, реализующих долгосрочные стратегические направления обеспечения эффективности организации дорожного движения и совершенствования деятельности в области организации дорожного движения. 

Судом первой инстанции указано на то, что в целях принятия сбалансированных, стратегических, долгосрочных комплексных решений по планированию регулярных перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, планирование должно осуществляться с учетом КСОДД и ПКРТИ. Позиция суда в этой части участвующими в деле лицами не оспаривается.

В то же время, судом отмечено, что отсутствие в установленном порядке принятых КСОДД и ПКРТИ не является препятствием для принятия Документа планирования либо внесения в него изменений. Этот вывод суда соответствует буквальному содержанию приведенных выше правовых норм.

Возражая в отношении позиции суда первой инстанции в этой части, заявитель ссылается на значимость КСОДД и ПКРТИ для целей принятия Документа планирования, что по существу соответствует позиции суда первой инстанции, указанной ранее, и не опровергает вывод суда о возможности утверждения Документа планирования в отсутствие КСОДД и ПКРТИ, а потому эти доводы заявителя не являются основанием для изменения обжалованного судебного акта.

В соответствии с пунктом 9 Порядка №2917-п актуализация Документа планирования и подготовка вносимых в него изменений осуществляются управлением пассажирского транспорта администрации города Оренбурга на основании предложений: органов местного самоуправления города Оренбурга; юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или уполномоченного участника договора простого товарищества, осуществляющих перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга. Основаниями для внесения изменений в Документ планирования являются: изменения в застройке территории и соответствующего изменения транспортного спроса; изменения конфигурации улично-дорожной сети и схем организации дорожного движения; изменения в комплексной схеме организации дорожного движения с учетом этапов ее внедрения; изменения параметров обслуживания маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа; установления, изменения или отмены маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа; актуализации графика заключения контрактов и графика проведения открытых конкурсов на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам. 

Постановлением Администрации от 29.12.2020 №2146-п внесены изменения в постановление от 14.10.2016 №3150-п «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным садоводческим маршрутам регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ на 2016-2020 годы», в соответствии с которыми предусмотрена отмена с 01.01.2022 отдельных муниципальных маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым  тарифам, включая маршрут, на котором осуществляет деятельность предприниматель. 

Из решения управления следует, что основанием внесения таких изменений в постановление от 14.10.2016 №3150-п послужило предложение ООО «Попутный ветер». 

Судом первой инстанции указано на ошибочность отождествления управлением понятий «предложение» и «основание» внесения изменений в Документ планирования. При этом, антимонопольным органом в оспариваемом решении не отражено, какое именно из перечисленных в пункте 9 Порядка  №2917-п оснований послужило основанием для внесения изменений в постановление от 14.10.2016 №3150-п, что свидетельствует о неполноте проведенной управлением проверки. Участвующие в деле лица выводы суда первой инстанции в этой части не оспаривают.

Постановлением Администрации от 24.02.2015 №396-п утвержден Порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов города Оренбурга, устанавливающих новые или изменяющие ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности (далее - Порядок №396-п), которым определена процедура проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления города Оренбурга, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, разрабатываемых отраслевыми (функциональными) и территориальными органами Администрации города Оренбурга. 

В частности, Порядком №396-п предусмотрено, что оценке регулирующего воздействия подлежат проекты актов, затрагивающие вопросы: 1) установления новых или изменения ранее предусмотренных муниципальными нормативными правовыми актами обязанностей для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности; 2) установления порядка предоставления муниципальной поддержки субъектам предпринимательской и инвестиционной деятельности (пункт 5). Оценка регулирующего воздействия проводится с учетом степени регулирующего воздействия положений, содержащихся в подготовленном проекте акта (далее – степень регулирующего воздействия): высокая степень регулирующего воздействия – проект акта содержит положения, устанавливающие ранее не предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации, Оренбургской области, города Оренбурга обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующие их установлению, а также положения, приводящие к возникновению ранее не предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, Оренбургской области, города Оренбурга расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местного бюджета, способствующие ограничению конкуренции; средняя степень регулирующего воздействия – проект акта содержит положения, изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации, Оренбургской области, города Оренбурга обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующие их установлению, а также положения, приводящие к увеличению ранее предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, Оренбургской области, города Оренбурга расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местного бюджета, способствующие ограничению конкуренции; низкая степень регулирующего воздействия - проект акта не содержит положений, предусмотренных подпунктами 8.1 и 8.2 настоящего пункта, однако подлежит оценке регулирующего воздействия в соответствии с настоящим Порядком, а также содержит положения, отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления города Оренбурга, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности (пункт 8). Этапами проведения оценки регулирующего воздействия проекта акта являются: 1) размещение разработчиком на официальном интернет-портале города Оренбурга уведомления о проведении публичных консультаций согласно приложению № 3 к настоящему постановлению, проекта акта, пояснительной записки к проекту акта, опросного листа и нормативного правового акта, в который вносятся изменения, в действующей редакции. Срок проведения публичных консультаций составляет не менее: 15 рабочих дней – для проектов актов с высокой степенью регулирующего воздействия; 10 рабочих дней – для проектов актов со средней степенью регулирующего воздействия; 7 рабочих дней – для проектов актов с низкой степенью регулирующего воздействия; 2) уведомление разработчиком уполномоченного органа о проведении публичных консультаций не позднее даты начала публичных консультаций; 3) проведение разработчиком публичных консультаций в сроки, указанные в уведомлении (в форме заполнения опросного листа согласно приложению № 4 к настоящему постановлению), в целях учета мнения субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, в том числе некоммерческих организаций, целью деятельности которых является защита и представление интересов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности; 4) рассмотрение разработчиком поступивших по итогам публичных консультаций замечаний и предложений; 5) составление в течение 10 рабочих дней после завершения публичных консультаций сводного отчета об оценке регулирующего воздействия по форме согласно приложению № 5 к настоящему постановлению; 6) направление разработчиком сводного отчета в уполномоченный орган в течение 3 рабочих дней; 7) подготовка уполномоченным органом заключения об оценке регулирующего воздействия по форме согласно приложению № 6 к настоящему постановлению в течение 10 рабочих дней; 8) направление уполномоченным органом заключения об оценке регулирующего воздействия разработчику проекта акта в течение 3 рабочих дней; 9) размещение разработчиком сводного отчета и заключения об оценке регулирующего воздействия на официальном Интернет-портале города Оренбурга в течение 3 рабочих дней со дня получения (пункт 11). На основании заключения уполномоченного органа об оценке регулирующего воздействия проекта акта разработчик правового акта принимает одно из следующих решений: 1) при отсутствии замечаний – о направлении проекта акта на подпись Главе города Оренбурга в порядке, предусмотренном муниципальным правовым актом; 2) при наличии замечаний с учетом действующего законодательства, практической реализуемости предложений и замечаний, а также влияния на права и обязанности субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности: - о доработке проекта акта с учетом замечаний; - о нецелесообразности принятия проекта акта (пункт 13). Не допускается принятие нормативного правового акта при наличии заключения, в котором сделан вывод о несоблюдении сроков проведения публичных консультаций, нарушении сроков размещения уведомления о проведении публичных консультаций и (или) о наличии положений, способствующих ограничению конкуренции, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджета города Оренбурга, и (или) об отсутствии достаточного обоснования для принятия решения о введении предлагаемого разработчиком варианта правового регулирования (пункт 15). 

Оценивая соблюдение указанных требований при утверждении постановления Администрации «О внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 14.10.2016 № 3150-п», суд первой инстанции установил, что Управлением пассажирского транспорта администрации разработан проект этого постановления и размещено уведомление о проведении публичных консультаций, в соответствии с которым: степень регулирующего воздействия положений, содержащихся в подготовленном проекте акта – низкая; обоснования отнесения проекта нормативного правового акта к определенной степени регулирующего воздействия – проект акта не устанавливает новые и не изменяет ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности и для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, но затрагивает вопросы, на которые распространяется процедура оценки регулирующего воздействия; срок проведения публичных консультаций – с 21.12.2020 по 29.12.2020; способ направления участниками публичных консультаций своих предложений и замечаний – предложения и замечания направляются по прилагаемой форме опросного листа в электронном виде или на бумажном носителе. 

Согласно пояснительной записке к проекту постановления Администрации, предлагаемым проектом вносятся правки юридико-технического характера в Документ планирования в части корректировки периода третьего этапа мероприятий. Проект нормативного правового акта не устанавливает новые и не изменяет ранее предусмотренные муниципальными нормативными актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности. 

Последний день для представления участниками публичных консультаций предложений и замечаний по проекту нормативного правового акта – 29.12.2020 года, время окончания приема предложений и замечаний не установлено, равно как и не исключено представление предложений и замечаний на бумажном носителе по почте.

ООО «Попутный ветер» 29.12.2020 предоставило в администрацию заполненный опросный лист, содержащий предложения по предмету нормативного регулирования. В частности, в пункте 6 опросного листа указано, что для проведения конкурсов на муниципальные маршруты необходимо устранить нарушенный баланс прав и законных интересов участников рынка и потенциальные его участников. На сегодняшний день перевозчики, осуществляющие свою деятельность по 32 городским маршрутам на основании свидетельств в 2015 году без конкурсных процедур на основании пункта 5.1 статьи 39 Закона №220-ФЗ, имеют преимущественное право на продление выданных свидетельств по окончании срока действия на новый срок, который составляет пять лет, и количество таких продлений согласно пункта 5 статьи 19 Закона №220-ФЗ не ограничено. Таким образом, проведение конкурентных процедур на действующей маршрутной сети не возможно без дополнительных нормативных изменений. В противном случае создаются условия для возникновения нарушений прав всех субъектов данных правоотношений. 

Согласно сводному отчету об оценке регулирующего воздействия Управления пассажирского транспорта Администрации от 29.12.2020, замечания ООО «Попутный ветер» приняты частично, документ планирования дополнен принятием решения об отмене муниципальных маршрутов, принято решение направить проект нормативного правового акта для утверждения в установленном порядке. 

В заключении Управления экономики и перспективного развития от 29.12.2020 об оценке регулирующего воздействия отмечено, что качество проведения процедуры оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта и подготовки сводного отчета не полностью соответствует требованиям Порядка №396-п, а именно: с уполномоченным органом согласована необходимость проведения ОРВ, при этом уполномоченным органом указана средняя степень регулирующего воздействия, тем не менее, органом-разработчиком принято решение провести публичные консультации с учетом низкой степени; в представленном проекте нормативного правового акта отсутствуют положения, которые вводят избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, необоснованно способствуют ограничению конкуренции, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или расходов бюджета города Оренбурга. 

Постановлением Администрации от 29.12.2020 №2146-п внесены изменения в постановление Администрации от 14.10.2016 №3150-п, которыми предусмотрена в том числе отмена с 01.01.2022 муниципальных части маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам. 

В соответствии с письмом Управления пассажирского транспорта Администрации от 22.12.2022 №01-43/3138, решение об отмене муниципальных маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, изложенное в подпункте 9 пункта 2.1.3 Документа планирования, является окончательным документом, предусматривающим отмену указанных маршрутов. 

То есть, постановлением Администрации от 29.12.2020 №2146-п в Документ планирования внесены не только правки технико-юридического характера (как заявлено в пояснительной записке к проекту этого нормативного правового акта), но и внесены положения, напрямую затрагивающие права и законные интересы лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность на указанных подлежащих отмене маршрутах, включая ИП ФИО2, что управлением не оценено. Вместе с тем, как указано судом первой инстанции, в совокупности названные обстоятельства могут свидетельствовать о наличии в действиях администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 и статьи 16 Закона №135-ФЗ. 

Также, судом обращено внимание на то обстоятельство, что изменения в Документ планирования приняты не в связи с наличием перечисленных в пункте 8 Порядка №№396-п оснований для внесения изменений в Документ планирования, а в связи с планируемой отменой муниципальных маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карты маршрута регулярных перевозок по которым перевозчики получили в порядке статьи 39 Закона №220-ФЗ. Однако, в силу части 5.1 статьи 39 Закона №220-ФЗ действие выданных в порядке, предусмотренном частью 5 настоящей статьи, свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок и карт соответствующего маршрута продлевается в том же порядке, который предусмотрен для свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок, выданных по результатам открытого конкурса. По окончании срока действия выданных в порядке, предусмотренном частью 5 настоящей статьи, свидетельства об осуществлении перевозок по межрегиональному маршруту регулярных перевозок и карт данного маршрута их действие продлевается на неограниченный срок. 

То есть, в указанных действиях Администрации могут содержаться признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ, чему в оспариваемом решении управления оценка также не дана. 

Помимо этого, в соответствии с Положением о городской транспортной комиссии, утвержденным постановлением Администрации от 05.06.2017 №2168-п, городская транспортная комиссия  является совещательным (консультативным) органом при администрации города Оренбурга, созданным в целях выработки рекомендаций и урегулирования вопросов, связанных с реализацией полномочий администрации города Оренбурга по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа. Осуществляя свою деятельность, Комиссия по вопросам, отнесенным к ее компетенции, взаимодействует с отраслевыми (функциональными) и территориальными органами администрации города Оренбурга, федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Оренбургской области, а также общественными организациями, субъектами предпринимательской деятельности. Основными задачами Комиссии являются: 1) определение и реализация городской политики в сфере организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа, направленной на улучшение качества и уровня обслуживания населения города Оренбурга; 2) совершенствование муниципальных правовых актов в сфере организации транспортного обслуживания населения на территории города Оренбурга; 3) рассмотрение проектов программ, концепций в сфере организации транспортного обслуживания на территории города Оренбурга, выработка предложений по их принятию, дополнению и (или) изменению; 4) рассмотрение предложений, связанных с планированием регулярных перевозок на территории муниципального образования, корректировкой муниципальной транспортной сети города Оренбурга, определением муниципальных маршрутов регулярных перевозок города Оренбурга, а также выработка рекомендаций по их принятию, изменению и отмене; 5) развитие добросовестной конкуренции среди юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих пассажирские перевозки на территории города Оренбурга; 6) взаимодействие с органами местного самоуправления города Оренбурга, органами государственной власти Российской Федерации и Оренбургской области, а также юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими регулярные перевозки пассажиров по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории города Оренбурга; 7) рассмотрение предложений по осуществлению мероприятий, связанных с совершенствованием организации и обеспечением безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения в соответствии с действующим законодательством. 

В рассматриваемой ситуации предложение ООО «Попутный ветер», связанные с планированием регулярных перевозок на территории муниципального образования, городской транспортной комиссией не рассматривалось, причины этого антимонопольным органом не выяснялись, на что также было указано в жалобе предпринимателя. 

С учетом названных обстоятельств, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что фактически жалоба ИП ФИО2 антимонопольным органом не рассмотрена, приведенные в жалобе доводы и обстоятельства, которые могут свидетельствовать о наличии в действиях Администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства, не проанализированы, а потому оспоренное решение управления следует признать не соответствующим закону и нарушающим права заявителя в сфере экономической деятельности. 

Указанные обстоятельства позволили суду первой инстанции удовлетворить требования заявителя о признании решения управления незаконным. Также, руководствуясь пунктом 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции обязал управление устранить нарушение прав и законных интересов индивидуального предпринимателя ФИО2 путем продолжения рассмотрения её заявления с учетом предоставленных дополнений. При этом, судом отмечено, что требование заявителя о признании незаконным бездействия по непринятию одного из предусмотренных частью 8 статьи 44 Закона №44-ФЗ решения по его обращению в части наличия в действиях администрации нарушений положений статьи 16 Закона №135-ФЗ, охватывается требованием заявителя о признании незаконным решения управления, а потому самостоятельному удовлетворению не подлежит.

Каких-либо возражений в отношении позиции суда первой инстанции в указанной части участвующими в деле лицами не заявлено, в связи с чем оснований для ее переоценки суд апелляционной инстанции не усматривает.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что спор в оцениваемой части рассмотрен судом первой инстанции при правильном применении норм материального и процессуального права, а также при полном исследовании представленных в материалы дела доказательств.

Оснований для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не установлено.

Таким образом, апелляционная жалоба предпринимателя не подлежит удовлетворению, а решение суда первой инстанции в обжалованной части на подлежит отмене.

Учитывая необоснованность апелляционной жалобы, уплаченная заявителем при ее подаче госпошлина в размере 150 руб. возмещению не подлежит (часть 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции 

 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 01.11.2023 по делу №А47-4010/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО2 – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

 

Председательствующий                                                       А.А. Арямов 

 

Судьи:                                                                                   Н.Г. Плаксина 

 

                                                                                               Е.В. Бояршинова