АРБИТРАЖНЫЙ  СУД  

НИЖЕГОРОДСКОЙ  ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А43-43707/2017

г. Нижний Новгород                                                               17 января 2019 года

Резолютивная часть решения оглашена 10 января 2019 года

Решение в полном объеме изготовлено 17 января 2019 года

Арбитражный суд Нижегородской области в составе судьи Чепурных Марии Григорьевны (вн. шифр 43-841), при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению администрации г.Дзержинска о признании незаконным и несоответствующим Федеральному закону от 17.01.92г.  № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", приказам Генерального прокурора Российской Федерации представление Прокуратуры г.Дзержинска от 31.10.2017 г. №2693ж-2017,

при участии представителей сторон:

от заявителя: ФИО2 (доверенность от 12.12.2018),

от ответчика: ФИО3 (доверенность от 2812.2018),

от третьих лиц: не явились, извещены,

установил:

в Арбитражный суд Нижегородской области обратилась администрация г.Дзержинска (далее – заявитель, администрация) с заявлением о признании незаконным и несоответствующим Федеральному закону от 17.01.92г.  № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", приказам Генерального прокурора Российской Федерации представления Прокуратуры г.Дзержинска от 31.10.2017 г. №2693ж-2017.

Заявитель полагает оспариваемое представление не соответствующим требованиям Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре» (далее – Закон о прокуратуре), пункту 8.4 Приказа № 195 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (далее - Приказ № 195), пункту 1.3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» (далее - Приказ № 53), а также нарушающим права и законные интересы.

По мнению заявителя, у органа прокуратуры отсутствовали основания вынесения оспариваемого представления, поскольку так как она не уполномочена понудить администрацию г. Дзержинска (юридическое лицо) совершить определенные действия в пользу индивидуального предпринимателя. В данном случае Прокуратура допустила необоснованное вмешательство в деятельность юридического лица - администрации г.Дзержинска при наличии судебного спора и обязывая восстановить нарушенные права предпринимателя в сфере его экономической деятельности.

Нарушение прав и законных интересов администрация усматривает в том, что содержащиеся в представлении требования императивно возлагают на администрацию определенные обязанности, за невыполнение которых может быть привлечено к административной ответственности по статье 17.7 КоАП РФ. Содержащееся в представлении прокурора г. Дзержинска от 31.10.2017 № 2693ж-2017 требование разрешить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц противоречит нормам Трудового кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», в связи с чем требование, изложенное в представлении является незаконным.

Подробно доводы заявителя изложены в заявлении, дополнении и поддержаны представителем в судебном заседании.

Прокуратура не согласна с требованием заявителя, просит суд отказать заявителю в его удовлетворении, поскольку полагает оспариваемое представление законным и обоснованным, вынесенным в рамках полномочий прокурора по осуществлению надзора за исполнением закона и на момент его выдачи являлось законным и исполнимым; изложенное в нем требование об устранении нарушения является нормативно обоснованным и не нарушает права и законные интересы администрации г.Дзержинска, а также не создает препятствий для осуществления ей своих полномочий.

Подробно доводы прокуратуры изложены в отзыве на заявление и поддержаны представителем в судебном заседании.

Привлеченные к участию в деле третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились, ИП ФИО4 и ИП ФИО5 направили письменные позиции по делу, в соответствии с которыми считают оспариваемое представление актом прокурорского реагирования, а не решением должностного лица прокуратуры и вынесено прокурором в рамках реализации предоставленных законом полномочий по факту выявления нарушений действующего законодательства, права и законные интересы Администрации в данном случае не нарушаются.

Подробно позиция ИП ФИО4 и ИП ФИО5 изложена в отзывах.

Изучив материалы дела, выслушав доводы лиц, участвующих в деле, судом установлены следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, 31.07.2017 на официальном сайте Администрации опубликованы извещение о проведении 06.10.2017 открытого конкурса на право осуществления перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по нерегулируемым тарифам на территории городского округа город Дзержинск и Конкурсная документация. В числе прочих документов потенциальные участники конкурса должны были представить конкурсной комиссии информацию о том, что у них отсутствует задолженность по обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации за последний завершенный отчетный период.

В адрес организатора поступили заявки предпринимателя ФИО5, предпринимателя ФИО4 и ООО «Транслайн Плюс», которые хотели стать участниками конкурса по лоту № 1 по маршруту Городское кольцо (завод им.Я.М. Свердлова - ул. Гайдара - завод им.Я.М. Свердлова).

Администрации, руководствуясь сведениями, представленными Пенсионным фондом Российской Федерации по состоянию на 31.12.2016, в связи с наличием у указанных выше заявителей задолженности по обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации за последний завершенный отчетный период (протокол от 27.09.2017 № 1/17-В) решила:

- определить несоответствие претендентов требованиям, предъявляемым к участникам открытого конкурса, установленным статьей 23 Федерального закона № 220 и  раздела III Конкурсной документации;

- отказать в допуске к участию в открытом конкурсе предпринимателю ФИО5, предпринимателю ФИО4 и Обществу;

- признать открытый конкурс по лоту № 1 несостоявшимся на основании пункта 12.4 раздела XII Конкурсной документации.

ИП ФИО5 и ИП ФИО4 обратились в Прокуратуру г. Дзержинска с заявлением о нарушения администрацией г. Дзержинска порядка проведения конкурса.

31.10.2017 Прокуратура г. Дзержинска вынесла представление №2693ж-2017.

Не согласившись с представлением от 31.10.2017, администрация г.Дзержинска обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с рассматриваемым требованием.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. 

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. 

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Таким образом, для признания решения государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконным суд должен установить наличие совокупности двух условий: 

- несоответствие решения государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту; 

- нарушение решением государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. 

В силу части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в том числе надзор за исполнением законов органами местного самоуправления.

Реализуя эти полномочия, прокурор согласно статьи 22 Закона о прокуратуре вправе, в том числе вносить представления об устранении выявленных нарушений закона.

Таким образом, представление является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

В соответствии с частью 1 статьи 24 Закона о прокуратуре, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 24.02.2005 №84-0, согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статье 22 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (часть 1 статьи 6); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в части 1 статьи 21 данного Федерального закона (пункт 3 статьи 22); представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению; в течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (пункт 1 статьи 24).

По смыслу приведенных взаимосвязанных положений Закона о прокуратуре, а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (часть 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункт 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. 

Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. Так, в соответствии со статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, может быть наложен штраф, при этом прокурору не предоставлено право принудительного взыскания штрафа, поскольку дела данной категории рассматриваются мировыми судьями (часть 1 и абзац четвертый части 3 статьи 23.1 Кодекса). При рассмотрении в судебном порядке дела об указанном административном правонарушении либо дела об оспаривании представления  прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

Следовательно, положения статьи 24 Закона о прокуратуре, наделяющие прокурора (его заместителя) правом вносить подлежащее безотлагательному рассмотрению представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, при том, что заинтересованным лицам предоставлена возможность судебного обжалования решений прокурора, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы органа или должностного лица.

При таких обстоятельствах представление от 31.10.2017 №2693ж-2017 вынесено в рамках полномочий прокурора по осуществлению надзора за исполнением закона; изложенное в нем требование об устранении нарушения является нормативно обоснованным и не нарушает права и законные интересы администрации г.Дзержинска, а также не создает препятствий для осуществления ей своих полномочий.

Проверка проведена в рамках рассмотрения поступивших обращений ИП ФИО5. и ИП ФИО4 (ч. 1 ст. 10 и ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре), с вынесением решения о проведении проверки (ч. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре) по форме, утвержденной приложением №1 к приказу Генерального прокурора РФ от 17.03.2017 №172, поскольку приведенные заявителями сведения о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, нельзя было подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

В рамках проведенной проверки применению подлежал приказ Генеральной прокуратуры РФ от 31.03.2008 №53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности», которым предписано при организации прокурорского надзора акцентировать усилия, в т.ч. на пресечении действий органов государственной власти и местного самоуправления, ограничивающих свободу экономической деятельности, рассмотрении заявлений и иных обращений хозяйствующих субъектов.

Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» по отношению к вышеназванному имеет более общий характер и применяется с учетом особенностей, обусловленных прокурорским надзором за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности.

На основании изложенного, довод заявителя об отсутствии у прокурора полномочий по внесению оспариваемого представления судом отклоняется, как основанный на неверном толковании администрацией норм права.

Проведенной проверкой по обращениям ИП ФИО5. и ИП ФИО4 по вопросу о возможном нарушении администрацией города порядка проведения конкурса на право перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок пассажиров и багажа по лоту №1 маршрут №9 установлено следующее.

Согласно статьи 23 Федерального закона от 13.07.2015 №220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №220-ФЗ) к участию в открытом конкурсе допускаются юридические лица, индивидуальные предприниматели, участники договора простого товарищества, соответствующие установленным требованиям, среди которых отсутствие у участника конкурса задолженности по обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации за последний завершенный отчетный период.

В силу статьи 10 БК РФ к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся, в том числе бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

Положение об организации проведения открытого конкурса на право осуществления   перевозок   по   муниципальному   маршруту   регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по нерегулируемым тарифам на территории городского округа город Дзержинск, утв. постановлением администрации города Дзержинска от 27.05.2016 №1736 (далее - Положение).

В соответствии со статье 22 Федерального закона №220-ФЗ и пунктом 2.1 Положения извещение о проведении открытого конкурса, конкурсная документация размещаются на официальном сайте организатора открытого конкурса в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (http://www.adm.dzr.nnov.ru) не позднее чем за 30 календарных дней до вскрытия конвертов с заявками в порядке, установленном организатором открытого конкурса.

На вышеназванном сайте были размещены конкурсная документация и извещение о проведении открытого конкурса по лоту №1 по маршруту Городское кольцо (завод им. Я.М.Свердлова-ул.Гайдара-завод им. Я.М.Свердлова), со сроком приема заявок до 10.00 05.09.2017, 21.09.2017 -дата рассмотрения заявок.

11.08.2017 от ИП ФИО5. и ИП ФИО4 поступили соответствующие заявки и документы.

05.09.2017 осуществлено вскрытие конвертов с заявками. 

В силу пунктов 6.1, 6.2, 3.2 Положения конкурсная комиссия рассматривает заявки на соответствие требованиям, установленным организатором открытого конкурса, и соответствие претендентов требованиям, установленным статьей 23 Федерального закона №220-ФЗ, рассмотрение заявок осуществляется в срок не позднее 20 рабочих дней после дня вскрытия конвертов с заявками. Организатор открытого конкурса в рамках своей компетенции при необходимости запрашивает у соответствующих органов и организаций сведения о претенденте и участнике открытого конкурса, имеющие отношение к проведению открытого конкурса.

21.09.2017 заявки приняты к рассмотрению, комиссией принято решение направить запросы об отсутствии у претендентов задолженности по обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации за последний завершенный отчетный период.

Согласно полученной организатором конкурса от УПФР по городскому округу город Дзержинск информации (от 26.09.2017 №09/10407) за ИП ФИО5. по состоянию на 31.12.2016 имелась задолженность по страховым взносам на обязательное пенсионное и медицинское страхование в сумме 113969,38 руб., за ИП ФИО4 - 14737,58 руб. О наличии или отсутствии у них данной задолженности на момент участия в конкурсе в информации УПФР по городскому округу город Дзержинск от 26.09.2017 №09/10407 сведения отсутствовали.

По сведениям налоговых органов (от 19.09.2017 №08-12064/17-0-0) у них такая задолженность отсутствовала.

Однако 27.09.2017 комиссия приняла решение о несоответствии ИП ФИО5. и ИП ФИО4 ст. 23 Федерального закона №220-ФЗ, в части отсутствия у участника конкурса задолженности по обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации за последний завершенный отчетный период, им отказано в допуске к участию в конкурсе, конкурс по данному лоту признан несостоявшимся.

Вывод организатора конкурса о наличии у ИП ФИО5. и ИП ФИО4 задолженности является необоснованным и не подтвержден документально. 

По информации Межрайонной ИФНС России №2 по Нижегородской области от 03.11.2017 №10-72/015574 у ИП ФИО5. и ИП ФИО4 какая-либо задолженность, как 11.08.2017, так и 27.09.2017 отсутствовала. Данными сведениями располагал и организатор конкурса.

Указанный вывод подтверждается также вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Нижегородской области по делу №А43-40035/2017.

Довод заявителя о том, что содержащееся в представлении прокурора г.Дзержинска от 31.10.2017 № 2693ж-2017 императивное требование разрешить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц противоречит нормам Трудового кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 2 марта 2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», в связи с чем требование, изложенное в представлении является незаконным, судом отклоняется, так как вынесенным представлением  от 31.10.2017 орган прокуратуры предлагает, а не обязывает рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц.

Следовательно, оспариваемое в рамках настоящего дела представление от 31.10.2017 не повлекло нарушения прав и законных интересов администрации. В нарушение требований части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявитель не представил доказательств обратного. 

Изложенные обстоятельства свидетельствуют об отсутствии нарушения прав и законных интересов заявителя вследствие вынесения 31.10.2017 представления № 2693ж-2017.

Доказательства обратного отсутствуют в материалах дела и администрацией в нарушение требований статьи 9, части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представлены.

Таким образом, в рассматриваемом случае отсутствует совокупность двух условий, необходимых для удовлетворения требования заявителя (нарушение закона и нарушение прав), в связи с чем, в соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд отказывает заявителю в его удовлетворении.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 180-182, 201  Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд  

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленного требования заявителю отказать.

Настоящее решение вступает в законную силу по истечении одного месяца со дня принятия и может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Нижегородской области в месячный срок со дня принятия решения.

Судья                                                                                                  М.Г.Чепурных