Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 50/52

http://www.spb.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело № А56-162332/2018

27 мая 2019 года

г.Санкт-Петербург

Резолютивная часть решения объявлена 23 мая 2019 года. Полный текст решения изготовлен 27 мая 2019 года.

Арбитражный суд  города Санкт-Петербурга и Ленинградской области

в составе:

судьи Ресовская Т.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению:

заявитель АКЦИОНЕРНОЕ ОБЩЕСТВО "РОССИЙСКИЙ КОНЦЕРН ПО ПРОИЗВОДСТВУ ЭЛЕКТРИЧЕСКОЙ И ТЕПЛОВОЙ ЭНЕРГИИ НА АТОМНЫХ СТАНЦИЯХ"

заинтересованное лицо СЕВЕРО-ЕВРОПЕЙСКОЕ МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ПО НАДЗОРУ ЗА ЯДЕРНОЙ И РАДИАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТЬЮ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО ЭКОЛОГИЧЕСКОМУ, ТЕХНОЛОГИЧЕСКОМУ И АТОМНОМУ НАДЗОРУ 

третье лицо АО "Инжиниринговая компания "АСЭ"

о признании недействительными п.п. 6.4 и 6.5 акта проверки от 20.09.2018 № 11-42.22/3946 и п. 1 предписания от 20.09.2018 № 11-42.22/3949

при участии

от заявителя  ФИО2 довер. от 21.02.19, Бахус Е.Е. довер. от 21.01.19

от заинтересованного лица  ФИО3 довер. от 24.01.19, ФИО4 довер. от 03.12.18

от третьего лица  ФИО5 довер. от 03.04.19

установил:

АО «Концерн Росэнергоатом» (далее – Концерн, заявитель) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными п.п. 6.4 и 6.5 акта проверки от 20.09.2018 № 11-42.22/3946 и п. 1 предписания от 20.09.2018 № 11-42.22/3949 Северо-Европейского МТУ по надзору за ЯРБ Ростехнадзора об устранении нарушений при строительстве (далее - предписание от 20.09.2018 № 11-42.22/3949).

В судебном заседании представитель Концерна требования поддержал. Представитель Северо-Европейского МТУ по надзору за ЯРБ Ростехнадзора (далее – Управление, надзорный орган, заинтересованное лицо) просил отказать в удовлетворении заявления, ссылаясь на правомерность и обоснованность оспариваемого предписания. 

Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы сторон, суд установил следующие обстоятельства. 

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 26.07.2018 № 186 должностными лицами Управления в отношении Концерна проведена выездная проверка объекта капитального строительства «Курская АЭС-2. Энергоблоки № 1 и 2» по адресу: Курская область, г. Курчатов, промзона (далее – выездная проверка). 

По результатам выездной проверки Управлением составлен акт проверки от 20.09.2018 № 11-42.22/3946, в п. 6.4 которого указано, что осуществление авторского надзора за частью зданий и сооружений, входящих в состав Курской АЭС-2, в частности, за 19 зданиями, важными для безопасности, 2 и 3 класса безопасности согласно классификации, представленной в предварительном отчете по обоснованию безопасности (ПООБ) не предусмотрено.

В п. 6.5 акта проверки от 20.09.2018 № 11-42.22/3946 содержится указание на то, что не предусмотрено осуществление авторского надзора за частью зданий и сооружений, входящих в состав Курской АЭС-2, указанных в титульном списке зданий и сооружений и в разрешении на строительство, например, за возводящимся Комплексом зданий и сооружений пожарного депо. В частности, не подписаны представителем лица, осуществившего подготовку проектной (рабочей) документации, на Комплексе зданий и сооружений пожарного депо акты освидетельствования скрытых работ и ответственных конструкций перед проведением последующих работ (нарушение абз. 2 ст. 1 Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»; п. 3 ст. 8 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; п. 1.3, п. 3.1, п. 4, п. 5 СП 11-110-99 «Авторский надзор за строительством»; п. 4.1, п. 5.2, п. 6.1 СП 246.1325800.2016 «Положение об авторском надзоре за строительством зданий и сооружений»; п. 5.1 ÷ п. 5.5, приложения 1 ÷ 5 РД-11-02-2006).

На основании результатов выездной проверки Управлением вынесено предписание от 20.09.2018 № 11-42.22/3949, в соответствии с которым Концерн обязан обеспечить осуществление авторского надзора за всеми зданиями и сооружениями, входящих в состав Курской АЭС-2, указанных в титульном списке зданий и сооружений, ПООБ и в разрешении на строительство, определив его объем дифференцированно в зависимости от степени влияния на безопасность АЭС; обеспечить подписание представителем лица, осуществившего подготовку проектной (рабочей) документации, актов освидетельствования скрытых работ и ответственных конструкций перед проведением последующих работ на зданиях и сооружениях, входящих в состав Курской АЭС-2, в частности, на возводящемся Комплексе зданий и сооружений пожарного депо.

Не согласившись с содержанием п.п. 6.4 и 6.5 акта проверки от 20.09.2018 № 11-42.22/3946 и требованиями п. 1 предписания от 20.09.2018 № 11-42.22/3949, полагая, что они не соответствуют требованиям Закона, Концерн обратился в суд с настоящим заявлением.

Согласно статье 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с п. 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оценив с учетом положений статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, заслушав доводы и возражения лиц, участвующих в деле, суд приходит к выводу о том, что требования заявителя подлежат частичному удовлетворению, исходя из следующего.

В настоящем случае Концерн обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, в том числе, с требованием о признании недействительным п.п. 6.4, 6.5 акта проверки от 20.09.2018 № 11-42.22/3946.

В соответствии с частью 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

К данной категории относятся дела об оспаривании ненормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в указанной сфере (пункт 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Под ненормативным актом, который в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается правовой акт индивидуального характера, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц, такого рода акт властно-распорядительного характера должен содержать обязательные предписания, распоряжения, влияющие на гражданские права и охраняемые законом интересы конкретных лиц. Характерной особенностью ненормативного правового акта является содержание в нем обязательных предписаний (правил поведения), порождающих юридические последствия.

Под ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

К ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиц, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение.

Акт проверки от 20.09.2018 № 11-42.22/3946 не обладает признаками ненормативного акта и не является тем актом государственного органа, который порождает гражданские права и обязанности для сторон.

Акт проверки от 20.09.2018 № 11-42.22/3946 носит информационно-рекомендательный характер, по своей правовой природе имеет констатирующий, а не властный, обязывающий характер, не содержит властно-распорядительных предписаний, не возлагает на Концерн каких-либо обязанностей, неисполнение которых влечет для него наступление неблагоприятных правовых последствий и не ограничивает права и законные интересы Концерна.

То обстоятельство, что оспариваемый акт проверки может быть положен в основу предписания, выданного Концерну, не указывает на возможность обжалования акта проверки от 20.09.2018 № 11-42.22/3946 в арбитражном суде.

Кроме того, данный документ не является окончательным по решению выявленного нарушения, поэтому он не может быть обжалован в судебном порядке в соответствии со статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 

С учетом приведенных норм в части оспаривания акта проверки производство по делу подлежит прекращению. Указанное не означает, что акту проверки не может быть дана оценка в ходе рассмотрения заявления о признании недействительным (частично) предписания, вынесенного по результатам проверки.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 г. №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее -Закон № 294-ФЗ).

По смыслу ст. 17 Закона № 294-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона.

Как установлено в главе 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя. 

Процедура проведения выездной проверки в период с 11.09.2018 по 20.09.2018 в отношении АО «Концерн Росэнергоатом» – застройщика при строительстве объекта капитального строительства «Курская АЭС-2. Энергоблоки № 1 и 2» соблюдена. О проведении проверки АО «Концерн Росэнергоатом» заблаговременно уведомлено Северо-Европейским МТУ по надзору за ЯРБ Ростехнадзора письмом от 30.07.2018 № 11-42.22/3265, вручена копия распоряжения о проверке от 26.07.2018 № 186. Акт проверки и предписание вручены в последний день проверки уполномоченному представителю Концерна.

В соответствии с п. 1 ст. 5 Закона № 116-ФЗ в целях осуществления государственной политики в области промышленной безопасности Президент Российской Федерации или по его поручению Правительство Российской Федерации определяет федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности и возлагает на них осуществление соответствующего нормативного регулирования, а также специальных разрешительных, контрольных и надзорных функций в области промышленной безопасности.

Специальным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Полномочия Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 401, в соответствии с пунктом 5.3.1.5 которого Ростехнадзор, в частности, осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах.

В соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 2 Закона № 384-ФЗ под авторским надзором понимается контроль лица, осуществившего подготовку проектной документации, за соблюдением в процессе строительства требований проектной документации. Аналогичное определение содержится в СП 246.1325800.2016.

Понятие авторского надзора раскрывается в п. 3.1 Свода правил по проектированию и строительству СП 11-110-99 «Авторский надзор за строительством зданий и сооружений», утвержденного постановлением Госстроя России от 10.06.1999 № 44 (далее - Свод правил), где под «авторским надзором» понимается услуга по надзору автора проекта и других разработчиков проектной документации (физических и юридических лиц) за строительством, осуществляемая в целях обеспечения соответствия решений, содержащихся в рабочей документации, выполняемым строительно-монтажным работам на объекте.

Согласно п. 3 ст. 8 Закона № 116-ФЗ в процессе строительства, расширения, реконструкции, капитального ремонта, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта организации, разработавшие проектную документацию, в установленном порядке осуществляют авторский надзор.

Об обязательности авторского надзора в рассматриваемом случае говорится также в п. 7.4 Свода правил СП 48.13330.2011 «СНиП 12-01-2004. Организация строительства», утвержденного приказом Министерства регионального развития РФ от 27.12.2010 № 781, в письме Минрегионразвития РФ от 25.02.2009 № 4882-СМ/08, в п. 5.1 Пособия.

Закон обязывает осуществлять авторский надзор за соблюдением проектной документации во всех случаях строительства (расширения, реконструкции, капитального ремонта, технического перевооружения, консервации, ликвидации) опасного производственного объекта. В п. 1 предписания от 20.09.2018 № 11-42.22/3949 Управлением прямо указано на то, что отсутствие предусмотренного авторского надзора является нарушением, в том числе, п.3 ст. 8 Закона № 116-ФЗ. 

Таким образом, требования Управления на обязательное осуществление авторского надзора правомерно исключительно в том случае, если все здания и сооружения, входящие в состав Курской АЭС-2, указанные в титульном списке зданий и сооружений, ПООБ и в разрешении на строительство, являются опасными производственными объектами.

В соответствии с п. 1 ст. 46 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» со дня вступления в силу Закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей; обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения.

Во исполнение Закона № 184-ФЗ принят Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент безопасности зданий и сооружений» (далее - Закон № 384-ФЗ).

Ч. 1 ст. 41 Закона № 384-ФЗ установлено, что добровольная оценка соответствия зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) осуществляется в форме негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации, авторского надзора, обследования зданий и сооружений, состояния их оснований, строительных конструкций и систем инженерно-технического обеспечения и в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В п. 4.2 Практического пособия по организации и осуществлению авторского надзора за строительством предприятий, зданий и сооружений (утверждено Госстроем РФ) (далее - Пособие) указано, что необходимость осуществления авторского надзора устанавливается федеральным законодательством или законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. По объектам, не оговоренным законодательными и иными нормативными правовыми актами, решение об осуществлении авторского надзора принимается Заказчиком самостоятельно.

Действующим российским законодательством предусмотрено только 2 исключения из данного общего правила, так в силу: 

п. 5 ст. 45 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» лицо, осуществляющее разработку проектной документации, необходимой для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, осуществляет научное руководство проведением этих работ и авторский надзор за их проведением;

п. 3 ст. 8 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее – Закон № 116-ФЗ) в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта организации, разработавшие соответствующую документацию, в установленном порядке осуществляют авторский надзор.

Таким образом, только в случаях, когда обязательность осуществления авторского надзора прямо предусмотрена нормой права, такая обязанность является публичной, т.е. возникает у застройщика перед публичной властью.

Доводы представителя надзорного органа о единстве атомной станции Курской АЭС-2 как единого объекта капитального строительства (объекта использования атомной энергии), состав которого задан проектом, а также связанная с данным доводом судебная практика, судом не принимаются как не относящиеся к делу. Судебные акты, на которые ссылается заинтересованное лицо, содержат вывод о том, что необходимо иметь лицензию при строительстве пожарного депо на территории АЭС, так как пожарное депо включено в титульный список зданий и сооружений, утверждена проектная документация.

В рамках настоящего дела рассматривается необходимость осуществления авторского надзора при строительстве объектов 2 и 3 классов безопасности.

В силу п. 1 ст. 2 Закона № 116-ФЗ опасными производственными объектами в соответствии с настоящим Федеральным законом являются предприятия или цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении № 1 к настоящему Федеральному закону.

Согласно пункту 3 статьи 3 Закона № 116-ФЗ требования промышленной безопасности для объектов использования атомной энергии устанавливаются федеральными нормами и правилами в области использования атомной энергии, принимаемыми в соответствии с Законом № 170-ФЗ.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 48.1 Градостроительного кодекса РФ особо опасные и технически сложные объекты включают объекты использования атомной энергии, в том числе ядерные установки (атомные станции).

Федеральный закон № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» определяет правовую основу и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии, направлен на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании атомной энергии, призван способствовать развитию атомной науки и техники, содействовать укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии.

В соответствии со статьей 1 Закона  положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, устанавливающих требования промышленной безопасности опасных производственных объектов, требования пожарной безопасности, требования по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, касающиеся сферы применения настоящего Федерального закона, применяются к отношениям в области использования атомной энергии в мирных и оборонных целях в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.

Объекты применения настоящего Федерального закона (объекты использования атомной энергии) перечислены в части 1 статьи 3 Закона № 170-ФЗ, в том числе ядерные установки, радиационные источники, пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, пункты хранения, хранилища радиоактивных отходов, тепловыделяющая сборка ядерного реактора, облученные тепловыделяющие сборки ядерного реактора, ядерные материалы, радиоактивные вещества, радиоактивные отходы, ядерное топливо, отработавшее ядерное топливо.

Отнесение указанных в части первой настоящей статьи объектов к перечисленным категориям, состав и границы указанных объектов определяются в зависимости от категории объекта организациями, осуществляющими деятельность в области использования атомной энергии, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Следовательно, не все объекты и сооружения атомной станции являются объектами применения Закона № 170-ФЗ, а только перечисленные в части 1 статьи 3 Закона, соответственно и положения пункта 1 части 1 статьи 48.1 Градостроительного кодекса РФ относят к особо опасным и технически сложным объектам объекты использования атомной энергии, в том числе ядерные установки, перечисленные в части 1 статьи 3 Закона № 170-ФЗ.

Надзорный орган считает, что все сооружения атомной станции подлежат авторскому надзору.

Как следует из материалов дела, согласно Свидетельству о регистрации опасных производственных объектов Концерна от 21.11.2018 № Р01-00019, на момент проведения выездной проверки, из всех объектов первой и второй очереди Курской АЭС (4 действующих блока и 1 законсервированный блок, всего более 2000 объектов) являлись опасными производственными объектами 8 объектов.

Управление не установило, тот факт, что все здания и сооружения, входящие в состав Курской АЭС-2, отвечают признакам опасных производственных объектов. В отсутствие указанных сведений, суд не может, согласился с доводами Управления, что Концерн обязан предусмотреть осуществление авторского надзора, при строительстве опасных производственных объектов, как они буквально понимаются в Законе № 116-ФЗ.

Поскольку надзорным органом не представлено доказательств того, что Концерн осуществляет строительство опасных производственных объектов, в связи с чем Концерн обязан был предусмотреть осуществление обязательного авторского надзора за всеми зданиями и сооружениями, входящими в состав Курской АЭС-2, суд считает не доказанным надзорным органом факт возможного нарушения Концерном требований п.3 ст. 8 Закона № 116-ФЗ.

Ст. 66 АПК РФ установлено, что доказательства представляются лицами, участвующими в деле.

Согласно ст. 65 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии со статьей 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

Общими условиями недействительности предписания являются несоответствие закону или иному нормативному правовому акту. Предписание может вменять в обязанность совершение только тех действий, возможность совершения которых предусмотрена законом.

Учитывая, что действующим законодательством не предусмотрена обязанность осуществлять авторский надзор в отношении строительства объектов, не отнесённых к опасным производственным объектам, суд приходит к выводу о том, что требования п.1 предписания от 20.09.2018 № 11-42.22/3949 закону не соответствуют. 

Поскольку неисполнение предписания может влечь привлечение к административной ответственности, то критерии оценки исполнения должны быть четко определены и вытекать из текста самого предписания. Неопределенность содержания предписания порождает ситуацию правовой неопределенности между органом и лицом, которому предписание адресовано, что, в свою очередь, не соответствует принципу законности в действиях государственных органов. 

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение требований предписания наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания уполномоченного органа является самостоятельным основанием для признания его незаконным, не соответствующим требованиям Закона № 294-ФЗ.

П. 1 предписания от 20.09.2018 № 11-42.22/3949 содержит требование об осуществлении Концерном авторского надзора, дифференцированного в зависимости от степени влияния на безопасность.

В ходе судебного заседания представитель Управления пояснил, что в связи с тем, что объем авторского надзора нормативно не установлен и не распределен в отношении конкретных зданий и сооружений, то застройщик вправе определить его самостоятельно, дифференцированно в зависимости от степени влияния каждого здания и сооружения на безопасность единого объекта.

Вместе с тем, авторский надзор, как публичная обязанность, должен осуществляться в строгом соответствии с положениями Закона № 116-ФЗ, СП 11-110-99 «Авторский надзор за строительством», СП 246.1325800.2016 «Положение об авторском надзоре за строительством зданий и сооружений» и РД-11-02-2006.

При таком подходе невозможно определить критерии, по которым будет оцениваться исполнение предписания Концерном. Таким образом, нельзя признать п. 1 предписания от 20.09.2018 № 11-42.22/3949 исполнимыми.

Кроме того, выдавая предписание заявителю, заинтересованное лицо не учло, что Концерн не является проектировщиком, автором проектной документации, не вправе самостоятельно осуществлять авторский надзор, то есть самостоятельно исполнить предписание. Концерн вправе заключить договор с проектировщиком на осуществление авторского надзора, при этом для проектировщика заключение такого договора не является обязательным.

Представитель проектной организации АО «Инжиниринговая компания «АСЭ» подтвердил указанный довод, указав, что п.1 предписания не содержит указание на конкретные объекты, в отношении которых необходимо осуществить авторский надзор.

Из предписания от 20.09.2018 № 11-42.22/3949 следует, что, установив нарушение, Управление указало на необходимость Концерну обеспечить осуществление авторского надзора за всеми зданиями и сооружениями, входящих в состав Курской АЭС-2, однако на основании какой нормы права данная обязанность возникла у Концерна, в предписании не поименовано.

Правовая база, на основании которой необходимо предусмотреть осуществление авторского надзора, приведена Управлением только в отзыве по данному делу. В то же время предписание содержит требование об устранении выявленных нарушений. Таким образом, предписание в нарушение принципов правовой определенности и исполнимости не дает возможности лицу, которому оно адресовано, определить существо допущенного нарушения, требующего устранения.

В связи с неясностью, неконкретностью, неисполнимостью оспариваемого пункта предписания от 20.09.2018 № 11-42.22/3949 для Концерна существует реальный риск его неисполнения либо исполнения способом, который впоследствии может быть признан надзорным органом ненадлежащим, за что в свою очередь административным законодательством предусмотрена ответственность, в том числе в виде применения к нарушителю штрафных санкций. 

Исследовав и оценив п.1 предписания от 20.09.2018 № 11-42.22/3949, суд пришел к выводу о том, что оно не соответствует требованиям действующего законодательства, так как не мотивировано, не имеет полного правового и доказательственного содержания, в нем отсутствует описание конкретных правонарушений, отсутствует правовая квалификация выявленного нарушения, что исключает возможность установления соответствия изложенных в нем требований положениям действующего законодательства.

С учетом изложенного п. 1 предписания Управления от 20.09.2018 № 11-42.22/3949 не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах требования Концерна подлежат удовлетворению.

В соответствии со ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса РФ с заинтересованного лица в пользу заявителя подлежат взысканию судебные расходы по оплате государственной пошлины при подаче заявления в суд в размере 3000 рублей.

Руководствуясь ст.ст. 167-170, 150, 151, 201, 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, 

Арбитражный суд решил:

Признать недействительным п. 1 предписания Северо-Европейского межрегионального территориального управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 20.09.2018 № 11-42.22/3949.

В остальной части производство по делу прекратить. 

Взыскать с Северо-Европейского межрегионального территориального управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в пользу Акционерного общества "Российский концерн по производству электрической и тепловой энергии на атомных станциях" 3 000 руб. расходов по оплате государственной пошлины. 

Решение может быть обжаловано в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.

Судья Ресовская Т.М.