АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ул. Якубовича, д.4, Санкт-Петербург, 190000

http://fasszo.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

08 апреля 2022 года

Дело №

А44-2081/20211

 

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Александровой Е.Н., судей Журавлевой О.Р., Родина Ю.А.,

при участии 24.03.2022 – от государственного областного бюджетного учреждения здравоохранения «Боровичская центральная районная больница» главного врача ФИО1, 31.03.2022 – от Территориального фонда обязательного медицинского страхования Новгородской области» представителя ФИО2 (доверенность от 11.01.2022),

рассмотрев 24.03.2022 и 31.03.2022 в открытом судебном заседании кассационную жалобу государственного областного бюджетного учреждения здравоохранения «Боровичская центральная районная больница» на решение Арбитражного суда Новгородской области от 04.10.2021 и на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.12.2021 по делу № А44-2081/2021,

у с т а н о в и л:

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Новгородской области, адрес: 173015, Великий Новгород, Октябрьская ул., д. 12, корп. 1, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее – Фонд), обратился в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением (с учетом уточнения требований в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее – АПК РФ) к государственному областному бюджетному учреждению здравоохранения «Боровичская центральная районная больница», адрес: 174406, 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***> (далее – Учреждение), о взыскании 4 464 808,51 руб. денежных средств, использованных не по целевому назначению, 446 480,85 руб. штрафа за нецелевое использование средств обязательного медицинского страхования (далее – ОМС), а также 211 892,37 руб. пеней, начисленных за период с 03.09.2020 по 03.08.2021.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство здравоохранения Новгородской области, адрес: 173005, Великий Новгород, Победы-Софийская 

<

...>, ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>.

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 04.10.2021, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.12.2021, с Учреждения в пользу Фонда взыскано 4 464 808,51 руб. денежных средств, использованных не по целевому назначению, 89 296,17 руб. штрафа за нецелевое использование средств ОМС, а также 211 892,37 руб. пеней, начисленных за период с 03.09.2020 по 03.08.2021. В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано. 

В кассационной жалобе Учреждение, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, просит отменить принятые по делу решение о постановление, принять новый судебный акт – об отказе в удовлетворении требований. 

По мнению подателя жалобы, у судебных инстанций не имелось оснований для вывода о нецелевом использовании Учреждением бюджетных средств. Для определения целевого характера использования бюджетных средств существенное значение имеет структура выплаты за единицу объема медицинской помощи (конкретное лечебное или диагностическое мероприятие, предусмотренное стандартами и порядками оказания медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий), основание выплаты (выполненная медицинским работником работа по оказанию помощи в рамках программы государственных гарантий, принятая и оплаченная страховой медицинской организацией), критерий выплаты (медицинская услуга, оказанная в плановом объеме и качественно). В данном случае в акте проверки зафиксировано, что денежные средства фактически направлены на выплаты стимулирующих выплат в составе заработной платы медицинским работникам.

В отзыве на кассационную жалобу Фонд просил оставить обжалуемые судебные акты без изменения, считая их законными и обоснованными.

Определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 24.03.2021 (судьи Александрова Е.Н., Журавлева О.Р, Родин Ю.А.) в судебном заседании на основании статьи 163 АПК РФ объявлен перерыв, после чего 31.03.2021 рассмотрение кассационной жалобы продолжено судом в том же составе.

В судебном заседании 24.03.2022 представитель Учреждения поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе, а в судебном заседании 31.03.2022 представитель Фонда возражал против ее удовлетворения.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке. 

Как следует из материалов дела, Фондом на основании приказов от 29.06.2020 № 136-АХВ и от 24.07.2020 № 155-АХВ в период с 06.07.2020 по 07.08.2020 проведена плановая комплексная проверка Учреждения по вопросам целевого и эффективного использования средств ОМС, полученных на финансовое обеспечение территориальной программы ОМС за период с 01.01.2018 по 31.12.2019. 

По результатам проверки Фондом составлен акт от 07.08.2020, в котором отражено нецелевое использование Учреждением средств ОМС на оплату расходов, не включенных в тарифы на оплату медицинской помощи, оказываемой в рамках программы ОМС, на общую сумму 4 904 950,75 руб., а именно 62 364,80 руб. в  возмещение командировочных расходов, 43 627 руб. на оплату товарно-материальных ценностей, работ, услуг, 4832,98 руб. на перемещение нефинансовых активов, 4 794 125,97 руб. на выплату заработной платы с начислениями. 

Фонд направил в адрес Учреждения требование от 18.08.2020  № 08-06/1541 о возврате в бюджет 4 904 950,75 руб. денежных средств ОМС, использованных не по целевому назначению, уплате штрафа в сумме 490 495,08 руб. и пени.

Учреждение платежными поручениями от 31.08.2020 № 813605, 813608 перечислило 440 142,24 руб. денежных средств, израсходованных не по целевому назначению, и письмом от 18.08.2020 № 08-06/1541 направило в Фонд возражения в отношении требования о возврате 4 464 808,51 руб., направленных на выплату стимулирующих выплат медицинским работникам учреждения. 

Поскольку требование о возврате средств, направленных на стимулирующие выплаты, Учреждением не исполнено, Фонд обратился в арбитражный суд с настоящим иском о взыскании с учреждения 4 464 808,51 руб. денежных средств, использованных не по целевому назначению, 446 480,85 руб. штрафа, а также 211 892,37 руб. пеней, начисленных за период с 03.09.2020 по 03.08.2021. 

Суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили требования частично, учли наличие обстоятельств для снижения размера штрафа и взыскали 4 464 808,51 руб. денежных средств, использованных не по целевому назначению, 89 296,17 руб. штрафа за нецелевое использование средств ОМС, а также 211 892,37 руб. пеней, начисленных за период с 03.09.2020 по 03.08.2021; в остальной части в удовлетворении заявленных требований отказали.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, приходит к следующим выводам.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 20 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее – Закон № 326-ФЗ) медицинские организации наделены правом на получение средств за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по ОМС и в иных случаях, предусмотренных названным Федеральным законом. При этом указанные средства медицинские организации обязаны использовать исключительно в соответствии с программами ОМС (пункт 5 части 2 статьи 20 Закона № 326-ФЗ).

В соответствии со статьей 30 Закона № 326-ФЗ оплата медицинской помощи по ОМС осуществляется по тарифам, установленным тарифным соглашением между органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальным фондом, страховыми медицинскими организациями, медицинскими профессиональными некоммерческими организациями, и профессиональными союзами медицинских работников.

Структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, приобретение лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов, расходы на оплату стоимости лабораторных и инструментальных исследований, проводимых в других учреждениях (при отсутствии в медицинской организации лаборатории и диагностического оборудования), организации питания (при отсутствии организованного питания в медицинской организации), расходы на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, расходы на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, прочие расходы, расходы на приобретение основных средств (оборудование, производственный и хозяйственный инвентарь) стоимостью до ста тысяч рублей за единицу (часть 7 статьи 35 Закона № 326-ФЗ).

На основании пункта 12 части 7 статьи 34 Закона № 326-ФЗ и подпункта 8.12 пункта 8 раздела 3 Типового положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 21.01.2011 № 15н, территориальный фонд осуществляет контроль за использованием средств ОМС медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

Средства ОМС относятся к государственным финансовым средствам, имеющим особый правовой режим, а поэтому согласно статье 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В статье 38 БК РФ закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, согласно которому бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В силу пункта 1 статьи 306.4 БК РФ под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В соответствии с пунктом 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10% от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

В рассматриваемом случае Фонд, проверив расходование Учреждением средств ОМС в период с 01.01.2018 по 31.12.2019, установил их нецелевое использование в размере 4 464 808,51 руб. на осуществление выплат стимулирующего характера за проведенные медицинские услуги в виде дополнительных (премиальных) выплат за госпитализацию, за посещение, за проведенное исследование, за диспансеризацию, профилактический осмотр и т.д., которые не включены в систему оплаты труда Учреждения. 

Как уже указывалось выше, структура тарифа на оплату медицинской помощи установлена частью 7 статьи 35 Закона № 326-ФЗ и включает в себя, в том числе, расходы на заработную плату, начисления на оплату труда.

В соответствии со статьей 135 Трудового кодекса Российской Федерации заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты труда. Системы оплаты труда, включая размеры тарифных ставок, окладов (должностных окладов), доплат и надбавок компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, системы доплат и надбавок стимулирующего характера и системы премирования, устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

Согласно пунктам 192, 193, 196 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Минздрава России от 28.02.2019 № 108н (далее – Правила ОМС), в расчет тарифов на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию включаются затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда в соответствии с действующей системой оплаты труда, включая денежные выплаты стимулирующего характера.

Постановлением Министерства здравоохранения Новгородской области от 27.12.2018 № 3 утверждено Примерное положение об оплате труда работников медицинских организаций, подведомственных Министерству здравоохранения Новгородской области (далее – Примерное положение), согласно пункту 5.1 которого в целях стимулирования работников медицинских организаций к качественному результату труда, а также их поощрения за выполненную работу работникам медицинских организаций могут устанавливаться выплаты стимулирующего характера. Размеры и условия их осуществления устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в пределах фонда оплаты труда.

В пункте 5.2 Примерного положения определено, что рекомендуются следующие выплаты: а) надбавка за наличие квалификационной категории; б) выплата за интенсивность и высокие результаты работы; в) выплата работникам за выслугу лет; г) персональный повышающий коэффициент к окладу (должностному окладу); д) надбавка к окладу (должностному окладу) работающим в учреждениях, находящихся в сельской местности; е) премиальные выплаты по итогам работы (месяц, квартал, полугодие, девять месяцев, год).

В соответствии с пунктом 5.4 Примерного положения в целях стимулирования к качественному результату труда и поощрения работников к достижению целей медицинским организациям рекомендуется устанавливать выплату за интенсивность и высокие результаты работы с учетом выполнения установленных критериев эффективности работы по показателям деятельности, позволяющим оценить результативность и качество их работы. При этом размеры и условия осуществления выплаты за интенсивность и высокие результаты работы устанавливаются коллективными договорами, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения представительного органа работников.

В рассматриваемом случае суды установили, что коллективным договором от 07.12.2017, Положением об оплате труда работников, действовавшим вместе с коллективным договором до 01.03.2019, такие выплаты на дату их осуществления не были предусмотрены. Спорные стимулирующие выплаты в фиксированной сумме за каждую принятую к оплате госпитализацию, случай неотложной помощи и т.д. выплачивались на основании приказов главного врача Учреждения и дополнительных соглашений к трудовым договорам.

Суды двух инстанции согласились с выводами Фонда о том, что указанные выплаты не включены в систему оплаты труда Учреждения, не входят в состав тарифа на оплату медицинской помощи по программе ОМС, следовательно, их установление и выплата не соответствуют статье 35 Закона № 326-ФЗ, пунктам 192, 193, 196 Правил ОМС и статье 135 Трудового кодекса Российской Федерации, что с учетом положений части 1 статьи 306.4. БК РФ свидетельствует о нецелевом использовании бюджетных средств.

Вместе с тем, как видно из материалов дела и не оспаривается Фондом, спорные выплаты являются дополнительными к установленным в Учреждении, входят в состав заработной платы, выплачивались в пределах фонда оплаты труда и только медицинским работникам, оказывающим медицинскую помощь в системе ОМС, исключительно по итогам работы с учетом результатов конкретного сотрудника: размер выплат устанавливался с учетом оплаченных страховой организацией объемов с разбивкой по должностям, профилям и видам помощи, размер выплат может корректироваться в зависимости от стоимости госпитализаций, оплаченных страховой организацией. Получение работниками рассматриваемых выплат поставлено в зависимость от достижения плановых показателей и качества оказания медицинской помощи по результатам экспертизы качества медицинской помощи: за оконченные случаи лечения, за единицу объема медицинской помощи.

Таким образом, материалами дела подтверждается, что установленные приказами главного врача и трудовыми договорами выплаты по своим целям соответствовали назначению стимулирующих выплат, определенному в пункте 5.1 Примерного положения, - стимулирование работников медицинских организаций к качественному результату труда, а также их поощрение за выполненную работу. Установление названных выплат не повлекло дополнительных расходов фонда ОМС. Иное из материалов дела не следует и Фондом не установлено.

Не усмотрело нарушений при установлении спорных выплат и Министерство здравоохранения Новгородской области, привлеченное к участию в настоящем деле. 

В настоящее время данные выплаты согласованы профсоюзной организацией Учреждения, что отражено в новом Положении об оплате труда от 04.02.2021. 

При изложенных обстоятельствах суд кассационной инстанции полагает, что не имеется оснований для вывода о нецелевом использовании средств, поскольку фактически средства направлены на те цели, для которых они предназначались, - для осуществления стимулирующих выплат, входящих в состав тарифа ОМС. Соответственно, требования Фонда о возврате спорной суммы бюджетных средств, уплате штрафа и пеней, не подлежат удовлетворению.

Как разъяснено в абзаце четвертом пункта 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции», суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт на основании пункта 2 части 1 статьи 287 АПК РФ, если установленные судами фактические обстоятельства соответствуют имеющимся в деле доказательствам и позволяют правильно применить нормы права, подлежащие применению.

Поскольку суды первой и апелляционной инстанции установили все фактические обстоятельства дела (дополнительного исследования доказательств не требуется), но неверно применили нормы материального права, суд округа полагает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, изменить решение суда, отказав в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Руководствуясь статьями 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 04.10.2021 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.12.2021 по делу № А44-2081/2021 изменить, изложив резолютивную часть решения в следующей редакции:

«В удовлетворении заявленных требований отказать».

 

Председательствующий

Е.Н. Александрова

 

Судьи

 

О.Р. Журавлева

Ю.А. Родин