АРБИТРАЖНЫЙ СУД СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А63-6937/2021

г. Ставрополь

13 мая 2022 года

Резолютивная часть решения объявлена 30 марта 2022 года

Решение изготовлено в полном объеме 13 мая 2022 года

Арбитражный суд Ставропольского края в составе судьи Галушки В.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Беловой Е.С., рассмотрев в судебном заседании заявление

индивидуального предпринимателя ФИО1, г. Ставрополь,                      ОГРНИП 304263514600187, ИНН 

<

***>,

к комитету экономического развития и торговли администрации города Ставрополя,                            г. Ставрополь, ОГРН 

<

***>,

администрации города Ставрополя, г. Ставрополь, ОГРН 

<

***>, 

Ставропольской городской Думе, г. Ставрополь, 

Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю,                                  г. Ставрополь, ОГРН 

<

***>,

прокуратуре города Ставрополя, г. Ставрополь, ОГРН 

<

***>, 

о признании незаконным и отмене решения  об отказе во включении адресного ориентира в схему размещения нестационарных торговых объектов,

в отсутствие представителей участвующих в деле лиц,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее-предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к  Комитету экономического развития  и торговли администрации города Ставрополя (далее- комитет экономического развития), Ставропольской городской Думе, Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю, прокуратуре города Ставрополя, администрации города Ставрополя, согласно которому просит:

признать недействительным решения  об отказе во включении адресного ориентира, расположенного по адресу 

<

...> в районе в районе нежилого здания № 2а (со специализацией «непродовольственные товары, под размещение автокассы по реализации билетов на автобусные (троллейбусные) маршруты») в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории г. Ставрополя, утвержденную решением СГД от 25.12.2020  № 515, изложенное в письме от 29.01.2021  № 09/4-337, от 04.03.2021  № 09/6/2-428, как несоответствующее требованиям Гражданского кодекса Российской Федерации, части 6 статьи 10 Федеральным законом от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»;

 обязать устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем повторного рассмотрения заявления.

В судебном заседании 23.03.2022  в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее-АПК РФ) был объявлен перерыв до 30.03.2022. Информация о перерыве размещена на официальном сайте Арбитражного суда Ставропольского края в сети Интернет.

После перерыва представители стороны и лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились, ходатайств не заявили, суд в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ считает возможным рассмотреть данный спор в отсутствие представителей сторон по имеющимся доказательствам. 

Ранее заявленное ходатайство предпринимателя о привлечении к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, министерства дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края, судом рассмотрено и отклонено на основании следующего.

В соответствии со статьей 51 АПК РФ, суд по своей инициативе или по ходатайству сторон может привлечь к участию в деле третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований на предмет спора, до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в первой инстанции арбитражного суда, если этот судебный акт может повлиять на права или обязанности по отношению к одной из сторон. Они могут быть привлечены к участию в деле также по ходатайству стороны или по инициативе суда.

Третье лицо без самостоятельных требований - это предполагаемый участник материально-правового отношения, связанный по объекту и составу с тем, что является предметом разбирательства в арбитражном суде. Основанием для вступления (привлечения) в дело третьего лица является возможность предъявления иска к третьему лицу или возникновения права на иск у третьего лица, обусловленная взаимосвязанностью основного спорного правоотношения между стороной и третьим лицом.

Основным условием привлечения третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, является то, что решение по делу может повлиять на права и обязанности этого лица. Данная правовая позиция выражена в Определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № ВАС-14486/09 от 10.11.2009.

Предусмотренный АПК РФ институт третьих лиц, как заявляющих, так и не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, призван обеспечить судебную защиту всех заинтересованных в исходе спора лиц и не допустить принятия судебных актов о правах и обязанностях этих лиц без их участия. Материальный интерес третьего лица возникает в случае отсутствия защиты его субъективных прав и охраняемых законом интересов в данном процессе, возникшем по заявлению истца к ответчику. Для того чтобы быть привлеченным к участию в процессе, лицо должно иметь очевидный материальный интерес, то есть после разрешения дела судом у таких лиц возникают, изменяются или прекращаются материально-правовые отношения с одной из сторон.

Привлечение к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, министерства дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края, является нецелесообразным, поскольку судом не установлено, каким образом при рассмотрении настоящего спора будут затронуты законные права и интересы общества. Принятие судебного акта об удовлетворении либо отказе в удовлетворении требований предпринимателя по настоящему делу само по себе напрямую не создаст, не изменит и не прекратит каких-либо прав или обязанностей общества и не воспрепятствует ему в реализации его субъективного права. Доказательств наличия у министерства материально-правового интереса к рассматриваемому делу не представлено.

Исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ, арбитражный суд считает заявленные требования не  подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, предприниматель 29.12.2020 обратился в комитет экономического развития с заявлением № 2 (л.д 24) согласно которому просил  включить в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ставрополя адресного ориентира: 

<

...> под размещение нестационарного торгового объекта - павильона со специализацией «непродовольственные товары, под размещение автокассы по реализации билетов на автобусные (троллейбусные) маршруты» (далее - спорный адрес) с периодом размещения с 01.01.2021 по 31.12.2025.

В ответ на обращение предпринимателя комитет экономического развития в письмах от 29.01.2021 № 09/4-337 и от 04.03.2021 № 09/6/2-428 указал, что Схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ставрополя, утвержденной решением Ставропольской городской Думы от 25.12.2020 № 515 (далее - Схема), специализация нестационарного торгового объекта (далее-НТО), связанная с реализацией билетов на автобусные (троллейбусные) маршруты в рамках оказания услуг по перевозке пассажиров общественным транспортом, не предусмотрена.

Предприниматель не согласившись 

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу положений статей 200, 201 АПК РФ для признания ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов незаконными, необходимо установить совокупность обстоятельств, свидетельствующих как о несоответствии оспариваемого акта, решения или действий (бездействия) закону, так и нарушение этим актом, решением или действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Правоотношения по размещению нестационарных торговых объектов с 01.03.2015 регулируются нормами главы V.6  Земельного кодекса Российской Федерации (далее-ЗК РФ) «Использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута».

Пункт 1 статьи 39.36 ЗК РФ указывает, что размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон № 381).

Согласно частям 1, 3 статьи 10 Закона № 381 размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Из анализа приведенных законоположений в их системном толковании следует, что  Земельным кодексом Российской Федерации установлено особое правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частности, при размещении на них нестационарных торговых объектов: такое размещение может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов. 

В соответствии с Федеральным законом от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в статью 3.3. Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее – Закон № 137-ФЗ) внесены дополнения в части полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена: «предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения». Данная норма вступила в силу с 01.01.2015.

Согласно части 1 статьи 34 Правил благоустройства территории муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края, утверждённых решением Ставропольской городской Думы от 23.08.207 № 127 (далее – Правила благоустройства), НТО размещаются в соответствии со Схемой, утвержденной решением Ставропольской городской Думы, и договорами на размещение нестационарных торговых объектов, заключаемыми в порядке, установленном муниципальным правовым актом администрации города Ставрополя.

Часть 2 статьи 34 Правил благоустройства устанавливает прямой запрет  на размещение НТО вне мест, определенных Схемой, и при отсутствии договора на размещение НТО.

В соответствии с положениями Закона № 381-ФЗ, приказа комитета Ставропольского края по пищевой и перерабатывающей промышленности, торговле и лицензированию от 01.07.2010 № 87 о/д  «Об утверждении Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края» (далее - Приказ № 87 о/д)  решением Ставропольской городской Думы от 25.12.2020 № 515 утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ставрополя.

Пунктом 1.4.1 Приказа 87 о/д установлено, что в Схему должно быть включено назначение (специализация) НТО. Схема содержит следующее назначение (специализацию) НТО: продовольственные товары; мороженое, кулинарная продукция и (или) кондитерские изделия; печатные издания; живые цветы; молоко и молочная продукция; непродовольственные товары.

Таким образом, специализация «непродовольственные товары, под размещение автокассы по реализации билетов на автобусные (троллейбусные) маршруты» Схемой не предусмотрена.

Согласно пункту 1 статьи 786 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее-ГК РФ) по договору перевозки пассажира перевозчик обязуется перевезти пассажира в пункт назначения, а пассажир обязуется уплатить установленную плату за проезд.

В соответствии с частью 2 статьи 786 ГК РФ билет, по сути, выполняет функцию договора перевозки между пассажиром и перевозчиком.

Также Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26.06.2018 № 26 «О некоторых вопросах применения законодательства о договоре перевозки автомобильным транспортом грузов, пассажиров и багажа и о договоре транспортной экспедиции» определено, что по договору перевозки физическое лицо оплачивает не проездной билет, а услуги по доставке пассажира в пункт назначения.

Следовательно, реализация билетов не тождественна реализации товара, поскольку билет товаром не является.

Таким образом, реализация билетов путем оказания предпринимателем услуг автокассы не может быть включена в специализацию «Непродовольственные товары».

Довод заявителя о несоответствии решения комитета экономического развития об отказе во включении в Схему 2020 года спорного адреса части 6 статьи 10 Закона № 381-ФЗ является несостоятельным, так как спорный     адрес под размещение павильона со специализацией «Непродовольственные товары» (срок размещения павильона - до 31.03.2014) был включен в Схему размещения НТО на территории города Ставрополя, утвержденную решением Ставропольской городской Думы от 27.02.2013  № 333.

Вышеуказанное решение утратило силу в связи с принятием решения Ставропольской городской Думы от 24.12.2015 № 802 в новую Схему 2015  года адресный ориентир: 

<

...> не включен, что не оспаривалось предпринимателем в установленном законом порядке. В новую Схему 2020 года спорный адрес также не включен.

Суд отмечает, что между комитетом по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя и предпринимателем договорные отношения отсутствуют. 

Договор аренды земельного участка от 22.03.2011 № 8136 заключен предпринимателем с комитетом по управлению муниципальным имуществом города Ставрополя сроком на 2 года.

Частью 6 статьи 10 Закона № 381-ФЗ установлено, что утверждение схемы размещения НТО, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения НТО, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Названная норма содержит гарантии осуществления предпринимательской деятельности для лиц, эксплуатирующих НТО на соответствующей территории, но направлена лишь на исключение создания каких-либо препятствий эксплуатации торговых объектов, размещенных ранее утверждения новой схемы, но не регулирует порядок ее составления.

Законодатель гарантировал владельцам существующих НТО право на осуществление предпринимательской деятельности по ранее согласованным местам размещения объектов, вплоть до окончания срока предоставления земельного участка под данные объекты.

При этом Закон № 381-ФЗ и Приказ № 87 о/д, не запрещают, но и не обязывают включать существующие торговые объекты в новую схему.

Орган местного самоуправления свободен в выборе мест (адресов), включаемых в схему размещения нестационарных торговых объектов, из всех возможных (допустимых) вариантов. 

Данная позиция подтверждается постановлением  Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13.05.2016 по делу № А63-9298/2014.

Ссылка предпринимателя  на апелляционное определение Верховного суда Российской Федерации от 11.09.2019 № 31-АПА19-10 не принимается судом, так как  названный судебный акт принят в результате рассмотрения спора, предметом которого являлось оспаривание законности исключения киоска из Схемы размещения НТО на территории города Чебоксары.

В соответствии с частью 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Следовательно, в отсутствие официального опубликования документ, издаваемый федеральным органом исполнительной власти, не может быть признан нормативным актом.

Приказ Минпромторга России от 25.12.2014 № 2733 «Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015-2016 годы и период до 2020 года» опубликован не был, следовательно, ссылка предпринимателя на него не основана на законе ввиду отсутствия характера нормативности вышеуказанного приказа.

Учитывая изложенное, суд пришел к выводу об отсутствии совокупности предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ оснований для признания оспариваемых действий незаконными. 

Согласно правовой позиции, выраженной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.01.2015 № 225-О, осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер. Положение части 6 статьи 10 Закона № 381-ФЗ направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. Органы местного самоуправления не лишены возможности решать вопросы размещения нестационарных торговых объектов в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем, чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся. 

Исключение из схемы размещения нестационарных торговых объектов каких-либо торговых точек является правом органа местного самоуправления в рамках полномочий, предоставленных ему законодательством, с учетом необходимости обеспечения соблюдения и поддержания санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования. 

Предоставленное частью 6 статьи 10 Закона № 381-ФЗ право на сохранение существующих мест размещения нестационарных торговых объектов при утверждении схемы, внесении в нее изменений не является абсолютным и безусловным, не может расцениваться как предоставляющее возможность хозяйствующим субъектам, разместившим такой объект до утверждения схемы или внесения в нее изменений, эксплуатировать торговый объект в одном месте бессрочно, вне зависимости от интересов муниципального образования, жителей города, а также требований действующего законодательства.

Отсутствие спорного адресного ориентира в действующей схеме размещения НТО исключает возможность признания незаконным отказа комитета экономического развития во включении спорного адресного ориентира. 

Принимая во внимание изложенное, у суда отсутствуют основания для удовлетворения заявленных требований. 

Доводы лиц, участвующих в деле, не нашедшие отражения в настоящем решении, не имеют существенного значения и не могут повлиять на правильность изложенных в нем выводов, с учётом представленных в материалы дела доказательств.

В соответствии с частью 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. 

Поскольку решение вынесено в пользу заинтересованных лиц, расходы по государственной пошлине относятся на предпринимателя.

 Руководствуясь   статьями  110, 167-170, 176  Арбитражного  процессуального  кодекса Российской Федерации, арбитражный суд, арбитражный суд 

РЕШИЛ:

Ходатайство индивидуального предпринимателя ФИО1 о привлечении к участию в деле министерство дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, оставить без удовлетворения.

В удовлетворении заявленных требований отказать. 

Решение суда может быть обжаловано через Арбитражный суд Ставропольского края  в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия (изготовления в полном объеме) и в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья                                                                                                                               В.В. Галушка