СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Пушкина, 112, г. Пермь, 614068

e-mail: 17aas.info@arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

 

№ 17АП-6634/2024-АК

г. Пермь

28 августа 2024 года

Дело № А50-1377/2024

 

Резолютивная часть постановления объявлена 26 августа 2024 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 августа 2024 года.

 

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:председательствующего Трефиловой Е.М.,

судей  Герасименко Т.С., Муравьевой Е.Ю., 

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шляковой А.А., 

при участии:

от  заинтересованного лица: ФИО1, служебное удостоверение, доверенность от 29.12.2023, диплом,

от третьего лица - Министерства по регулированию контрактной системы в сфере закупок Пермского края: ФИО2, паспорт, доверенность от 09.01.2024, диплом,

от третьего лица - Государственного бюджетного учреждения Пермского края «Городская поликлиника № 7»: ФИО3, паспорт, доверенность от 24.06.2024, диплом,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Глобалс Аудит» и ФИО4

на решение Арбитражного суда Пермского края 

от 16 мая 2024 года

по делу № А50-1377/2024    

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Глобалс Аудит» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>), ФИО4 (исполнительный директор ООО «Глобалс Аудит») 

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

третьи лица: Министерство по регулированию контрактной системы в сфере закупок Пермского края (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), Государственное казенное учреждение Пермского края «Центр бухгалтерского учета» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Пермского края «Городская детская клиническая поликлиника № 5» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), Государственное бюджетное учреждение Пермского края  «Кунгурская городская станция скорой медицинской помощи», Государственное бюджетное учреждение Пермского края «Городская поликлиника № 7» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>)

о признании недействительным ненормативного правового акта,  

 

установил:

Общество с ограниченной ответственностью «Глобалс Аудит» (далее  - ООО «Глобалс Аудит»), ФИО4 (исполнительный директор ООО «Глобалс Аудит») (далее – ФИО4) обратились в арбитражный суд к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее – заинтересованное лицо, Управление, УФАС по ПК, антимонопольный орган) с заявлением о признании недействительным решения УФАС по Пермскому краю от 24.10.2023 по жалобе ГКУ ПК «ЦБУ» (вх. № 15738/23 от 17.10.2023) и предписания.

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство по регулированию контрактной системы в сфере закупок Пермского края, Государственное казенное учреждение Пермского края «Центр бухгалтерского учета», Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Пермского края «Городская детская клиническая поликлиника № 5», Государственное бюджетное учреждение Пермского края  «Кунгурская городская станция скорой медицинской помощи», Государственное бюджетное учреждение Пермского края «Городская поликлиника № 7».

  Решением Арбитражного суда Пермского края от 16.05.2024 (резолютивная часть решения объявлена 13.05.2024) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, заявители обратились с апелляционной жалобой, в которой просят решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы заявители указывают, что предлагаемый запрет участия в торгах для коммерческих предприятий противоречит нормам ст. 3 Федерального закона № 44-ФЗ, в котором указано, что участником торгов является любое юридическое лицо. Довод суда о том, что антимонопольный орган принял оспариваемое решение, учитывая позицию, изложенную в письме Министерства финансов Российской Федерации от 21.10.2020 № 02-06-10/93946, не основан на нормах закона, поскольку письмо не является правовым актом и носит информационный характер. Кроме того, суд не привлекал орган местного самоуправления к делу и не может высказываться о его правах и интересах. Ни заказчик, ни организатор торгов (уполномоченный орган) не имели полномочий для ограничения конкуренции на торгах путем запрета участия коммерческих предприятий, т.к. это возможно только при закупках без торгов. По мнению заявителя, суд не учел, что именно вступившее в законную силу решение УФАС о законности типовой конкурсной документации не нарушает чьи-либо права и интересы, т.к. никем никогда не обжаловалось. Также судом не учтено наличие банковской гарантии, которую оплатил ООО «Глобалс аудит», т.е. не учел наличие прямых материальных убытков у участника торгов из-за оспариваемых решений УФАС. 

УФАС по ПК и  Министерство по регулированию контрактной системы в сфере закупок Пермского края с жалобой не согласны по основаниям, изложенным в письменных отзывах на апелляционную жалобу. Решение суда считают законным и обоснованным, просят оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.   

В судебном заседании представитель заинтересованного лица доводы, изложенные в отзыве на жалобу, поддержал, просил в удовлетворении жалобы отказать.

Представитель третьего лица - Министерства по регулированию контрактной системы в сфере закупок Пермского края, на доводах отзыва на жалобу настаивал, просил оставить апелляционную жалобу без удовлетворения.

Представитель третьего лица - Государственного бюджетного учреждения Пермского края «Городская поликлиника № 7», против удовлетворения апелляционной жалобы возражал, просил оставить решение без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что в соответствии со статьей 156 АПК РФ не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие. 

Представителю  заявителя ФИО5 было удовлетворено ходатайство об участии в судебном заседании в режиме веб-конференции. Представитель ФИО5 к участию в судебном заседании в режиме веб-конференции посредством использования информационной системы «Картотека арбитражных дел» не подключился. Технических ошибок у суда апелляционной инстанции при подключении к судебному заседанию в режиме веб-конференции не возникло.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, согласно извещению № 0156200009923001035 Министерством по регулированию контрактной системы в сфере закупок Пермского края проводился открытый конкурс в электронной форме на оказание услуг по ведению бухгалтерского, налогового, статистического учета, кадрового учета и составлению отчетности ГБУЗ ПК «ГДКП № 5». 

В соответствии с извещением о проведении открытого конкурса в электронной форме: 

1) извещение о проведении открытого конкурса в электронной форме размещено в единой информационной системе в сфере закупок www.zakupki.gov.ru (далее – ЕИС) – 21.09.2023. 

2) способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) – Конкурс; 

3) начальная максимальная цена контракта – 17 410 158,00 руб.; 

4) дата окончания подачи заявок - 10.10.2023. 

ООО «Глобалс Аудит» признано победителем закупки, получило от Заказчика договор на подписание, согласовало с Заказчиком и оплатило банковскую гарантию №580490-23-EGB от 16.10.2023 на сумму 5 223 047,40 руб. 

ГКУ ПК «ЦБУ» обратилось в Пермское УФАС России с жалобой на действия ГБУЗ ПК «ГДКП № 5», Министерства по регулированию контрактной системы в сфере закупок Пермского края при проведении открытого конкурса в электронной форме на оказание услуг по ведению бухгалтерского, налогового, статистического, кадрового учета и составлению отчетности Заказчика (изв. № 0156200009923001035). 

ГКУ ПК «ЦБУ» полагает, что нормы Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о закупках), нарушены действиями Заказчика, Уполномоченного органа.

Рассмотрев жалобу Комиссией Пермского ФАС России в действиях Заказчика, Уполномоченного органа, не установивших дополнительных требований к участникам закупки, в соответствии с актами бюджетного законодательства, а также объединивших в один лот услуги по бухгалтерскому и кадровому учету, выявлено нарушение п. 12 ч. 1 и п. 1 ч. 2 ст. 42 Закона о закупках. 

24.10.2023 Пермским УФАС России вынесено решение о признании в действиях Заказчика, Уполномоченного органа нарушение п. 12 ч. 1 и п. 1 ч. 2 ст. 42 Закона о закупках, выявленное в ходе проведения внеплановой проверки. 

На основании указанного решения 27.10.2023 антимонопольным органом выдано предписание о необходимости совершить следующие действия: 

Заказчику, Конкурсной комиссии: 

- отменить протокол подведения итогов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) от 12.10.2023 №ИЭОК1; 

Заказчику, Уполномоченному органу: 

- аннулировать закупку на оказание услуг по ведению бухгалтерского, налогового, статистического, кадрового учёта и составлению отчетности Заказчика (изв. № 0156200009923001035); 

- разместить соответствующую информацию в Единой Информационной Системе с учетом решения Комиссии от 24.10.2023 г. по жалобе Заявителя. 

Оператору электронной площадки: 

- обеспечить возможность Заказчику, Уполномоченному органу, Конкурсной комиссии исполнить пп. 1,2 настоящего предписания; 

В срок до 27.11.2023 Заказчику, Уполномоченному органу, Конкурсной комиссии, Оператору электронной площадки исполнить настоящее предписание. 

В срок до 28.11.2023 Заказчику, Уполномоченному органу, Конкурсной комиссии, Оператору электронной площадки представить в Пермское УФАС России документальное подтверждение исполнения настоящего предписания (с указанием заявителя жалобы). 

Полагая, что решение от 24.10.2023 №11081/23 и предписание от 27.10.2023 №11082/23 не соответствуют действующему законодательству, нарушают права общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, кроме того вторым пострадавшим лицом, по мнению заявителя, является учредитель и исполнительный директор ФИО4, как лицо чьи права и интересы тождественны интересам учрежденного ей общества, а также как лицо, ответственное за участие в торгах (получение премий, вознаграждений), общество «Глобалс Аудит» и ФИО4 обратились в Арбитражный суд Пермского края с заявлением об отмене решения и предписания в порядке главы 24 АПК РФ. 

Суд первой инстанции, оценив все представленные по делу доказательства, пришел к выводу о том, что оспариваемые решение и предписание являются законными и обоснованными, в связи с чем в удовлетворении заявленных требований отказал.

 Изучив материалы дела, исследовав представленные доказательства, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, приняв во внимание возражения, приведенные в отзывах на жалобу, суд апелляционной инстанции оснований для отмены решения суда не установил.

Согласно положениям части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулирует Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе, Закон о закупках, Закон № 44-ФЗ).

На основании статьи 6 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

В соответствии с частью 4 статьи 3 Закона о контрактной системе под участником закупки понимается любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, за исключением юридического лица, местом регистрации которого является государство или территория, включенные в утверждаемый в соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 284 Налогового кодекса Российской Федерации перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны) в отношении юридических лиц, или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.

В силу части 1 статьи 8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2 статьи 8 Закона о контрактной системе).

В целях соблюдения принципа обеспечения конкуренции ФАС России, как уполномоченный орган по осуществлению контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, на основании пункта 1 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе вправе осуществлять внеплановую проверку на основании любой поступившей информации о нарушении указанного законодательства, по результатам проведения которой принимается соответствующее решение.

С учетом указанных норм права УФАС по СО при принятии оспариваемого решения и вынесении предписания выполняло свои функции и осуществляло возложенные на него законодательством полномочия по контролю в сфере закупок в рамках своей компетенции и в установленном процессуальном порядке.

Государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд (часть 1 статьи 12 Закона о контрактной системе).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 31 Закона о закупках, при применении конкурентных способов, при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, предусмотренных пунктами 4, 5, 18, 30, 42, 49, 54 и 59 части 1 статьи 93 настоящего Федерального закона, заказчик устанавливает, в том числе, следующие единые требования к участникам закупки: 

- соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 42 Закона о закупках извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, должно содержать следующие электронные документы: 

- требования к содержанию, составу заявки на участие в закупке в соответствии с настоящим Федеральным законом и инструкция по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников закупки. 

На основании пункта 12 части 1 статьи 42 Закона о закупах при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки, содержащее требования, предъявляемые к участникам закупки в соответствии с частью 1 статьи 31 настоящего Федерального закона, требования, предъявляемые к участникам закупки в соответствии с частями 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 настоящего Федерального закона, и исчерпывающий перечень документов, подтверждающих соответствие участника закупки таким требованиям, а также требование, предъявляемое к участникам закупки в соответствии с частью 1.1 статьи 31 настоящего Федерального закона (при наличии такого требования);

Федеральным законом от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее - Закона № 402) установлены единые требования к бухгалтерскому учету, в том числе бухгалтерской (финансовой) отчетности, а также создание правового механизма регулирования бухгалтерского учета. 

Общая норма, регламентирующая требования к организации ведения экономическими субъектами (юридическими лицами) бухгалтерского учета и хранения документов бухгалтерского учета, установленная положениями ст. 7 Закона № 402, предусматривает исключительную компетенцию руководителя экономического субъекта по организации ведения бухгалтерского учета. 

Способ организации ведения бухгалтерского учета - самостоятельно экономическим субъектом (бухгалтерским подразделением) или путем передачи полномочий по ведению бухгалтерского учета иной организации определяется согласно указанным общим положениям Закона № 402 решением руководителя экономического субъекта. 

Особенности правового регулирования выполнения полномочий ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской (финансовой) отчетности организациями бюджетной сферы (далее - ведение бухгалтерского учета государственных финансов) обусловлены прежде всего особенностями выполняемых организациями бюджетной сферы государственных функций, направленных на обеспечение реализации конституционных гарантий граждан, полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах, включая реализацию национальных (региональных) проектов (государственных (муниципальных) программ), а также отсутствием в отношении финансовых и нефинансовых активов, находящихся в управлении учреждений, в том числе бюджетных и автономных учреждений, права собственности. 

Основной задачей реализации полномочий по ведению бухгалтерского учета государственных финансов является обеспечение на непрерывной основе достоверного и полного раскрытия в отчетности об исполнении бюджета соответствующего публично-правового образования, отчетности об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и в целом консолидированной отчетности Российской Федерации, представляемой Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией), информации о нефинансовых и финансовых активах и обязательствах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, операциях, изменяющих указанные активы и обязательства. 

Организация ведения бухгалтерского учета государственных финансов осуществляется в соответствии с положениями Закона № 402 с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации. 

Согласно положениям Бюджетного кодекса передача полномочий по ведению бюджетного учета, составлению и представлению бюджетной отчетности (далее - полномочия по ведению учета) осуществляется по решению: 

- руководителя казенного учреждения, принятому по согласованию с главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого оно находится, с учетом положений бюджетного законодательства (часть 10.1 статьи 161 Бюджетного кодекса); 

- Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации, принятому в соответствии с положениями части 6 статьи 264.1 Бюджетного кодекса в целях создания централизованной модели ведения учета. 

Передача казенным учреждением полномочий по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности при наличии соответствующего решения и согласования осуществляется иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии). 

По решению Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации, принятому в соответствии с нормами статьи 264.1 Бюджетного кодекса, передача полномочий, перечень которых приведен в указанной статье Бюджетного кодекса, осуществляется в соответствии с Общими требованиями, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2019 г. № 1890, соответственно Федеральному казначейству, финансовому органу субъекта Российской Федерации, финансовому органу муниципального образования. 

При реализации положений бюджетного законодательства Российской Федерации, состоящего из Бюджетного кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов и нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (статья 2 Бюджетного кодекса), следует исходить из разрешительного типа правового регулирования - «дозволено только то, что прямо разрешено законом» и закрепленного законом закрытого перечня полномочий властных структур и их должностных лиц. Указанный принцип вытекает из подзаконного характера исполнительной власти и ее полномочий, предусмотренного, в частности, статьями 114 и 115 Конституции Российской Федерации. 

Бюджетным кодексом не предусмотрена передача учетных полномочий государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений по договору (контракту) иной организации (коммерческий аутсорсинг в бюджетной сфере). 

Согласно Закону № 402-ФЗ и Бюджетному кодексу минимально необходимые требования к бухгалтерскому учету, а также допустимые способы ведения бухгалтерского учета для государственных (муниципальных) учреждений устанавливаются приказами Министерства финансов Российской Федерации, устанавливающими единую методологию бюджетного учета, составления, представления и утверждения бюджетной отчетности, а также бухгалтерского учета и бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных (муниципальных) учреждений. 

Согласно единым требованиям к ведению бухгалтерского учета государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями, утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 № 157н «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению», передача по решению государственного (муниципального) казенного, бюджетного или автономного учреждения полномочий по ведению бухгалтерского учета, в том числе по составлению бухгалтерской (финансовой) отчетности, другому государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии) осуществляется по согласованию с субъектом консолидированной отчетности (с главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится учреждение). 

Учитывая изложенное, передача возложенных согласно законодательству Российской Федерации полномочий ведения бухгалтерского учета государственными (муниципальными) бюджетными (автономными) учреждениями по договору иной коммерческой организации не соответствует положениям законодательства Российской Федерации. 

Согласно действующему законодательству, регулирующему порядок заключения государственными (муниципальными) учреждениями договоров, предусмотрено заключение срочных (ограниченных, как правило, периодом бюджетного цикла) договоров на конкурсной основе, что создает высокие риски по необеспечению непрерывного выполнения полномочий по ведению бухгалтерского учета государственных финансов, формирует дополнительные издержки по передаче (миграции) сформированных данных об активах и обязательствах, иных объектах бухгалтерского учета от одного исполнителя к иному в условиях рассинхронизации периода исполнения полномочий одним (завершение исполнения полномочий не может быть ранее факта представления годовой бухгалтерской отчетности, которая должна быть подтверждена итогами контрольных мероприятий в целях подтверждения достоверности данных бухгалтерской (финансовой) отчетности) и периода начала выполнения полномочий ведения учета новым исполнителем (с начала года). 

Вместе с тем, в силу обязанности обеспечения представления достоверных данных о государственных (муниципальных) активах и обязательствах на оперативной (месячной) и постоянной основе создание рисков невыполнения указанных полномочий, в том числе ввиду недобросовестности исполнения контрактных обязательств, безрезультативного проведения конкурсных процедур и так далее, влечет за собой риски недостоверности отчетности об исполнении бюджета и невыполнении полномочий органов власти. 

Следует также отметить, что осуществление полномочий по ведению бухгалтерского учета государственных финансов на основе коммерческого аутсорсинга в бюджетной сфере предполагает увеличение затрат на осуществление передаваемых полномочий на сумму заложенной в цене предоставляемых на коммерческой основе услуг прибыли исполнителя, а также на сумму налога на добавленную стоимость, обязательного к уплате при оказании подобных услуг. 

Выбор решения по способу передачи полномочий по ведению бюджетного учета и составлению бюджетной отчетности должен опираться в том числе на необходимость оптимизации бюджетных расходов и обеспечение непрерывности выполнения функций средствами единой интегрированной информационной среды, формируемой комплексом государственных и (или) муниципальных информационных систем. 

Вышеуказанная позиция также обозначена в письмах Министерства финансов Российской Федерации от 21.10.2020 № 02-06-10/93946, от 12.08.2022 № 02-07- 10/81793, от 20.03.2020 № 02-06-10/23847, от 12.02.2020 № 02-06-07/9319, от 29.11.2019 № 02-07-10/93004.

Как следует из материалов дела и установлено судом, извещением о проведении электронного аукциона установлены требования к участникам закупок в соответствии с частью 1, 1.1 статьи 31 Закона № 44-ФЗ.

В соответствии с положениями пунктов 1.1, 1.2, 2.4, 2.5 Технического задания, приложенного к извещению, исполнителю надлежит оказывать услуги по ведению бухгалтерского, налогового, статистического и кадрового учета.

Согласно пункту 2.1 Технического задания, услуги, указанные в пп. 1.1 - 1.2 настоящего технического задания, оказываются Исполнителем с использованием «АЦК-Финансы», МСЭД, СУФД, Единой информационной системы управления финансово-хозяйственной деятельностью организаций бюджетной сферы Пермского края (далее - ЕИС УФХД ПК) в соответствии с положениями Постановления Правительства Пермского края от 20.02.2018 N 70-п "О Единой информационной системе управления финансово-хозяйственной деятельностью организаций бюджетной сферы Пермского края". Доступ к системе ЕИС УФХД ПК предоставляется оператором системы - Министерством информационного развития и связи Пермского края на основании соглашения о предоставлении права использования ЕИС УФХД ПК. Соглашение об использовании системы и регламент подключения пользователей размещены на сайте системы в разделе «Документы» https://accounting.permkrai.ru/documents/.

Приложения № 1 и № 2 к Техническому заданию включают в себя регламенты распределения функций между Заказчиком и Исполнителем и документооборот в части ведения бухгалтерского и кадрового учета соответственно. 

Так, например, Приложение № 2 включает в себя необходимость осуществления исполнителем следующих операций по кадровому учету: 

- подготовка проекта трудового договора и передача Заказчику, для подписания сторонами: Работодателем и Работником; 

- подготовка уведомления по предыдущему месту работы государственного гражданского служащего с последующей передачей Заказчику для подписания и отправки сведений бывшему работодателю; 

- уведомление органов службы занятости при трудоустройстве работника, состоявшего на учете; 

- регистрация сведений о работнике во всех предусмотренных номенклатурой журналах (по личному составу, регистрации трудовых договоров и т.д.) и т.д. 

Вместе с тем, для осуществления вышеназванных операций необходимость установления дополнительных требований в отношении участников закупки отсутствует. 

Более того, согласно извещению о проведении открытого конкурса для закупки № 0156200009923001035 критерии оценки установлены в приложении «Порядок оценки заявок по критериям». 

Так, критерием наряду с ценой контракта (значимость критерия - 60 %), является критерий «Квалификация участников закупки» (значимость критерия - 40 %), содержащий показатель «Наличие у участников закупки опыта работы, связанного с предметом контракта». 

В качестве детализирующих показателей к показателю «Наличие у участников закупки опыта работы, связанного с предметом контракта» являются: 

- общее количество исполненных участником закупки договоров; 

- наибольшая цена одного из исполненных участником закупки договоров. 

В качестве предмета оценки по детализирующему показателю «наибольшая цена одного из исполненных участником закупки договоров» принимается договор, сопоставимый с предметом контракта, заключаемого по результатам определения поставщика (подрядчика, исполнителя): услуги и (или) комплекс услуг по: ведению бюджетного и (или) бухгалтерского учета; и ведению налогового учета; и ведению кадрового учета; и формированию (составлению) отчетности. 

Таким образом, участник закупки должен обладать опытом одновременно по ведению бюджетного и (или) бухгалтерского учета; ведению налогового учета; ведению кадрового учета; формированию (составлению) отчетности.

Таким образом, объект оспариваемой закупки включает в себя услуги по ведению бухгалтерского, налогового учета, для оказания которых участники закупки должны соответствовать требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации и приказа Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 № 157н «Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению» и кадрового, статистического учета, для осуществления ряда операций по которым, установления дополнительных требований к участникам не требуется. 

Указанное выше обстоятельство может привести к ограничению конкуренции, между участниками закупки. 

Указанная позиция регулятора контрактной системы обусловлена необходимостью обеспечения публичных интересов в сфере бухгалтерского учета государственных финансов, поскольку законодательство о контрактной системе в сфере закупок направлено на заключение срочных (ограниченных, как правило, периодом бюджетного цикла) договоров на конкурсной основе, что создает высокие риски по необеспечению непрерывного выполнения полномочий по ведению бухгалтерского учета государственных финансов, формирует дополнительные издержки по передаче (миграции) сформированных данных об активах и обязательствах, иных объектах бухгалтерского учета от одного исполнителя к иному в условиях рассинхронизации периода исполнения полномочий одним (завершение исполнения полномочий не может быть ранее факта представления годовой бухгалтерской отчетности, которая должна быть подтверждена итогами контрольных мероприятий в целях подтверждения достоверности данных бухгалтерской (финансовой) отчетности) и периода начала выполнения полномочий ведения учета новым исполнителем (с начала года). Таким образом, исполнение контрактов по результатам конкурентной закупки с коммерческой организацией влечет риски предоставления недостоверных данных о государственных (муниципальных) активах и обязательствах на оперативной (месячной) и постоянной основе, создает риски невыполнения указанных полномочий, в том числе ввиду недобросовестности исполнения контрактных обязательств, безрезультативного проведения конкурсных процедур и так далее, влечет за собой риски недостоверности отчетности об исполнении бюджета и невыполнении полномочий органов власти.

Следовательно, Комиссия правомерно признала в действиях Заказчика, Уполномоченного органа, не установивших дополнительных требований к участникам закупки, в соответствии с актами бюджетного законодательства, а также объединивших в один лот услуги по бухгалтерскому и кадровому учету, нарушения пункта 12 части 1 и пункта 1 части 2 статьи 42 Закона о закупках.

Апелляционный суд считает, что выводы антимонопольного органа и суда первой инстанции, поддержавшего решение Управления, соответствуют фактическим обстоятельствам дела, нормам материального права, являются законными и обоснованными.

Следовательно, оспариваемое решение Управления является законным и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Поскольку оспариваемое решение соответствует требованиям законодательства, вынесенное на основании принятого решения предписание также является законным и не нарушает права и законные интересы заявителя.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемых решения и предписания недействительными и правомерно отказал заявителям в удовлетворении требований.

Отклоняя довод заявителей о нарушении антимонопольным органом порядка уведомления и принятия решения по внеплановым проверкам, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В силу Постановления Правительства РФ от 01 октября 2020 года № 1576 «Об утверждении Правил осуществления контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок товаров, работ, услуг и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок, операторов специализированных электронных площадок, банков, государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ», региональных гарантийных организаций и о внесении изменений в Правила ведения реестра жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решений и выданных предписаний, представлений» на антимонопольный орган возложена обязанность по уведомлению о проведении внеплановой проверки лишь заявителя по обращению и субъектов контроля. Вместе с тем, ООО «Глобалс Аудит» не является ни заявителем по обращению, ни субъектом контроля в рамках проведенных внеплановых проверок. 

Более того, уведомления о проведении внеплановых проверок также были размещены в ЕИС, информация о проведении внеплановой проверки была размещена в открытом доступе и доступна неопределенному кругу лиц, в том числе ООО «Глобалс Аудит».

Доводы заявителей жалобы о том, что судом первой инстанции не учтены положения пункта 4 статьи 3 Федерального закона № 44-ФЗ, что участником закупки может быть любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя судом апелляционной инстанции отклоняются.

Согласно части 3.1 статьи 7 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» порядок передачи полномочий по ведению бухгалтерского учета и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности организациями бюджетной сферы, к которым согласно п. 9 ст. 3 указанного закона относятся государственные (муниципальные) учреждения, устанавливается бюджетным законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем, Бюджетным кодексом, иными актами бюджетного законодательства, в том числе специальным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 № 157н, не предусмотрена передача учетных полномочий государственных (муниципальных) бюджетных по договору (контракту) иной организации (коммерческий аутсорсинг в бюджетной сфере).

Таким образом, передача возложенных согласно законодательству Российской Федерации полномочий ведения бухгалтерского учета государственными (муниципальными) бюджетными (автономными) учреждениями по договору (контракту) иной коммерческой организации не соответствует положениям законодательства Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 2 Закона о контрактной системе законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок основывается, в том числе на положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе при применении конкурентных способов заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки об их соответствии требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки (оказание услуг бухгалтерского учета).

Таким образом, из совокупности норм Закона о контрактной системе следует обязанность заказчиков, уполномоченного органа в лице Министерства закупок Пермского края, обеспечить соблюдение требований бюджетного законодательства при осуществлении закупочных процедур на оказание услуг бухгалтерского учета путем установления соответствующих требований к участникам закупки, которые должны иметь статус государственного или муниципального учреждения для обеспечения стабильной работы по ведению бухгалтерской отчетности заказчиков и непрерывного финансового обеспечения всех работников учреждений здравоохранения Пермского края.

Следовательно, участвующие в деле государственные заказчики Пермского края (ГБУЗ ПК «Городская детская клиническая поликлиника № 5», ГБУЗ ПК «Кунгурская городская станция скорой медицинской помощи», ГБУЗ ПК «Городская поликлиника № 7»), имеющие статус государственных бюджетных учреждений, не вправе осуществлять закупки услуг по ведению бухгалтерского учета у любого юридического или физического лица, в соответствии с бюджетным законодательством и исходя из целей защиты публичных интересов в сфере бухгалтерского учета, опосредующего выплату заработной платы, иных выплат медицинскому персоналу, которые выделяются из государственного бюджета для постоянного функционирования таких социально значимых учреждений.

Довод заявителей жалобы о том, что письмо Министерства финансов Российской Федерации от 21.10.2020 № 02-06-10/93946, на которое ссылаются антимонопольный орган и суд первой инстанции, не является правовым актом и носит информационный характер отклоняется, поскольку указанное письмо приведено УФАС по ПК и судом  не в качестве нормативных правовых актов, а в качестве документов, отражающих позицию уполномоченных органов власти и управления по вопросам возможности передачи ведения бухгалтерского учета учреждениями по договору коммерческой организации и о централизации ведения бюджетного учета и отчетности, в ситуации, аналогичной рассматриваемой в настоящем деле.

Довод общества и ФИО4 о том, что указание в решении суда первой инстанции на ограничение конкуренции между участниками закупки относится к иному нарушению, установленному комиссией Пермского УФАС России, подлежит отклонению, так как указанное нарушение связано с предметом рассматриваемых закупок, который включал в себя одновременное оказание услуг по ведению бухгалтерского и кадрового учета, который не связан с бухгалтерским учетом. Однако кадровый учет, который не связан с бухгалтерским, может осуществляться любым хозяйствующим субъектом в силу отсутствия требований законодательства к порядку его осуществления.

Следовательно, является обоснованным довод антимонопольного органа и верным вывод суда, что  объединение в одной закупке услуг бухгалтерского и кадрового учета, несвязанного с последним, является неправомерным, поскольку может привести к ограничению конкуренции между участниками закупки.

Апелляционный суд считает, что судом первой инстанции при рассмотрении дела установлены и исследованы все существенные для принятия правильного решения обстоятельства, им дана надлежащая правовая оценка, выводы, изложенные в судебном акте, основаны на имеющихся в деле доказательствах, соответствуют фактическим обстоятельствам дела и действующему законодательству.

 

Доводы заявителя основаны на неправильном толковании вышеуказанных норм права применительно к установленным по делу обстоятельствам, в связи с чем подлежат отклонению по основаниям, изложенным в мотивировочной части настоящего постановления.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

По приведенным в постановлении мотивам суд оставляет решение суда первой инстанции без изменения и отказывает в удовлетворении апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд 

 

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 16 мая 2024 года по делу № А50-1377/2024 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.  

 

Председательствующий

 

Е.М. Трефилова 

 

Судьи

 

Т.С. Герасименко 

 

 

Е.Ю. Муравьева