АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО  ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А63-20826/2021

г. Краснодар

07 июня 2023 года

Резолютивная часть постановления объявлена 06 июня 2023 года

Постановление изготовлено в полном объеме  07 июня 2023 года

 

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Герасименко А.Н. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании от заинтересованного лица – Северо-Кавказского межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ИНН 2626042723 ОГРН 

<

***>) – ФИО1 (доверенность от 26.12.2022), в отсутствие в судебном заседании заявителя – общества с ограниченной ответственностью   «ТМ Строй» (ИНН 

<

***> ОГРН 

<

***>), третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора,  – Управления сельского хозяйства и охраны окружающей среды администрации Нефтекумского городского округа Ставропольского края (ИНН 

<

***> ОГРН 

<

***>), извещенных о месте и времени судебного разбирательства (отчет о публикации судебных актов в сети Интернет), рассмотрев кассационную жалобу Северо-Кавказского межрегионального Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.12.2022 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.03.2023 по делу № А63-20826/2021, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью «ТМ Строй» (далее – общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Северо-Кавказскому межрегиональному Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее – управление) о признании недействительным предписания от 14.10.2021 № 21/ВП-114/8. К участию в деле третьим лицом, не заявляющим самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление сельского хозяйства и охраны окружающей среды администрации Нефтекумского городского округа Ставропольского края (далее – управление сельского хозяйства).

Решением суда, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции, предписание признано недействительным в части пунктов 1, 3 – 18 по мотиву  вменения обществу действий в области природопользования, выполнение которых не предусматривалось муниципальным контрактом, а также отсутствия у него полномочий  по реализации части вмененных управлением природоохранных мероприятий. 

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой обратилось управление, просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты в части признания недействительными пунктов 1, 3 – 18 предписания и направить дело на новое рассмотрение.

В судебном заседании представитель управления поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе. 

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность обжалуемых судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы, выслушав представителя управления, читает, что жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям. 

Суд установил и материалами дела подтверждается, что управление на основании решения от 13.09.2021 № 114  провело выездную проверку выполнения обществом природоохранного законодательства при выполнении работ по муниципальному контракту на объекте «Рекультивация нарушенных земель на земельном участке с кадастровым номером 26:22:031303:27, расположенном в г. Нефтекумске» по адресу: Ставропольский край,  Нефтекумск, 2,6 км юго-западнее города (алее – объект). При проверке производились осмотр объекта, отбирались пробы грунта, ФГБУ «ЦЛАТИ по ЮФО» провело испытания и экспертизу обобранных при осмотре  28.09.2021 образцов, результаты которых зафиксированы в протоколах: отбора (измерений) проб почвы от 28.09.2021 № 124-п, 11.10.2021 № 124-п, отбора (измерений) проб отходов 28.09.2021 № 192-о,  № 193-о,  07.10.2021 № 192-о, № 193-о,  биотестирования отходов 08.10.2021 № 192-о, № 193-0, отсутствия отбора проб 28.09.2021 № 123, а также в заключении эксперта по результатам отбора проб, лабораторных исследований, измерений и испытаний при государственном контроле (надзоре) в сфере природопользования и охраны окружающей среды филиала ФГБУ «ЦЛАТИ по ЮФО» – «ЦЛАТИ по Ставропольскому краю» от 11.10.2021 № 68, заключении эксперта по результатам экспертного сопровождения при федеральном государственном экологическом контроле (надзоре) от 28.09.2021 № 101. Объект включен в перечень несанкционированных свалок в границах городов, выявленных на 01.01.2018, и подлежащих ликвидации при реализации регионального проекта «Чистая страна (Ставропольский край)», разработанного для реализации федерального проекта «Чистая страна» национального проекта «Экология». Управление по результатам проверки выявило отступление общества при выполнении работ по муниципальному контракту от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы. Перечень нарушений изложен в акте проверки от 14.10.2021 № 26Э-21/ВП-114/7, обществу выдано предписание от 14.10.2021 № 26Э-21/ВП-114/8 об устранении нарушений, которое оно обжаловало в арбитражный суд. 

Судебные акты обжалуются только в части признания недействительными пунктов 1, 3 – 18 предписания, в силу статьи 286 – 288  Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационной проверке не подвергаются.

Удовлетворяя  требование общества в обжалуемой управлением части, суд установил и материалами дела подтверждается, что выполнение обществом объема и вида работ по рекультивации объекта обусловлено  условиями муниципального контракта, производство требуемых управлением работ и выполнение мероприятий в области природоохранного законодательства условиями этого контракта заказчиком работ не только не предусмотрено, но и повлечет существенное изменение цены работ по контракту, муниципальное образование компенсировать увеличение  стоимости работ и необходимых для этого материалов  по контракту не обязывалось. 

Суд при рассмотрении дела  проанализировал  состав требуемых по муниципальному контракту работ и правомерно отметил, что общество как подрядчик выполнило их в установленном соглашением порядке, какие-либо замечания заказчик (в том числе по качеству, составу, объему работ) не заявлял.   

Муниципальный контракт на выполнение обществом подрядных работ на объекте заключен в порядке Федерального закона  от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее  – Закон № 44-ФЗ). Исходя из части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ  изменение условий контракта о порядке оплаты работ не допускается, такие сделки посягают на публичные интересы, так как влияют на результаты торгов, а стоимость выполненных и принятых заказчиком работ не должна превышать сумму перечисленных денежных средств.

 По общему правилу  выполнение работ  в целях удовлетворения муниципальных нужд в отсутствие оговоренных муниципальным  контрактом обязательств  не порождает у исполнителя обязанности их выполнения и права требовать соответствующей оплаты. Сходный правовой подход сформулирован  в пункте 20 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного  Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017). Выполненные работы/оказанные услуги в отсутствие муниципального контракта подлежат оплате в исключительных случаях, наличие которых в данной ситуации управление не вменяет (например, когда из закона следует, что поставка товаров, выполнение работ являются обязательными для соответствующего исполнителя вне зависимости от его волеизъявления; экстренное выполнение работ  в связи с аварией, иной чрезвычайной ситуацией природного или техногенного характера, а также угрозой их возникновения).

   Вменение управлением обществу выполнения подрядных работ, не предусмотренных муниципальных контрактом, в рассматриваемом случае возлагает на общество не только ничем не предусмотренную обязанность их выполнения и противоречит статьям 309, пункта 1 статьи 425, пункта 1 статьи 432, пункта 1 статьи 743 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 94  Закона № 44-ФЗ, но и создает предпосылки последующего привлечения его к ответственности за невыполнение изложенных в предписании требований.  Доказательства выполнения подрядчиком с отклонением от условий контракта и предоставленной ему заказчиком  технической документации, без внесения изменений в контракт и заключения дополнительного соглашения и  без внесенных в установленном порядке изменений в муниципальный  контракт и проектную документацию, и выполнения  им работ на объекте при очевидном отсутствии обязательств, в материалах дела отсутствуют. С учетом изложенного суд сделал вывод об отсутствии у общества обязанности выполнения подрядных работ на спорном объекте в отсутствие достигнутого на то соглашения с заказчиком и  соответствующих бюджетных обязательств.

Суд также проверил и обоснованно отклонил ссылки управления на наличие в муниципальном контракте в числе прочих условий и необходимость производства работ с учетом проектно-сметной документации, подвергавшейся государственной экологической экспертизе, отметив, что такое общее условие не означает возложения на подрядчика обязанности по выполнению не предусмотренных контрактом работ.  Доказательства выполнения обществом работ, выполнение которых предусмотрено муниципальным контрактом и находилось в пределах контроля подрядчика, с нарушением требований природоохранного законодательства, как указал суд и подтверждается материалами дела, управление не представило. 

С учетом изложенных обстоятельств суд обоснованно признал недействительным предписание управления в части вменения обществу нарушений, перечисленных в пунктах 1 (несовпадение требуемой площади рекультивации объекта с указанной в проектной документации по рекультивации,  вызванное нахождением на нем железобетонных плит и фундаментных блоков), 2  (уменьшение отходов 4 класса опасности на 46 130 куб. м, фактически оказавшихся обладающими признаками 5 класса опасности), 4 (непроведение сортировки отходов,  фактически классифицируемыми по 5 классу опасности), 5 (отличия  в морфологическом  составе и классе опасности отходов),  6(устройство строительного городка на период реконструкции),  7 (образование и захоронение при рекультивации отходов 5 класса вместо предусмотренных проектной документацией 4 класса, фактически установлен 5 класс опасности),  8 (использование по согласованию с заказчиком  вместо суглинка, песка и растительного грунта ранее разработанного котлована и земляных навалов на строящемся объекте недалеко от объекта рекультивации), 9 и 10 (отсутствие водоотводной канавы по утвержденной схеме из-за нахождения в ее пределах железобетонных конструкций, вывозить которые заказчик отказался),  11 (вывоз отходов 5 класса с целью их размещения на иной полигон из-за отказа обозначенного в проектной документации полигона принять отходы, что согласовано с заказчиком),  13 (нарушение глубины  залегания требуемого грунта при размещении отходов 5 класса опасности в четырех из десяти шурфах, образованных при отборе проб грунта).  

Суд также обоснованно признал недействительным пункты 12 предписания (несогласование с Росприроднадзором проекта работ по ликвидации накопленного вереда окружающей среде объектом в районе незаконченного строительства) по мотиву отсутствия у подрядчика полномочий и обязанностей, выполнение которых законом возложено на орган местного самоуправления, и  14 – 18 (непроведение мониторинга за состоянием загрязнения поверхностных, подземных вод, воздушной среды, почв, растительного и животного мира) по тем же причинам.  Передавать полномочия органа местного самоуправления с учетом пунктов 1, 3 статьи 77, пункта 1 статьи 66  Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее  – Закон об охране окружающей среды), подпунктов 1, 2 пункта 1 статьи 13, статьей 42, пункта 2 статьи 74, пункта 1 статьи 76, пунктов 1, 2 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации, статей 15, 393, пункта 1 статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации, орган местного самоуправления в рассматриваемом случае хозяйствующему субъекту не вправе,  и вменение ему управлением обязанности исполнить названные в пунктах 12, 14 – 18 предписания действия, по сути, подменяет  компетенцию органа самоуправления.  

Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определяются в соответствии с федеральными законами (статья 7 Закона об охране окружающей среды. Статьей 16  Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении) к вопросам местного значения муниципального, городского округа отнесены владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального, городского округа (пункт 3 части 1);  организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального, городского округа (пункт 11 части 3).  

По смыслу положений статей 1, 7, 10 Закона об охране окружающей среды под таковой понимается, в том числе, деятельность органов местного самоуправления, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий, включающая в себя организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа. На органы местного самоуправления возложена ответственность за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях (абзац шестой статьи 3 Закона об охране окружающей среды). К вопросам местного значения городского округа относятся также требуемые в названных пунктах предписания от общества действия, которые, по сути,  являются составной частью процесса организации обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, что относится к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам местного значения.  Законодатель, предоставив органу местного самоуправления полномочия по организации мероприятий по охране окружающей среды в границах соответствующего муниципального образования, не установил их объем и не урегулировал вопросы, касающиеся способов и методов восстановления природной среды, воспроизводства природных ресурсов, поврежденных в результате санкционированных уполномоченным лицом действий, направленных на решение конкретных задач. Однако, эксплуатация природных ресурсов, их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде, издержки на осуществление государством мероприятий по ее восстановлению в условиях рыночной экономики должны покрываться прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую природную среду, что публичная власть, также несущая конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды, обязана принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков. 

С учетом изложенного суд, правильно установив фактические обстоятельства заключения и исполнения муниципального контракта и объема принятых по нему обязательств, учел содержание вмененных обществу управлением нарушений,  сделал не подлежащий переоценке вывод об отсутствии у подрядчика обязанностей по реализации в требуемом управлении объеме  мер по восстановлению состояния окружающей среды, в котором она находилась до причинения вреда, с учетом наличия публичного интереса в благоприятном состоянии окружающей среды, не только относилась к компетенции органа местного самоуправления, но и находилась в пределах его контроля и имеющихся у него полномочий. Суд дал исчерпывающую оценку имеющихся в материалах дела доказательств, его выводы основаны на правильном применении норм к установленным им обстоятельствам и соответствуют имеющимся в материалах дела доказательствам. Доводы жалобы фактически направлены на переоценку исследованных и оцененных судом доказательств, что в полномочия кассационной инстанции не входит. Основания для отмены или изменения обжалуемых судебных актов не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа 

 

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 04.12.2022 и постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.03.2023 по делу № А63-20826/2021 оставить без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке статьи 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий                                                                               Л.А. Черных

Судьи                                                                                                             А.Н. Герасименко

                                                                                                                        Т.В. Прокофьева