АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЦЕНТРАЛЬНОГО ОКРУГА

_____________________________________________________________

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

кассационной инстанции по проверке законности

и обоснованности судебных актов арбитражных судов,

вступивших в законную силу

Дело №А83-18308/2022

г.Калуга

20 марта 2024 года

Резолютивная часть объявлена 13 марта 2024 г.

Полный текст постановления изготовлен 20 марта 2024 г.

 

Арбитражный суд Центрального округа  в составе:

председательствующего судьи                             Стрегелевой Г.А.,

судей                                                     Ключниковой Н.В., Леоновой Л.В.,  

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Франк Е.А.,

при участии представителей межрегионального управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и 

<

...>, г.Симферополь, 

<

...>) – ФИО1 (дов. от 18.01.2024, диплом), Министерства транспорта Республики Крым (ул.Киевская, д.81, г.Симферополь, Республика Крым) – ФИО2 (дов. от 29.03.2023, диплом), общества с ограниченной ответственностью «СКОБЖ» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>, 3-й Тихорецкий пр-д, д.15, каб.7, г.Краснодар, Краснодарский Край, 350059) – ФИО3 (дов. от 07.02.2023, диплом),

в отсутствии представителей Совета министров 

<

...>, г.Симферополь, 

<

...>), общества с ограниченной ответственностью «Урбантех» (ул.Викторенко, д.5 ст.1, эт. 18, ком.8, 

<

...>), общества с ограниченной ответственностью «Открытые технические решения ( пр.Ленинский, д.78/3, кВ.31, 

<

...>), общества с ограниченной ответственностью «Безопасные дороги Крыма» ( ул. Маршала Советского Союза ФИО4, д.32, литер «И», кА.95, г.Симферополь, 

<

...>), извещенных надлежащим образом о месте и времени судебного заседания,

рассмотрев в открытом судебном заседании, проведенном с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Крым, кассационную жалобу межрегионального управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю на решение Арбитражного суда Республики Крым от 25.09.2023 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 19.12.2023 по делу №А83-18308/2022,

у с т а н о в и л:

Министерство транспорта Республики Крым (далее – Министерство) и общество с ограниченной ответственностью «СКОБЖ» (далее – общество) обратились в Арбитражный суд Республики Крым с заявлениями о признании недействительным предупреждения межрегионального управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (далее – управление, антимонопольный орган, Крымское УФАС России) от 01.08.2022 №07/1105 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее- предупреждение №07/1105).

Определением Арбитражного суда Республики Крым от 24.01.2023 дела №А83-18308/2022 и №А83-25328/2022, возбужденные по заявлениям управления и общества, объединены в одно производство для их совместного рассмотрения с присвоением номера дела  А83-18308/2022.

Дело рассмотрено с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Совета министров Республики Крым, ООО «Урбантех», ООО «Открытые технические решения», ООО «Безопасные дороги Крыма».

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 25.09.2023 предупреждение Крымского УФАС России №07/1105 признано  недействительным.

Постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 19.12.2023 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Не согласившись с решением и постановлением судов первой и апелляционной инстанций, управление обратилось в суд округа с кассационной жалобой, в которой, указывая на нарушение судами норм материального права и несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просит отменить судебные акты, принять по делу новый судебный акт.

По мнению управления, суды неверно применили положения части 4.9 статьи 17 Федерального закона от 21.07.2005 №115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее – Закон №115-ФЗ), отождестив требования, предъявляемые к лицу, выступившему с инициативой заключения концессионного соглашения, с требованиями, предъявляемыми к иным лицам, представляющих заявки о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения; не применены нормы права, предусмотренные частями 4.2, 4.3, 4.4, 4.7, 4.8, 4.9, 4.10 статьи 37 Закона №115-ФЗ, в их системном толковании; неправильно применено постановление Правительства Российской Федерации от 31.03.2015 №300 "Об утверждении формы предложения о заключении концессионного соглашения с лицом, выступающим с инициативой заключения концессионного соглашения".

Крымское УФАС России считает, что иным лицам, заявившим  о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения, достаточно задекларировать их соответствие требованиям, предусмотренным частью 4.11 Закона №115-ФЗ, в связи с чем, предъявление требований о представлении этими лицами такого же пакета документов, как и лицо, выступившее с инициативой заключения концессионного соглашения, является избыточным.

Также податель жалобы настаивает, что размещение министерством информации о проводимой процедуре на сайте torgi.gov.ru не в разделе «Торги/Предложения инвестора», а разделе «Планирование концессии», где содержится перечень объектов, в отношении которых возможно заключение концессии, что нарушило принцип публичности открытой по составу участников процедуры.

Кроме того, управление считает, что в нарушение разъяснений Верховного Суда Российской Федерации (пункт 55 постановления Пленума от 04.03.2021 №2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" (далее - Пленум ВС РФ от 04.03.2021 №2)) подменил полномочия антимонопольного органа и предопределил дальнейшее рассмотрение антимонопольного дела; что суды необоснованно ссылались на преюдициальное значение для настоящего спора обстоятельств, установленных судами по делам №№А32-47140/2021, А83-20002/2021.

В отзывах на кассационную жалобу Министерство, ООО «СКОБЖ» и Совет министров Республики Крым просят оставить судебные акты без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

От иных лиц, участвующих в деле, отзывы на кассационную жалобу в суд округа  не представлены.

Третьи лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, однако представителей в судебное заседание не направили; их отсутствие в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения жалобы.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, возражения на жалобу, изложенные в отзывах, выслушав пояснения принявших участие в судебном заседании представителей управления, Министерства и ООО «СКОБЖ», проверив законность судебных актов по правилам ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Как установлено судами, подтверждено материалами дела, ООО «СКОБЖ» (концессионер) выступило с инициативой заключения концессионного соглашения о создании системы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Республики Крым с условием выплаты концессионеру 60% от суммы поступлений в консолидированный бюджет Республики Крым от штрафов, вынесенных по результатам эксплуатации объектов концессионного соглашения, в течение 10 лет срока его действия и 6 месяцев по истечении срока его действия (далее- концессионное соглашение).

21.08.2020 предложение ООО "СКОБЖ" по вопросу заключения концессионного соглашения было опубликовано на официальном сайте для размещения информации о проведении торгов: https://torgi.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в разделе "Концессионные соглашения".

В течение 45 дней с момента размещения на сайте предложения ООО «СКОБЖ» о заключении концессионного соглашения поступило две заявки о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения: 29.09.2020 заявка ООО «Безопасные дороги Крыма» и  01.10.2020 заявка ООО "Урбантех".

ООО «Безопасные дороги Крыма» уведомлением от 02.10.2020 (исх.№2020/74) сообщило об отзыве своей заявки, а заявка ООО «Урбантех» признана Министерством несоответствующей, так как не представлена справка об отсутствии налоговой задолженности.

12.10.2020 Министерством с ООО «СКОБЖ» было заключено концессионное соглашение.

16.10.2020 ООО «Урбантех» обратилось в Крымское УФАС России  с жалобой, в которой указывало на необоснованное отклонение его заявки, поскольку Закон №115-ФЗ не предусматривает требования о предоставлении в составе заявки о готовности участия в конкурсе на право заключения концессионного соглашения документов определенной формы, в том числе справки об исполнении налогоплательщиком обязанности по уплате налогов, сборов, пеней и, штрафов, процентов, а также справки о состоянии расчетов по налогам, сборам.

19.10.2020 в жалобой в Крымское УФАС России также обратилось ООО «Открытые технические решения», которое указало, что Министерством при размещении предложения ООО «СКОБЖ» о заключении концессионного соглашения совершены действия, направленные на ограничение доступа третьих лиц к информации о сборе заявок о готовности к участию в конкурсе, так как раздел «Перечень потенциальных объектов» сайта torgi.gov.ru не имеет инструмента поиска предложений инвесторов по виду объекта и (или) ключевым словам в описание объекта соглашения, что повлекло невозможность этого общества подать заявку о готовности к участию в конкурсе.

По мнению подателей жалоб, действия Министерства нарушают антимонопольное законодательство при заключении концессионного соглашения.

Проверив доводы жалоб, Крымское УФАС усмотрело в действиях Министерства признаки нарушения ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее- Закон №135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), в связи с чем, 27.11.2020 вынесло предупреждение №07/2375 о недопустимости действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Ввиду неисполнения Министерством предупреждения №07/2375 от 27.11.2020 Крымским УФАС возбуждено дело №082/01/15-17/2021 о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 22.11.2021 по делу № А83-81/2021, оставленным без изменений постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 21.07.2022, предупреждение Крымского УФАС России от 27.11.2020 № 07/2375 признано незаконным.

Признавая незаконным предупреждение №07/2375, Арбитражный суд Республики Крым исходил из того, что предупреждение вынесено неуполномоченным должностным лицом, с чем согласился суд кассационной инстанции.

Поскольку предупреждение №07/2375 признано арбитражным судом незаконным не в связи с отсутствием в действиях министерства признаков нарушения статьи 15 Закона №135-ФЗ, комиссия Крымского УФАС России по рассмотрению дела №082/01/15-17/2021 о нарушении антимонопольного законодательства, руководствуясь положениями статей 22, 23, 39.1, 41 Закона о защите конкуренции, письмом ФАС России от 25.12.2018 №СП/106730/18, 01.08.2022, вновь вынесла в адрес Министерства предупреждение №07/1105 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, которым предупредила Министерство о необходимости в срок до 01.09.2022 прекратить действия, содержащие признаки нарушения антимонопольного законодательства,  приняв исчерпывающие меры, направленные на обеспечение конкуренции, а именно обеспечить возврат имущества, переданного ООО «СКОБЖ» по концессионному соглашению от 12.10.2020.

Не согласившись с предупреждением №07/1105, Министерство и ООО «СКОБЖ» обратились в арбитражный суд с соответствующими заявлениями.

Суд первой инстанции, проверив оспоренное предупреждение антимонопольного органа на соответствие его положениям ст.39. 1 Закона о защите конкуренции, пришел к выводу, что оно является незаконным, поскольку не согласился с выводами Крымского УФАС России о наличии в действиях Министерства по отклонению заявки ООО «Урбантех» и размещению информации о предстоящем заключении концессионного соглашения  на сайте torgi.gov.ru признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ.

Суд первой инстанции, поддержанный судом апелляционной инстанции, пришел к выводу, что при рассмотрении дел №А32-47140/2021 и №А83-20002/2021 арбитражным судом установлены обстоятельства, имеющие преюдициальное значения для настоящего спора.

В частности, арбитражным судом апелляционной и кассационной инстанции по делу №А32-47140/2021 установлено надлежащее размещение Министерством поступившего предложения о заключении концессионного соглашения на официальном сайте торгов и такая публикация не создала каких-либо препятствий к подаче ООО «Урбантех» заявления о готовности к участию в конкурсе, а отклонение его заявки от участия в конкурсе суд признал обоснованным, поскольку иные лица, заявившие о готовности к участию в конкурсе должны соответствовать требованиям, предъявляемым частью 4.11 статьи 37 Закона №115-ФЗ.

Кроме того, суды пришли к выводу, что требование, изложенное в  предупреждении №07/1105 антимонопольного органа об обеспечении возврата имущества, переданного ООО «СКОБЖ» по концессионному соглашению, с учетом проверки законности его заключения в судебном порядке (решением Арбитражного суда Республики Крым от 29.07.2022, оставленным без изменения постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 29.11.2022, по делу №А83-20002/2021 в иске антимонопольного органа к Министерству и ООО «СКОБЖ» о признании концессионного соглашения от 12.10.2020 недействительной (ничтожной) сделкой и применении последствий недействительности сделки  отказано)  не является исполнимым.

Проверив выводы судов о признании незаконным предупреждения Крымского УФАС России о вмененных Министерству признаках нарушения запретов, установленных частью 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ, суд округа не находит оснований согласиться с доводами управления, приведенными в кассационной жалобе, по следующим основаниям.

На основании пункта 3.2 части 1 статьи 23 Закона №135-ФЗ антимонопольный орган выдает предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в названном Федеральном законе.

Согласно части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения, предусмотренного, в том числе, статьей 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении, предусмотренного указанной нормой Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения, не допускается (часть 2 статьи 39.1 Закона №135-ФЗ).

В пункте 46 постановления Пленума ВС РФ от 04.03.2021 №2 разъяснено, что по смыслу взаимосвязанных положений частей 1 и 4 статьи 39.1, пункта 7 части 9 статьи 44 Закона №135-ФЗ предупреждение должно содержать предварительную оценку действий (бездействия) лица на предмет наличия в них нарушения антимонопольного законодательства и представлять возможность лицу самостоятельно устранить допущенные нарушения, если таковые имели место в действительности.

Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и Порядка выдачи предупреждений, утвержденного ФАС России, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Указанная правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 N18403/13, пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2016.

Предупреждение №07/1105 вынесено Крымским УФАС России в связи с наличием в поведении Министерства при организации и проведении процедуры заключения концессионного соглашения признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ.

При этом в предупреждении №07/0115 управление указало на необходимость в целях прекращения действий, содержащих признаки антимонопольного нарушения, обеспечить возврат имущества, переданного ООО «СКОБЖ» по концессионному соглашению от 12.10.2020.

Однако, как правильно указал суд апелляционной инстанции, антимонопольным органом в предупреждении №07/1105 не указано, какие именно были обнаружены управлением признаки нарушения Министерством положений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а требование о возврате имущества изложено без учета обстоятельств того, что на момент его вынесения  Арбитражным судом Республики Крым рассматривался иск управления о признании концессионного соглашения от 12.10.2020 недействительной (ничтожной) сделкой и применении последствий недействительности сделки, в удовлетворении которого решением от 29.07.2022 по делу №А83-20002/2021 отказано.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, суд округа находит несостоятельными, поскольку предупреждение №07/0115 направлено на преодоление обстоятельств, установленных вступившими в законную силу судебными актами по делам №А32-47140/2021 и №А83-20002/2021.

Утверждение кассатора о том, что лица, заявившие готовность на участие в конкурсе на заключение концессионного соглашения, только декларируют свое соответствие требованиям, основано на ошибочном понимании управлением нормы права, поскольку в силу части 4.11 статьи 37 Закона №115-ФЗ и лицо, выступающее с инициативой заключения концессионного соглашения, и иные лица, подающие заявки на заключение концессионного соглашения, должны отвечать требованиям, установленным этой правовой нормой, в подтверждение чего представляют соответствующий пакет документов.

Вопреки доводам кассационной жалобы суд округа не усматривает, что при проверке законности предупреждения Крымского УФАС России №07/1105 судами были допущены нарушения норм материального права, неверно установлены фактические обстоятельства, послужившие основанием для  вынесения предупреждения.

Согласно пункту 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2020 № 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции" производство в арбитражном суде кассационной инстанции направлено на устранение ошибок, допущенных арбитражными судами первой и апелляционной инстанций и выразившихся в нарушении или неправильном применении норм материального либо процессуального права, в том числе вследствие несоответствия выводов судов первой, апелляционной инстанций о применении нормы права фактическим обстоятельствам.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы суд округа приходит к выводу, что выводы судов основаны на оценке всех доказательств, представленных участвующими в деле лицами в обоснование своих требований и возражений, на предмет их относимости, допустимости, достоверности в отдельности, а также достаточности и взаимной связи в их совокупности, установлении всех обстоятельств, имеющих значение при рассмотрении настоящего спора.

Иная оценка антимонопольным органом обстоятельств рассматриваемого спора не свидетельствуют о неправильном применении судами первой и апелляционной инстанций норм права.

Оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов, предусмотренных статьей 288 АПК РФ, не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 25.09.2023 и постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 19.12.2023 по делу №А83-18308/2022 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и  может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий судья

 

          Г.А. Стрегелева

Судьи

 

          Н.В. Ключникова

 

Л.В. Леонова