АРБИТРАЖНЫЙ СУД СМОЛЕНСКОЙ ОБЛАСТИ

ул. Большая Советская, д. 30/11, г.Смоленск, 214001

http:// www.smolensk.arbitr.ru; e-mail: info@smolensk.arbitr.ru

тел.8(4812)24-47-71; 24-47-72; факс 8(4812)61-04-16

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Р Е Ш Е Н И Е

город Смоленск

03.07.2018Дело № А62-1516/2018

                          Резолютивная часть решения оглашена 26.06.2018

                                   Полный текст решения изготовлен 03.07.2018

Арбитражный суд Смоленской области в составе судьи Ерохина А. М.

при ведении протокола судебного заседания 

помощником судьи Седуновой А.Н.,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению

Департамента Смоленской области по здравоохранению (ОГРН 1026701426069; ИНН 6730009960)

к Территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Смоленской области (ОГРН 1066731023699; ИНН 6730061462)

о признании незаконными действий по проведению плановой выездной проверки и признании недействительным и отмене предписания №61 от 30.11.2017 , 

при участии:

от заявителя: ФИО1 – представитель по доверенности;

от заинтересованного лица: не явился, уведомлено надлежащим образом, 

У С Т А Н О В И Л:

Департамент Смоленской области по здравоохранению (далее - заявитель, Департамент) обратился в суд с заявлением к Территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по 2 Смоленской области (далее - ответчик, Территориальный орган) о признании незаконными действий по проведению плановой выездной проверки и признании недействительным и отмене предписания №61 от 30.11.2017.

Ответчик, уведомленный надлежащим образом о дне и месте  рассмотрения дела, своего представителя в судебное заседание не направил, возражений против рассмотрения дела в отсутствии представителя не заявил.

Оценив в совокупности по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) все имеющиеся в материалах дела документы, заслушав доводы представителя заявителя, суд пришел к следующему выводу. 

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Из смысла указанной нормы следует, что предписание может быть признано незаконным при наличии одновременно двух условий, а именно если оно не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Согласно части 1 статьи 65, частям 4 и 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для совершения органом, осуществляющим публичные полномочия, оспариваемых действий (бездействия), возлагается на соответствующий орган. 

Как следует из материалов дела, в период с 20.11.2017 по 30.11.2017 на основании распоряжения (приказа) Территориального органа от 14.11.2017 № П67-180/17 сотрудниками Территориального органа совместно с сотрудниками Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения в отношении Департамента проведена плановая выездная проверка с целью: 

- государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности путем проведения проверок соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными внебюджетными фондами, а также осуществляющими медицинскую и фармацевтическую деятельность организациями и индивидуальными предпринимателями прав граждан в сфере охраны здоровья.

В ходе проверки выявлены нарушения требований законодательства Российской Федерации, изложенные в акте проверки от 30.11.2017 № 124, об устранении которых Департаменту выдано предписание Территориального органа от 30.11.2017 № 61. 

Заявитель считает действия Территориального органа по проведению внеплановой  выездной  проверки на основании распоряжения от 14.11.2017 № П67-180/17, незаконной, поскольку Департамент не является субъектом проверки. 

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, осуществляет контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий (часть 8 статьи 4.1 Федерального закона от 17.07.1999 № 178-ФЗ "О государственной социальной помощи"). 

В соответствии с пунктом 1 Постановления Правительства РФ от 30.06.2004 № 323 федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, является Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор). 

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 названного Постановления). 

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения руководствуется з своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства здравоохранения Российской Федерации, а также настоящим Положением (пункт 3 названного Постановления). 

Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 20 июля 2007 г. № 487 утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции осуществления контроля за деятельностью по оказанию гражданам государственной социальной помощи в виде предоставления социальных услуг. 

Согласно пунктам 1.2 – 1.4 Регламента деятельность по оказанию гражданам государственной социальной помощи в виде предоставления социальных услуг включает в себя: 1) дополнительную бесплатную медицинскую помощь, в том числе предусматривающую обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи по рецептам врача (фельдшера) необходимыми лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторнокурортное лечение, осуществляемые в соответствии с законодательством об обязательном социальном страховании; 2) бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.

Контроль за деятельностью по оказанию гражданам государственной социальной помощи в виде предоставления социальных услуг осуществляется в отношении следующих организаций: 1) организаций, оказывающих первичную медико-санитарную помощь (амбулаторно-поликлиническими учреждениями, медико-санитарными частями, стационарными учреждениями и другими организациями, независимо от их ведомственной принадлежности и формы собственности); 2) исправительных учреждений (для граждан, осужденных к лишению свободы); 3) санаторно-курортных учреждений; 4) фармацевтических организаций, в том числе аптечных учреждений; 5) организаций, выдающих в установленном порядке бесплатные проездные документы. 

Пунктом 1.6. Регламента определено, что при исполнении государственной функции по осуществлению контроля за деятельностью по оказанию гражданам государственной социальной помощи в виде предоставления социальных услуг осуществляются следующие административные процедуры: 1) Получение и анализ сведений о деятельности по оказанию гражданам государственной социальной помощи в виде предоставления социальных услуг. Основание - п. 6.2 Постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 323; 2) Осуществление проверок деятельности субъектов оказания гражданам государственной социальной помощи. Основание - п. 5.8 Постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 323. 

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие в сфере государственной социальной помощи переданные им полномочия, к субъектам оказания гражданам социальной помощи не относятся, в связи с чем, как обоснованно указал заявитель, объектом выездных и документарных проверок являться не могут. 

Контрольные мероприятия, предусмотренные пунктом 8 статьи 4.1 Федерального закона № 178-ФЗ, в отношении Департамента могут быть произведены только в порядке, предусмотренном подпунктом 1 пункта 3.1, подпунктом 3.3.1 Административного регламента, пунктом 6.2 постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 323 путем запроса и анализа сведений, необходимых для принятия решений, отнесенных к компетенции Росздравнадзора.

Таким образом, проведенная Территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Смоленской области на основании приказа руководителя Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Смоленской области № П67- 180/17 от 14.11.2017 в период с 20.11.2017 по 30.11.2017 плановая выездная проверка с превышением предоставленных полномочий нарушает права и законные интересы заявителя, так как имеет своим результатом необоснованное вмешательство в полномочия Департамента, создает препятствия в осуществлении обычной деятельности, кроме того, влечет неблагоприятные последствия в виде выдачи обязательного к исполнению предписания с указанием на привлечение к административной ответственности, предусмотренной статьями 19.4, 19.5 КоАП РФ, за его неисполнение. По результатам проведенной проверки ответчиком вынесено предписание от 30.11.2017 № 61, согласно которому Департаменту в срок до 28.02.2018 следует выполнить следующие мероприятия: 

1. Принять меры к отпуску наркотических и сильнодействующих лекарственных препаратов на ФАПах (при наличии соответствующей лицензии).  

2. Принять меры по достижению сигнальных индикаторов снижения смертности (доля ангаопластик коронарных артерий, проведенных больным с острым коронарным синдромом, к общему числу выбывших больных, перенесших острый коронарный синдром; доля больных с ишемическим инсультом, которым выполнен системный тромболизис).

3. Обеспечить работу медицинского оборудования необходимого при оказании медицинской помощи пациентам с онкологическими и сердечно-сосудистыми заболеваниями в полном объеме.

4.   Принять меры к выполнению диспансеризации определенных групп взрослого населения в полном объеме с учетом причин вероятного недостижения.

5.  Обеспечить достижение показателей смертности: смертность от всех причин и смертность от новообразований (в том числе от злокачественных) с учетом причин недостижения.

6.  Обеспечить выполнение иммунизации/ревакцинации в соответствии с действующим законодательством.

7. Представить документы и материалы по совершенствованию оказания онкологической помощи населению и оказания медицинской помощи больным с сосудистыми заболеваниями в части доступности лекарственного обеспечения.

8. Представить мероприятия по контролю за подведомственными медицинскими учреждениями, в том числе в части исполнения приказов, издаваемых органом исполнительной власти в сфере здравоохранения.

Поскольку предписание - это обязательный для исполнения документ установленной формы, составленный и направленный (врученный) от имени уполномоченного по контролю органа конкретному лицу и содержащий требования об обязательном выполнении всех пунктов выданного предписания лицом, допустившим нарушения законодательства, в установленный в нем срок и сообщения об этом контролирующему органу, арбитражный суд при рассмотрении дела о его оспаривании должен установить обеспечено ли при вынесении предписания контролирующим органом соблюдение норм действующего законодательства, а также законных интересов нарушителя или иных лиц, не превышая разумно необходимые меры воздействия на них. Таким образом, предписание должно быть законным, четко сформулированным, понятным и реально исполнимым. 

В нарушение требований ст. 4, 9, 10, 16 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и главы П Постановления Администрации Смоленской области от 28.08.2002 № 215 «Об утверждении положения о Департаменте Смоленской области по здравоохранению».

Применительно к пункту 1 предписания ответчик указал, что в части оказания помощи пациентам при онкологических заболеваниях сохраняется низкая доступность в регионе медицинской помощи в части обезболивания. ФАПами не осуществляется отпуск наркотических и сильнодействующих лекарственных препаратов.

Вместе с тем, в регионе организована система обеспечения нуждающихся пациентов обезболивающими препаратами. В частности: организована адресная доставка медицинскими работниками областных государственных учреждений здравоохранения препаратов к месту проживания пациентов в соответствии с приказом Департамента от 11.09.2017 № 995; обезболивание осуществляется бригадами скорой медицинской помощи учреждений здравоохранения, организована выездная патронажная служба отделением «Хоспис» ОГБУЗ «Смоленский областной онкологический клинический диспансер»; 

В настоящее время у 12 из 27 учреждений здравоохранения, расположенных в районах области, имеется лицензия с правом отпуска наркотических и психотропных лекарственных препаратов физическим лицам.

Распоряжением "Правительства РФ от 01.07.2016 № 1403-р утвержден план мероприятий («дорожная карта») «Повышение доступности наркотических средств и психотропных веществ для использования в медицинских целях» (далее - план), одной из задач которого является повышение доступности и качества обезболивания, в том числе упрощение процедуры назначения и выписывания наркотических и психотропных лекарственных препаратов. Согласно п. 3 указанного распоряжения органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано обеспечить реализацию плана.

Однако план не содержит достижение такого показателя как наличие лицензии у медицинских организаций, расположенных в сельской местности (для осуществления отпуска наркотических средств и психотропных веществ ФАПами), на осуществление деятельности по обороту наркотических средств и психотропных веществ и их прекурсоров, культивированию наркосодержащих растений, предусматривающей работы и услуги по отпуску наркотических средств и психотропных веществ физическим лицам.

Таким образом, законодательством Российской Федерации об охране здоровья граждан не установлена обязанность медицинской организации и соответственно органа управления здравоохранением субъекта Российской Федерации организовывать деятельность по отпуску наркотических и сильнодействующих средств на ФАПах. Также законодательством Российской Федерации об охране здоровья граждан не установлен такой критерий доступности и качества медицинской помощи как наличие у ФАПов лицензии на осуществление деятельности по отпуску наркотических и сильнодействующих средств. 

В этой связи, у органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации отсутствует обязанность осуществлять мероприятия по подготовке планов по включению фельдшерско-акушерских пунктов (ФАЛ) в реализацию программы обеспечения льготными лекарственными средствами отдельных категорий граждан, составлению плана развития сети аптечных учреждений.

В соответствии со ст. 25 Федерального закона от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах отпуск наркотических средств и психотропных веществ физическим лицам производится только в аптечных организациях и учреждениях здравоохранения при наличии у них лицензии на указанный вид деятельности. Перечни должностей медицинских и фармацевтических работников, а также организаций и учреждений, которым предоставлено право отпуска наркотических средств и психотропных веществ физическим лицам, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области здравоохранения по согласованию с федеральным органом исполнительной власти по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. На основании данной статьи Приказом Минздравсоцразвития от 13 мая 2005 г. № 330 был утвержден Перечень должностей медицинских и фармацевтических работников, а также организаций и учреждений, которым предоставлено право отпуска наркотических средств и психотропных веществ физическим лицам. 

03.10.2016 г. вступил в действие приказ Минздрава России от 07.09.2016 № 681н, утвердивший новый перечень должностей фармацевтических и медицинских работников в организациях, которым предоставлено право медицинским работникам ФАПов осуществлять деятельность по отпуску наркотических средств и психотропных веществ физическим лицам.

Согласно  Положению об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению, утвержденному Приказом Минздравсоцразвития России от 15.05.2012 № 543н, одной из основных задач ФАПа, перечисленных в п. 11 Правил организации деятельности фельдшерско-акушерского пункта (Приложение 15 к указанному Положению), является реализация лекарственных средств и медицинских изделий в случае отсутствия на территории населенного пункта аптечных организаций.

В соответствии с п. 1 ст. 25 Федерального закона отпуск наркотических лекарственных препаратов и психотропных лекарственных препаратов физическим лицам производится только в аптечных организациях либо в медицинских организациях или обособленных подразделениях медицинских организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и удаленных от населенных пунктов местностях, в которых отсутствуют аптечные организации, при наличии у аптечных организаций, медицинских организаций, их обособленных подразделений лицензии, предусмотренной  законодательством  Российской  Федерации  о  лицензировании отдельных видов деятельности.

Данная норма закона носит диспозитивный характер и соответственно не обязывает осуществлять отпуск наркотических лекарственных препаратов и психотропных лекарственных препаратов физическим лицам в частности, в фельдшерских и фельдшерско-акушерских пунктах.

Формулировка требования пункта 1 резолютивной части оспарвиаемого предписания «Принять меры к отпуску наркотических и сильнодействующих лекарственных препаратов на ФАПах (при наличии соответствующей лицензии) предполагает исполнение его лишь в отношении тех ФАПов, которые имеют лицензию.

Однако ни одно из областных государственных учреждений здравоохранения, имеющих ФАПы на территории Смоленской области, не имеет лицензии на деятельность, связанную с оборотом наркотических средств и психотропных веществ с правом их отпуска и (или) реализации, по месту нахождения ФАПов. Реализовать нормы Федерального закона в части отпуска наркотических лекарственных препаратов и психотропных лекарственных препаратов физическим лицам в обособленных подразделениях медицинских организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и удаленных от населенных пунктов местностях, в которых отсутствуют аптечные организации, в частности, в фельдшерских и фельдшерско-акушерских пунктах, а также исполнить требование пункта 1 резолютивной части вышеуказанного предписания в настоящее время не представляется возможным.

Департамент, оспаривая данный пункт предписания указал, что предложенная заявителю ответчиком в пункте 1 Предписания мера для устранения выявленных нарушений по обеспечению отпуска наркотических и сильнодействующих лекарственных препаратов на ФАПах (при наличии соответствующей лицензии), незаконна, так как не подкреплена нормативной правовой базой в сфере здравоохранения и не обязывает обеспечивать отпуск наркотических и сильнодействующих лекарственных препаратов на ФАПах, что, в свою очередь, делает не возможным применение к заявителю соответствующих мер юридической ответственности.

Из вышеизложенного следует, что  действия Территориального органа по проведению в отношении Департамента вышеуказанной плановой выездной проверки, а также Предписание не соответствуют закону и нарушают его права и законные интересы. С учетом доводов Департамента, и выводов самого ответчика, суд приходит к выводу, что пункт 1 резолютивной части предписания является незаконным и необоснованным.

В пункте 2 резолютивной части предписания указано на необходимость принятия мер по достижению сигнальных индикаторов снижения смертности  «Доля ангиопластик коронарных артерий, проведенных больным с острым коронарным синдромом, к общему числу выбывших больных, перенесших острый коронарный синдром» и «Доля больных с ишемическим инсультом, которым выполнен системный тромболизис».

Согласно письму Минздрава России от 20.04.2017 № 17/6-10-1/2300 достижение целевых индикаторов возможно только при совместных усилиях учреждений здравоохранения и самих пациентов. Возможность применения медицинских вмешательств по проведению тромболитической терапии и установке стентов на коронарных артериях у пациентов с болезнями системы кровообращения напрямую зависит от попадания пациента в «терапевтическое окно» и общего состояния пациентов (тяжесть, наличие сопутствующей патологии).

По итогу 2017 года «Доля ангиопластик коронарных артерий, проведенных больным с острым коронарным синдромом, к общему числу выбывших больных, перенесших острый коронарный синдром» составила - 29,6% (ЦЗ - не менее 30%).Недостижение составило 0,4%.

Заявитель указывает на то, что в настоящее время имеет место относительное недостижение сигнального индикатора, так как, согласно методическим рекомендациям Министерства здравоохранения Российской Федерации доля проведенных реваскуляризаций должна составлять не менее 55-60%. По итогам 2017 года 55,4% больным с острым коронарным синдромом проведена реваскуляризация сосудов.«Доля больных с ишемическим инсультом, которым выполнен системный тромболизис» по итогу 2017 года достигла - 2,1% (ЦП- 5%).

В соответствии с утвержденным распоряжением Правительства РФ от 14 апреля 2016 г. № 669-р планом мероприятий по реализации в 2016 - 2020 годах Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» доля больных с острым коронарным синдромом, которым выполнен тромболизис и чрескожные коронарные вмешательства, в общем числе таких больных должна составлять не менее 20 - 25 процентов. Таким образом, ожидаемый результат от проводимых Департаментом мероприятий по улучшению демографической ситуации, указанный в пункте 9 вышеназванного плана, Департаментом достигнут, а недостижение сигнального индикатора объективно и связано с наличием противопоказаний у пациентов с тяжелой патологией. При этом также отмечается рост показателя за 2017 год, который составил 61,5%   (с 1,3% до 2,1%).

Заявитель также указывает, что 19 сигнальных индикаторов являются критериями оценки реализации мероприятий, направленных на снижение смертности от основных причин, цель которых сохранение жизней. Целевые значения показателей снижения смертности рекомендованы Минздравом  России  для  каждого  региона.  В  каждом регионе органами исполнительной власти субъекта в сфере охраны здоровья разработаны и утверждены детализированные планы мероприятий по снижению смертности от основных причин. 

Кроме того, Ответчиком не были указаны наименования лекарственных препаратов для тромболитической терапии, а также не указано относились ли эти препараты к перечню жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов для медицинского применения. Территориальным органом также не уточнено какую информацию необходимо предоставлять (о наличии/остатках указанных препаратов в стационаре или для льготного обеспечения граждан).

По результатам плановой проверки от 28.10.2016 и внеплановых проверок по контролю за исполнением предписаний № 10 от 24.03.2017 (прилагается), № 34 20.07.2017 указано на не достижение данных показателей.

Таким образом, в рамках настоящей проверки был осуществлен контроль за исполнением показателей, которые проверялись при предыдущих проверках и по которым выданы соответствующие предписания.

Вместе с тем, Предписание не содержит конкретных указаний на совершение конкретных действий, направленных на достижение: (сигнальных) индикаторов снижения смертности «Доля ангиопластик коронарных артерий, проведенных больным с острым коронарным синдромом, к общему числу выбывших больных, перенесших острый коронарный синдром», что свидетельствует об отсутствии реальной возможности у заявителя устранить в срок, указанный в Предписании, выявленное нарушение.

Между тем, ответчиком не приведены ссылки на нормы действующего законодательства. С учетом изложенного пункт 2 предписания не может быть признан законным и обоснованным.

В пункту 3 предписания ответчик указал на нарушение Департаментом обеспечения работы медицинского оборудования необходимого при оказании медицинской помощи пациентам с онкологическими и сердечно-сосудистыми заболеваниями.

В соответствие с Предписанием имелся простой медицинского оборудования в количестве 12 единиц (в 5 учреждениях здравоохранения). По состоянию на 01.02.2018 года имелся простой 6 единиц оборудования, что составляет 50% от выявленного ранее.

По вопросу простоя медицинского оборудования, поставленного в рамках реализации региональной программы модернизации здравоохранения Смоленской области, Департамент сообщал, что процент простаивающего медицинского оборудования по состоянию на 01.02.2018 ко всему оборудованию, поставленному в рамках вышеуказанной программы, составляет 0,2%.Таким образом, наблюдается существенная положительная динамика, несмотря на значительный дефицит финансирования.

 В 2017 году на проведение ремонта медицинского оборудования из средств областного бюджета было запланировано 10,0 млн. руб., из средств нормированного страхового запаса Территориального фонда обязательного медицинского страхования Смоленской области на четыре квартала 2017 года запланировано более 24,2 млн. руб. В настоящее время часть из указанного в Предписании медицинского оборудования отремонтирована и введена в эксплуатацию.

Таким образом, Департамент предпринимает все зависящие от него меры, направленные на эффективную и бесперебойную работу медицинского оборудования.

Незначительный простой медицинского оборудования в силу независящих от Департамента причин не означает, что Департаментом не обеспечивается принцип доступности и качества медицинской помощи, который заключается в предоставлении медицинской организацией гарантированного объема медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи согласно п. 5 ст. 10 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».

Областные государственные учреждения здравоохранения согласно их уставной деятельности являются самостоятельными хозяйствующими субъектами, соответственно самостоятельно от Департамента решают вопросы хозяйственной деятельности и несут ответственность в соответствии с федеральным законодательством за нарушение договорных, расчетных, бюджетных и налоговых обязательств, а равно других правил осуществления хозяйственной деятельности, установленных федеральным законодательством.

Во исполнение письма Минздрава России от 30.04.2014 № 17-6/10/1-2086 утвержден приказ Департамента от 16.05.2014 № 713 «Об организации мониторинга использования медицинского оборудования» с 1 июня 2014 года данные о медицинском оборудовании, находящемся на балансе медицинских организаций, размещались в Программном комплексе по ведению паспортов медицинских учреждений Информационно-аналитической системы Минздрава России в информационной сети Интернет (далее - информационная сеть Интернет).

С 08.10.2016 работа по ведению «Регистра медицинского оборудования», расположенного в информационной сети Интернет, была приостановлена в связи с введением новой версии Федерального регистра медицинских организаций. В настоящее время данная система еще не работает, проводятся технические регламентные работы специалистами федерального сегмента.

Департаментом осуществляется постоянный контроль за эффективным использованием учреждениями здравоохранения медицинского оборудования. 

В регионе принимаются системные меры по предотвращению простоя и неэффективного использования медицинского оборудования: внедрена информационная система оперативного мониторинга использования оборудования; проводится информационно-разъяснительная работа с руководителями подведомственных медицинских организаций о недопустимости простоя оборудования;в рамках проведения плановых проверок осуществляется посещение подведомственных медицинских организаций с целью контроля достоверности предоставляемых данных об использовании медицинского оборудования и консультативной помощи, осуществляется контроль проведения работ по восстановлению работоспособности вышедшего из строя оборудования; осуществляется перераспределение неэффективно используемого в учреждениях оборудования в другие, подведомственные Департаменту учреждения; направляются (по мере необходимости) обращения на имя Губернатора Смоленской области о выделении средств из резервного фонда, в адрес Администрации Смоленской области о выделении дополнительных денежных средств для проведения срочного ремонта при поломке дорогостоящего оборудования; формируется сводная потребность в проведении ремонта медицинского оборудования учреждений здравоохранения из средств нормированного страхового запаса, проводится комиссионный отбор учреждений для использования средств нормированного страхового запаса на проведение ремонта оборудования в соответствии с критериями отбора, утвержденными приказом Департамента от 18.05.2016 №714; в учреждениях осуществляется списание пришедшего в негодность простаивающего медицинского оборудования; учреждениями здравоохранения проводится работа по привлечению специалистов в учреждения путем подачи сведений в Федеральную службу по труду и занятости о наличии вакансий специалистов в учреждениях здравоохранения, в высшие учебные заведения, а также размещением объявлений в средствах массовой информации.

Заявитель пояснил, что работа по ремонту медицинского оборудования осуществляется путем проведения аукционов на оказание услуг по проведению ремонтных работ за счет средств областного бюджета (плановые средства и средства из резервных источников финансирования), за счет средств фонда обязательного медицинского страхования (текущая деятельность), а также средств нормированного страхового запаса территориального фонда обязательного медицинского страхования.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что пункт 3 Предписания в части возложения на Департамент обязанности по обеспечению работы медицинского оборудования, необходимого при оказании медицинской помощи пациентам с онкологическими и сердечно-сосудистыми заболеваниями, является необоснованным.

В пункте 4 Предписания указано, что в нарушение приказа Минздрава России от 03.02.2015 № 36ан "Об утверждении порядка проведения диспансеризации определенных групп взрослого Населения" имеет место возможное недостижение установленного плана диспансеризации взрослого населения на 2017 год - 118000 человек. Одной из причин вероятного недостижения плановых показателей диспансеризации взрослого населения является дефицит врачебных кадров, в том числе участковых терапевтов и «узких» специалистов, принимающих участие в осмотрах граждан, предусмотренных при диспансеризации.

В 2017 году порядок прохождения диспансеризации и профилактических медицинских осмотров определены приказами Минздрава России от 3 февраля 2015 г. № 36ан «Об утверждении порядка проведения диспансеризации определенных групп взрослого населения» (далее - приказ № 36ан) (утратил силу с 1 января 2018 года в связи с изданием Приказа Минздрава России от 26.10.2017 № 869н) и от 6 декабря 2012 г. № 1011н «Об утверждении порядка проведения профилактического медицинского осмотра» (далее - приказ Минздрава России от 06.12.2012 № 1011н). 

В свою очередь, Приказ № 36ан устанавливает следующее. Диспансеризация взрослого населения проводится медицинскими организациями независимо от организационно-правовой формы, участвующими в реализации программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в части оказания первичной медико-санитарной помощи, при наличии лицензии на осуществление медицинской деятельности, предусматривающей работы (услуги) по "медицинским осмотрам профилактическим", "терапии", "акушерству и гинекологии" или "акушерству и гинекологии (за исключением вспомогательных репродуктивных технологий)", "акушерскому делу" или "лечебному делу", "офтальмологии", "неврологии", "хирургии", "рентгенологии", "клинической лабораторной диагностике" или "лабораторной диагностике", "функциональной диагностике", "ультразвуковой диагностике", "эндоскопии"(п. 6 приказа № З6ан).

Диспансеризация проводится при наличии информированного добровольного согласия гражданина или его законного представителя (в отношении лица, признанного в установленном законом порядке недееспособным, если такое лицо по своему состоянию не способно дать согласие на медицинское вмешательство), данного с соблюдением требований, установленных статьей 20 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации". Гражданин вправе отказаться от проведения диспансеризации в целом либо от отдельных видов медицинских вмешательств, входящих в объем диспансеризации (п. 8 приказа №36ан).

Руководитель медицинской организации и медицинские работники отделения (кабинета) медицинской профилактики (в том числе входящего в состав центра здоровья) являются ответственными за организацию и проведение диспансеризации населения, находящегося на медицинском обслуживании в медицинской организации. Врач-терапевт (врач-терапевт участковый, врач-терапевт цехового врачебного участка, врач общей практики (семейный врач)) (далее - врач-терапевт) является ответственным за организацию и проведение диспансеризации населения терапевтического, в том числе цехового, участка (участка врача общей практики (семейного врача)), обслуживаемой территории (далее - участок) (пункт 9 приказа №36ан).

Согласно пункту  20 приказа №36ан в медицинской организации должен вестись учет граждан, прошедших каждый этап диспансеризации, с регистрацией осмотров, исследований и иных медицинских мероприятий, выполненных в рамках проведения диспансеризации, и осмотров, исследований, мероприятий, выполненных ранее вне рамок диспансеризации и учитываемых при диспансеризации в соответствии с пунктом 15 настоящего Порядка, а также отказов граждан от прохождения отдельных осмотров, исследований и мероприятий.

Таким образом, в соответствии с приказом Минздрава России от 3 февраля 2015 г. № 36 ан «Об утверждении порядка проведения диспансеризации определенных групп взрослого населения» (утратил силу с 1 января 2018 года в связи с изданием Приказа Минздрава России от 26.10.2017 № 869н) обязанность по организации диспансеризации, привлечению населения к прохождению диспансеризации, информированию о ее целях и задачах, а также проведению диспансеризации возложена на медицинскую организацию, а не на региональный орган исполнительной власти.

В Предписании указано, что одной из причин вероятного недостижения плановых показателей диспансеризации взрослого населения является дефицит врачебных кадров, в том числе участковых терапевтов и «узких» специалистов, принимающих участие в осмотрах граждан, предусмотренных при диспансеризации. В данной части заявитель указал, что в  2011 году в учреждениях здравоохранения Смоленской области работало 39 врачей-онкологов. Штатных должностей - 82,25, занятых - 62,75, процент укомплектованности штатного расписания составлял 76,3%, коэффициент совместительства - 1,6. К 2017 году количество штатных должностей возросло до 93,0, количество занятых должностей - возросло до 78,5, а количество физических лиц возросло до 51 человека, укомплектованность также возросла до 84,41 коэффициент совместительства снизился до 1,5.

В целях улучшения кадровой ситуации в регионе и в соответствии с постановлением Администрации Смоленской области от 17.05.2017 № 322 «О дополнительной мере социальной поддержки отдельных категорий работников областных государственных учреждений здравоохранения в 2017 году».

В соответствии с частью 12.1 статьи 51 Федерального закона № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» и в соответствии с постановлением Администрации Смоленской области от 28.04.2017 № 274 «О заключении медицинским работником в возрасте до 50 лет, имеющим высшее образование, прибывшим в 2016 и 2017 годах на работу в сельский населенный пункт, либо рабочий поселок, либо поселок городского типа Смоленской области или переехавшим на работу в сельский населенный пункт, либо рабочий поселок, либо поселок городского типа Смоленской области из другого населенного пункта, после заключения им трудового договора с областным государственным учреждением здравоохранения договора о предоставлении в 2017 году единовременной компенсационной выплаты» в регионе реализуются мероприятия программы «Земский доктор». С 2012 года были привлечены для работы в сельской местности и получили единовременные компенсационные выплаты в размере 1 миллиона руб. 123 молодых врача.

На территории Смоленской области значения указанных критериев в части наличия необходимого количества медицинских работников достигаются. Доказательств, указывающих на несоответствие вышеперечисленным критериям, Акт проверки от 30.11.2017 № 124 не содержит. Также не содержат материалы проверки и доказательств, указывающих на дефицит врачебных кадров, в том числе участковых терапевтов и «узких» специалистов, принимающих участие в осмотрах граждан, предусмотренных при диспансеризации.

Таким образом, Департаментом принимались исчерпывающие меры, направленные на выполнение диспансеризации определенных групп взрослого населения в полном объеме.

Согласно пункту 5 Предписания в нарушение распоряжения Правительства РФ от 28 декабря 2012 г, № 2599-р «О плане мероприятий ("дорожной карте") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности здравоохранения"» по итогам 10 месяцев 2017 года отмечается риск недостижения показателей смертности: смертность от всех причин и смертность от новообразований (в том числе от злокачественных).

Заявитель указывает, что по итогам 2017 года показатель общей смертности достиг значения 15,6 на 1 000 населения. Целевое значение по «дорожной карте» (12,8 на 1 000 населения). Снижение показателя по итогам 2017 года составило 3,1%. За последние 5 лет снижение показателя общей смертности составило 4,9% (с 16,4 на 1000 населения в 2013 году). Снижение показателя по итогам 2017 года составило 0,5%.

Кроме того, Территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов также установлены целевые значения критериев качества медицинской помощи на 2017-2019 гг. в части снижения смертности населения (раздел 9). Однако доказательств, указывающих на несоответствие вышеперечисленным критериям, материалы проверки также не содержат.

Ответчиком не опровергнуты доводы заявителя с отражением статистических данных о том, что снижение смертности за прошедший год отмечено по всем основным классам причин.

Согласно пункту 6 Предписания в нарушение приказа Министерства здравоохранения РФ от 21.03.2014 № 125н «Об утверждении национального календаря профилактических прививок и календаря профилактических прививок по эпидемическим показаниям» и приказа Департамента Смоленской области по здравоохранению от 27.10.2016 № 1527 «Об утверждении отчетных форм о ходе иммунизации населения» имеет место риск недостижения показателя «не менее 95%» по иммунизации против полиомиелита (за 10 месяцев - 86,4%), туберкулеза (за 10 месяцев - 79,3%); по ревакцинации - пневмококковая инфекция -64,1%, гемофильная инфекция - 56,5%, коклюш - 78,9%.

Оказание медицинской помощи населению в сфере охраны здоровья при организации и проведении иммунопрофилактики вакциноуправляемых инфекционных болезней в Смоленской области проводится в соответствии со следующими нормативными актами:

-  Федеральный закон от 17.09.1998 № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» (с изменениями и дополнениями);

-  приказ Министерства здравоохранения РФ от 21.03.2014 № 125н (ред. от 16.06.2016 № 370н, от 13.04.2017 № 175н) «Об утверждении национального календаря профилактических прививок и календаря профилактических прививок по эпидемическим показаниям»;

-  приказ Департамента от 20.09.2016 № 1329 «Об определении учреждения-получателя МИБП»;

- приказ Департамента от 27.10.2016 № 1527 «Об утверждении отчетных форм о ходе иммунизации населения»;

-  постановление Главного государственного санитарного врача Российской федерации об утверждении санитарно-эпидемиологических правил, устанавливающих требования по организации и проведению иммунизации населения.

Заявителем указывает, что ежегодно в августе собирает и анализирует потребность учреждений здравоохранения области в медицинских иммунобиологических препаратах (далее - МИБП) и составляет сводную заявку области на поставку МИБП, закупаемых в рамках Национального календаря профилактических прививок.В соответствии с приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 05.04.2013 № 195н (ред. от 20.11.2015) «О формах заявок на поставку медицинских иммунобиологических препаратов, закупленных в рамках Национального календаря профилактических прививок, и отчетов об использовании медицинских иммунобиологических препаратов, закупленных в рамках Национального календаря профилактических прививок» Департамент после процедуры согласования с Управлением Роспотребнадзора по Смоленской области и Территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Смоленской области защищает заявку в Министерстве здравоохранения РФ. Также Департамент ежегодно представляет в Министерство здравоохранения РФ отчет об использовании МИБП, закупленных в рамках Национального календаря профилактических прививок. Отчет об использовании МИБП формируются на основании планов иммунопрофилактики и заявок на закупку МИБП, а также отчетов, представленных подведомственными учреждениями здравоохранения.

По итогам 2017 года процент выполнения плана профилактических прививок составил более 95%, в том числе вакцинация против полиомиелита на 100%, против туберкулеза - 100,4% (в том числе новорожденных - 99,5%), ревакцинация против пневмококковой инфекции выполнена на 99,5%, против гемофильной инфекции - 98,2%, против коклюша - 98,3%.

Таким образом, в 2017 году Смоленской области в соответствии с приказом Министерства здравоохранения РФ от 21.03.2014 № 125н (ред. от 16.06.2016 № 370н, от 13.04.2017 № 175н) «Об утверждении национального календаря профилактических прививок и календаря профилактических прививок по эпидемическим показаниям» иммунизация/ревакцинация выполнена в полном объеме, что подтверждается сведениями о профилактических прививках за 2017 год, указанными в Форме № 5 от 17.01.2018.

Согласно пункту 7 Предписания документы и материалы по совершенствованию оказания онкологической помощи населению и оказания медицинской помощи больным с сосудистыми заболеваниями в части доступности лекарственного обеспечения не оценены ввиду непредоставления их комиссии в период проверки.

Распоряжением Территориального органа от 14.11.2017 № п67-180/17 указан перечень документов, представление которых юридическим лицом необходимо для достижения целей и задач проведения проверки.

В пп. 8 и 9 п. И распоряжения от 14.11.2017 № П67-180/17 определено, что «в процессе проверки провести следующие мероприятия по контролю, необходимые для достижения целей и задач проведения проверки (с указанием наименования мероприятия по контролю и сроков его проведения):

8)  рассмотреть документы и материалы в части реализации мероприятий, направленных на совершенствование оказания медицинской помощи больным с сосудистыми заболеваниями

9)  оценить мероприятия, проводимые Департаментом в рамках реализации мероприятий, направленных на совершенствование оказания медицинской помощи больным с сосудистыми заболеваниями».

В соответствии с действующим законодательством бесплатное обеспечение лекарственными препаратами населения Смоленской области предоставляется за счет средств федерального и областного бюджетов.

За счет средств федерального бюджета обеспечиваются отдельные категории граждан, имеющие группу инвалидности (федеральные льготники) и сохранившие право на получение государственной социальной помощи в части лекарственного обеспечения, в соответствии с Федеральным законом от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи». Федеральные льготники обеспечиваются препаратами согласно перечню, утвержденному распоряжением Правительства РФ от 23.10.2017 № 2323-р. В указанный перечень включен ряд препаратов для лечения онкологических заболеваний и болезней сердечно-сосудистой системы.

Порядок льготного лекарственного обеспечения отдельных групп населения Смоленской области за счет средств областного бюджета, без установления группы инвалидности, утвержден постановлением Администрации Смоленской области от 15.02.2005 № 36 «Об обеспечении отдельных групп населения Смоленской области лекарственными средствами, отпускаемыми по рецептам врачей бесплатно» (региональные льготники). Указанным постановлением определен перечень   групп   населения   и   категории   заболеваний,   при   которых   отпуск лекарственных препаратов осуществляется бесплатно. Согласно указанному постановлению пациенты, имеющие онкологические заболевания, отдельные заболевания сердечно-сосудистой системы (инфаркт миокарда в первые 6 месяцев, состояние после операции по протезированию клапанов сердца, первичную и вторичную легочную гипертензию), могут обеспечиваться бесплатно лекарственными препаратами за счет средств областного бюджета в соответствии с перечнем, установленным Территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов, утвержденной постановлением Администрации Смоленской области от 30 декабря 2016г. № 855.

Вопрос обеспечения за счет средств регионального бюджета пациентов препаратами, не включенными в перечень, рассматривается на заседании Совета по вопросам организации льготного лекарственного обеспечения граждан, проживающих на территории Смоленской области, утвержденного распоряжением Администрации Смоленской области от 22 июля 2009 г. № 842-р/адм «О создании совета по вопросам организации льготного лекарственного обеспечения граждан, проживающих на территории Смоленской области, за счет средств областного бюджета» при предоставлении учреждением здравоохранения по месту наблюдения пациента необходимых документов.

Таким образом, пациенты, страдающие онкологической патологией и заболеваниями сердечно-сосудистой системы, обеспечиваются лекарственными препаратами бесплатно за счет средств федерального бюджета в соответствии с установленным перечнем и за счет средств регионального бюджета.

Пункт 7 Предписания не содержит указаний на нарушение требований ст. 10 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».

Кроме того, ответчиком не приведены ссылки на нормы действующего законодательства, которыми установлена обязанность Департамента по предоставлению документов и материалов по совершенствованию оказания онкологической помощи населению и оказания медицинской помощи больным сосудистыми заболеваниями в части доступности лекарственного обеспечения в адрес Территориального органа Росздравнадзора.

Пункт 8 Предписания обязывает представить мероприятия по контролю за подведомственными медицинскими учреждениями, в том числе в части исполнения приказов, издаваемых органом исполнительной власти в сфере здравоохранения», суд считает необоснованным в силу следующего.

Данный пункт предписания не разъясняет какие именно приказы, издаваемые органом исполнительной власти в сфере здравоохранения, должны исполняться подведомственными учреждениями.

Согласно статье 89 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется ведомственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности подведомственных им органов и организаций посредством осуществления полномочий, предусмотренных пунктами 3, 5 и 6 части 2 статьи 88 настоящего Федерального закона.

Порядок организации и проведения ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Согласно приказу Министерства здравоохранения Российской Федерации от 21.12.2012 № 1340н «Об утверждении порядка организации и проведения ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности» ведомственный контроль включает проведение проверок:

1) соблюдения медицинскими организациями порядков оказания медицинской помощи и стандартов медицинской помощи;

2)   соблюдения медицинскими организациями безопасных условий труда, требований по безопасному применению и эксплуатации медицинских изделий и их утилизации (уничтожению);

3)  соблюдения медицинскими работниками, руководителями медицинских организаций, фармацевтическими работниками и руководителями аптечных организаций ограничений, применяемых к ним при осуществлении профессиональной деятельности.

Ведомственный контроль осуществляется посредством плановых и внеплановых документарных и (или) выездных проверок.

Предметом проверки Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Смоленской области являлось соблюдение обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами; проведение мероприятий: по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан.

Таким образом, оценка осуществления ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности, а также материалов плановых и внеплановых проверок по ведомственному контролю качества оказания медицинской помощи в подведомственных учреждениях в рамках приказа Министерства здравоохранения Российской Федерации от 21.12.2012 № 1340н «Об утверждении порядка организации и проведения ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности» не входила в предмет и цели проверки Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Смоленской области.

Таким образом, требование Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Смоленской области, указанное в пункте 8 Предписания от 30.11.2017 № 61, по представлению мероприятий по контролю за подведомственными медицинскими учреждениями, в том числе в части исполнения приказов, издаваемых органом исполнительной власти в сфере здравоохранения выходит за рамки предмета плановой проверки деятельности Департамента.

Суд соглашается с доводами заявителя, признает их обоснованными и исчерпывающими. Территориальным органом не представлены возражения на доводы Департамента, пояснения по указанным в предписании нарушениям и порядку их исполнения в пределах компетенции Департамента.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемое предписание не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя, так как, являясь обязательными к исполнению, может повлечь неблагоприятные последствия в виде привлечения к ответственности за его неисполнение, в связи с чем, заявленные Департаментом требования подлежат удовлетворению в полном объеме. 

Руководствуясь статьями 167 - 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

признать незаконными действия Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Смоленской области по проведению в отношении Департамента Смоленской области по здравоохранению плановой выездной проверки на основании приказа руководителя Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Смоленской области от 14.11.2017 №П67-180/17.

Признать недействительным предписание Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Смоленской области об устранении выявленных нарушений от 15.09.2017 №41, от 30.11.2017 №61.

Лица, участвующие в деле, вправе обжаловать настоящее решение суда в течение месяца после его принятия в апелляционную инстанцию – Двадцатый арбитражный апелляционный суд (г.Тула), в течение двух месяцев после вступления решения суда в законную силу в кассационную инстанцию – Арбитражный суд Центрального округа (г. Калуга) при условии, что решение суда было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы. Апелляционная и кассационная жалобы подаются через Арбитражный суд Смоленской области.

Судья А.М. Ерохин