ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Ессентуки                                                                                                 Дело № А15-842/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 04 марта 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 марта 2019 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: 

председательствующего Семенова М.У., судей: Афанасьевой Л.В., Цигельникова И.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации ГО «город Каспийск» на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 05.12.2018 по делу № А15-842/2018 (судья Тагирова З.Т.),

по заявлению администрации ГО «город Каспийск» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>), 

об оспаривании ненормативного правового акта,

третьи лица: ПЖСК «Виктория», Управление Росреестра по РД, Министерство земельных и имущественных отношений РД,

в отсутствие сторон,

УСТАНОВИЛ:

решением Арбитражного суда Республики Дагестан от 26.11.2018 отказано в удовлетворении заявления администрации городского округа «город Каспийск» (далее - администрация ГО «город Каспийск», администрация) к Управлению Федеральной антимонопольной службы России по Республике Дагестан (далее – управление) об оспаривании решения от 01.12.2017 по делу №04-33/2017 о нарушении антимонопольного законодательства. Суд указал на законность оспариваемого ненормативного акта, поскольку у администрации отсутствовали основания для изменения условий договора аренды, что направлено на обход предусмотренной земельным законодательством для предоставления земельных участков процедуры торгов.

В апелляционной жалобе администрация просит отменить решение суда, ссылаясь на неполное исследование судом всех обстоятельств по делу и несоответствие им выводов суда. Податель жалобы указывает, что постановление от 30.03.2015 №373 «Об изменении вида разрешенного использования земельного участка» соответствует части 3 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации и Правилам землепользования и застройки городского округа «город Каспийск». Администрация имела право изменить вид разрешенного использования земельного участка с «размещение административных зданий» на вид разрешенного использования «строительство многоэтажных жилых домов со встроено-пристроенными магазинами». Вступившим в законную силу решением Каспийского городского суда №2-1805/2016 дана надлежащая оценка изменению вида разрешенного использования земельного участка, принадлежащего ПЖСК «Виктория» и суд обязал Комитет по земельным и имущественным отношениям РД (правопредшественник Министерства имущественных и земельных отношений по РД) заключить договор аренды земельного участка, находящегося в собственности Республики Дагестан от 30.12.2016 №85, предметом которого стал земельный участок площадью 18 000 кв.м, с кадастровым номером 05:48:000061:2771, расположенный по адресу: 

<

...>, с видом разрешенного использования - для строительства многоэтажных жилых домов. Судом исследовано Постановление Администрации городского округа «город Каспийск» от 30.03.2015 №373 «Об изменении вида разрешенного использования земельного участка» и дана соответствующая оценка. Вид разрешенного использования «многоэтажное строительство» перечисленный в Классификаторе, максимально приближен к изначально планируемому использованию земельного участка и соответствует видам разрешенного использования, установленным в Правилах землепользования и застройки для территориальной зоны, в пределах которой расположен спорный земельный участок. При этом установление иного разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 05:48:000061:2717 не повлечет автоматического изменения условий заключенного по результатам аукциона договора аренда, следовательно, не нарушит пункт 17 статьи 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации.

Управление в отзыве возражает против удовлетворения апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность судебного решения.

ПЖСК «Виктория», Управление Росреестра по РД, Министерство земельных и имущественных отношений РД привлеченные к участию в деле в статусе третьих лиц, отзывы и своих представителей в суд не направили.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) в отсутствие сторон, извещенных о времени и месте проведения судебного заседания надлежащим образом.

Изучив и оценив в совокупности все материалы дела, проверив правильность применения норм материального и процессуального права в соответствии с требованиями статей 268 – 271 АПК РФ, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Из материалов дела усматривается, что 29.01.2015 Мингосимущество РД (арендодатель) и ПЖСК «Виктория» (арендатор) на основании протокола подведения итогов аукционной комиссии от 26.12.2014 №4.1 по предоставлению права на заключение договора аренды земельного участка заключили договор аренды земельного участка от 29.01.2015 №5 площадью 16000 кв.м с кадастровым №05:48:000061:2715 (категория - земли населенных пунктов) для размещения административных зданий, расположенного по адресу: 

<

...>, со сроком с 29.01.2015 по 29.01.2064. По передаточному акту от 29.01.2015 министерство  передало  ПЖСК «Виктория» указанный земельный участок.

29.01.2015 по результатам подведения итогов аукционной комиссии Министерства по управлению государственным имуществом РД на участие в открытом аукционе по предоставлению права на заключение договора аренды земельного участка от 26.12.2014 №5.1 аукционная комиссия рекомендовала единственному участнику ПЖСК «Виктория» заключить договор купли-продажи права на заключение договора аренды земельного участка площадью 2000 кв.м с кадастровым №05:48:000061:2717 (категории - земли населенных пунктов) для размещения административных зданий, расположенного по адресу: 

<

...>, сроком на 49 лет.

29.01.2015 на основании вышеуказанного протокола аукционной комиссии от 26.12.2014 №5.1 Мингосимущество РД (арендодатель) и ПЖСК «Виктория» (далее - ПЖСК) заключили договор №6 аренды земельного участка, находящегося в государственной собственности РД. Предмет договора (п.1.1 раздел 1 договора) - арендодатель предоставляет, а арендатор принимает в аренду земельный участок из категории «земли населенных пунктов» с кадастровым №05:48:000061:2717, находящийся по адресу: 

<

...>, для размещения административных зданий площадью 2000 кв.м. По передаточному акту от 10.03.2015 министерство передало ПЖСК «Виктория» указанный земельный участок.

Администрация постановлением от 30.03.2015 №373, ссылаясь на Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2013 №131-ФЗ, статьи 4, 5,6, 10 Правил землепользования и застройки городского округа «город Каспийск», утвержденных решением Собрания депутатов ГО «город Каспийск» от 01.10.2013 №146, и генеральный план ГО «город Каспийск», утвержденный решением №147 23 сессии Собрания депутатов ГО «город Каспийск» от 01.10.2013, изменила вид разрешенного использования земельного участка площадью 2000 кв.м с кадастровым номером 05:48:000061:2717, находящегося на праве аренды у ПЖСК «Виктория» согласно договору аренды земельного участка от 29.01.2015, расположенного по адресу: 

<

...>, с размещения административных зданий на строительство многоэтажных жилых домов со встроено-пристроенными магазинами.

На основании приказа Управления ФАС России по Республике Дагестан от 02.02.2016 №12 (сводный план проведения проверок на 2016 год размещен на официальном сайте прокуратуры РД) управление провело плановую выездную проверку в отношении администрации ГО «город Каспийск» на предмета соответствия антимонопольному законодательству предоставление земельных участков.

По результатам проверки управление приказом №83 от 25.04.2017 возбудилодело №04-33/2017 по признакам нарушения администрацией ГО «город Каспийск» части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции).

По результатам рассмотрения антимонопольного дела №04-33/2017 управление приняло решение от 01.12.2017, которым признала администрацию нарушившим пункты 3,7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в издании постановления от 30.03.2015 №373 об изменении вида разрешенного использования земельного участка площадью 2000 кв.м с кадастровым номером 05:48:000061:2717, расположенного в 

<

...>, из вида разрешенного использования «размещение административных зданий» на вид разрешенного использования «строительство многоэтажных жилых домов со встроено-пристроенными магазинами» (пункт 1).

Пунктом 2 решения решено не выдать администрации предписания  в связи наличием вступившего а законную силу решения Каспийского городского суда РД от 01.08.2016 по делу №2-1805/2016 (по иску ПЖСК «Виктория» к Комитету по земельным и имущественным отношениям РД о признании отказа в перезаключении договора аренды земельного участка с кадастровым №05:48:000061:2771 незаконным).

Пунктом 3 решения предусмотрено передача материалов дела №04-33/2017 о нарушении антимонопольного законодательства уполномоченному лицу управления для решения вопроса о возбуждении в отношении виновных лиц административного производства.

Отказывая в признании незаконным указанного ненормативного правового акта, суд первой инстанции, правомерно исходил из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания незаконными решения и действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствия обжалуемого решения, действия (бездействия) закону и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей Закона, в том числе по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, выдаче в случаях, указанных в настоящем Законе, обязательных для исполнения предписаний.

Частями 1, 2 статьи 39 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания. Основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является: поступление из государственных органов, органов местного самоуправления материалов, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства; заявление юридического или физического лица, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства; обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства; сообщение средства массовой информации, указывающие на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства; результат проверки, при которой выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Оспоренным решением от 01.12.2017 по делу №04-33/2017 антимонопольный орган вменил администрации нарушение пунктов 3 и 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Как следует из решения антимонопольного органа 01.12.2017 №04-33/2017,             нарушение выразилось в издании администрацией постановления от 30.03.2015 №373 об изменении вида разрешенного использования земельного участка площадью 2000 кв.м с кадастровым номером 05:48:000061:2717, находящегося на праве аренды у ПЖСК «Виктория» согласно договору аренды земельного участка №6 от 29.01.2015, расположенного по адресу: 

<

...>, из вида разрешенного использования «размещение административных зданий» на вид разрешенного использования «строительство многоэтажных жилых домов со встроено-пристроенными магазинами» без проведения публичных процедур.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу пункта 3 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещается установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона.

Государственные или муниципальные преференции - предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных льгот (пункт 20 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

В соответствии со статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации разрешенное использование земельного участка влияет на его правовой режим, в том числе на возможность и на порядок его предоставления в аренду для строительства.

Статья 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации допускает изменение вида разрешенного использования земельного участка. Однако данная процедура находится в сфере градостроительного регулирования и не может нарушать установленный Земельным кодексом Российской Федерации порядок предоставления земельного участка для соответствующего вида использования.

Изменение вида разрешенного использования изменяет порядок и условия использования земельного участка, в том числе, порядок и условия предоставления такого земельного участка на каком-либо праве, поскольку изменение вида разрешенного использования земельного участка является одной из его характеристик и определяет объем соответствующих прав, порядок и условия использования земельного участка.

В соответствии с пунктом 1 статьи 615 ГК РФ арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом либо в соответствии  с условиями договора либо в соответствии с назначением имущества, если в договоре такие условия не определены.

В договоре аренды земельного участка от 29.01.2015 №6, заключенного на торгах, указаны условия пользования земельным участком - в целях размещения административных зданий.

В силу пункта 1 статьи 39.6 Земельного кодекса РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 этой же статьи.

Перечисленные в пункте 2 статьи 39.6 Земельного кодекса РФ основания не относятся к данному случаю.

Согласно пункту 17 статьи 39.8 Земельного кодекса РФ внесение изменений в заключенный по результатам аукциона договор аренды земельного участка в части изменения видов его разрешенного использования не допускается.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что спорный земельный участок с кадастровым №05:48:000061:2717 предоставлен ПЖСК в аренду на основании заключенного последним с министерством по результатам аукциона договора от 29.01.2015 №6.

ПЖСК как арендатор, приняв на себя права и обязанности по указанному договору, выразил свое согласие на использование земельного участка в соответствии с установленным видом разрешенного использования.

У администрации отсутствовали основания для изменения условий договора аренды, что направлено на обход предусмотренной земельным законодательством для предоставления земельных участков процедуры торгов.

Данный вывод согласуется с существующей судебной практикой при рассмотрении аналогичных споров (Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (пункт 2), утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ от 14.11.2018).

Администрация, изменив вид разрешенного использования земельного участка, находящегося в государственной собственности, фактически постановлением от 30.03.2015 №373 предоставила ПЖСК преференции в виде предоставления права на строительство многоэтажных жилых домов со встроено-пристроенными магазинами на спорном земельном участке без соблюдения публичных процедур, тем самым созданы условия для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции обоснованно поддержал позицию антимонопольного органа о наличии в действиях администрации нарушения пунктов 3, 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. В связи с чем оснований для признания недействительными оспариваемого ненормативного правового акта антимонопольного органа не имеется.

Ссылка администрации на предусмотренную частью 4 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ возможность правообладателей самостоятельно выбирать вид разрешенного использования земельного участка из числа основных и вспомогательных видов подлежит отклонению, т.к. данная возможность предусмотрена, для правообладателей, земельные участки которых находятся на территории муниципального образования в котором приняты в соответствии с законном Правила землепользования и застройки со всеми предусмотренными приложениями. Самостоятельно выбрать вид разрешенного использования земельного участка возможно лишь из числа видов, определенных картой градостроительного зонирования.

Карта градостроительного зонирования является одним из основных приложений Правил землепользования и застройки, но вопреки требованиям закона Правилами землепользования и застройки городского округа «город Каспийск», утвержденными Решением Собрания депутатов городского округа «город Каспийск» №146 от 01.10.2013. карта градостроительного зонирования не предусмотрена.

При отсутствии Карты градостроительного зонирования, Правила землепользования и застройки являются незаконными, что подтверждается признанием Верховным судом РД их недействительными в последующем.

В связи, с чем ссылки администрации на расположение земельного участка в той или иной зоне, позволяющей самостоятельно менять вид разрешенного использования несостоятельны.

Довод жалобы о  преюдициальном значении для настоящего спора вступившего в законную силу решения Каспийского городского суда от 01.08.2016 №2-1805/2016 подлежит отклонению по следующим основаниям.

В соответствии с вышеуказанным решением, ПЖСК «Виктория» обратился с иском в суд к Комитету по земельным и имущественным отношениям РД о признании отказа в перезаключении договора аренды земельного участка площадью 1,8 га с кадастровым номером 05:40:000061:2771, незаконным и обязании заключить договор аренды земельного участка на образованный земельный участок сроком на 49 лет.

Суд в связи с тем, что земельный участок с кадастровым номером 05:48:000061:2771 образован путем объединения земельных участок с кадастровыми номерами 05:48:000061:2715, 05:48:000061:2717 обязал Комитет по земельным и имущественным отношениям РД заключить договор аренды земельного участка на образованный земельный участок с кадастровым номером 05:48:000061:2771.

Данным Решением Каспийского городского суда РД от 01.08.2016г. по делу №2-1805/2016 не была дана надлежащая оценка изменению вида разрешенного использования с учетом антимонопольного законодательства.

Иные доводы заявителя судом не принимаются, поскольку основаны на неверном толковании норм права и противоречат установленным по настоящему делу обстоятельствам.

Таким образом, руководствуясь статьями 268-271 АПК РФ, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 05.12.2018 по делу                        № А15-842/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

ПредседательствующийСеменов М.У.

СудьиАфанасьева Л.В.

Цигельникова И.А.