Шестой арбитражный апелляционный суд 

улица Пушкина, дом 45, город Хабаровск, 680000, 

официальный сайт:  http://6aas.arbitr.ru

e-mail: info@6aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 06АП-7302/2018

30 января 2019 года

г. Хабаровск

Резолютивная часть постановления объявлена 23 января 2019 года.Полный текст  постановления изготовлен 30 января 2019 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд  в составе:

председательствующего Вертопраховой Е.В.

судей  Мильчиной И.А., Харьковской Е.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1

при участии  в заседании:

от Министерства лесного хозяйства и пожарной безопасности Амурской области:  ФИО2 представителя  по доверенности от 31.10.2018 (проком на 1 год);

от Управления Федерального казначейства по Амурской области:  ФИО3 представителя по доверенности от 09.01.2019 (сроком по 31.12.2019);

от Государственного автономного учреждения  Амурской области «Амурская авиабаза»: представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Управления Федерального казначейства по Амурской области, Министерства лесного хозяйства и пожарной безопасности Амурской области

на решение от  30.10.2018

по делу № А04-3718/2018

Арбитражного суда Амурской области

принятое судьей Е.А. Варламовым,

по заявлению Министерства лесного хозяйства и пожарной безопасности Амурской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) 

к Управлению Федерального казначейства по Амурской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) 

о признании предписания недействительным в части, 

третье лицо: государственное автономное учреждение Амурской области «Амурская авиабаза»

УСТАНОВИЛ:

министерство лесного хозяйства и пожарной безопасности Амурской области (далее - заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением, с учетом принятых уточнений, к Управлению Федерального казначейства по Амурской области (далее – Управление, казначейство, УФК по Амурской области) о признании недействительным предписания от 04.04.2018 № 23-2309/10 в части: признания неправомерно израсходованными за счет субвенций командировочных расходов 4 сотрудников министерства, командированных в г. Москву для защиты бюджетных проектировок, при отсутствии письменного вызова или согласования Федерального агентства лесного хозяйства, в размере 253680 руб.; признания неправомерно израсходованными за счет субвенций затрат на командировочные расходы сотрудникам государственного автономного учреждения Амурской области «Амурская авиабаза» (суточные) в размере             78400 руб. 

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено государственное автономное учреждение Амурской области «Амурская авиабаза» (далее – учреждение, третье лицо, ГАУ «Амурская авиабаза»).

Решением суда от 30.10.2018 заявленные требования удовлетворены частично: предписание Управления в отношении  признания неправомерно израсходованными средств субвенции на оплату командировочных расходов четырех сотрудников министерства лесного хозяйства и пожарной безопасности Амурской области в размере 253680 руб. и возложения обязанности возвратить эти средства субвенции в доход соответствующего бюджета, признано недействительным, как не соответствующее Бюджетному кодексу Российской Федерации (далее – БК РФ); в остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

Суд установил, что: по 1 пункту предписания УФК по Амурской области ошибочно посчитало невозможным командирование сотрудников Министерства для защиты бюджетных проектировок при отсутствии письменного вызова или согласования  Федерального агентства лесного хозяйства, поскольку материалами дела подтверждено, что расходование средств спорной субвенции произведено в связи и в целях осуществления органом государственной власти Амурской области отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, и отдельного письменного согласования или вызова Федерального агентства лесного хозяйства не требовалось; по пункту 2 предписания УФК по Амурской области верно посчитало, что расходование Министерством средств субвенции в повышенном размере на выплату суточных работникам учреждения, свидетельствует о нарушении статьи 158 БК РФ.

Не согласившись с судебным актом, УФК по Амурской области и  Министерство обратились  в Шестой арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами.

Министерство, в своей апелляционной жалобе, просит решение суда в части отказа в удовлетворении заявления о признании незаконным пункта  предписания Управления, признанного судом соответствующим действующему законодательству и не нарушающим права и законные интересы Министерства,  отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Заявитель жалобы утверждает о том, что: судом при рассмотрении заявления Министерства неполно выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, нарушены и неправильно применены нормы материального права; судом не были установлены факты неправомерности выплаты ГАУ «Авиабаза» командировочных расходов в размерах, превышающих установленным нормативными правовыми актами Российской Федерации нормативами, применяемыми при определении размера субвенции на цели осуществления полномочий в сфере лесных отношений, расходования денежных средств в размере 78400 рублей сверх установленных в фонде оплаты труда ГАУ «Авибаза» денежных средств на 2017 год, а значит, невозможности применения ГАУ «Авиабаза», пункта 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 № 729, Постановления Правительства Амурской области от 04.02.2015 № 24;  суд не принял во внимание то обстоятельство, что в случае, если считать доказанным факт, что спорная сумма в размере 78400 руб. все же была включена в общую кредиторскую задолженность ГАУ «Авибаза» за 2017 год, но была профинансирована (факт оплаты подтверждается бухгалтерскими документами) следовательно, источником финансирования спорных расходов могли быть только собственные источники ГАУ «Авиабаза»;  судом не исследован должным образом факт, что несмотря отражение суммы в размере 78400 руб. в бухгалтерской отчетности по кодам федерального бюджета, они были фактически профинансированы за счет собственных средств ГАУ «Авиабаза»; принимая во внимание, что кредиторская за должность ГАУ «Авибаза» за 2017 год за счет средств федерального бюджета до сих пор не возмещена и это подтверждается Актом проверки УФК по Амурской области, следовательно, ГАУ «Авиабаз», а также Министерство никаких норм бюджетного законодательства, Постановления Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 № 729, Правительства Амурской области от 04.02.2015 № 24, не нарушили, так как обеспечили финансирование данных расходов за счет иных источников, не имеющих отношения к расходам федерального бюджета.

УФК по Амурской области, в своей апелляционной жалобе, просит решение суда в части удовлетворения заявления Министерства о признания недействительным  предписания Управления  частично, отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в  удовлетворении требований Министерства.

Заявитель жалобы, утверждает следующее: УФК по Амурской области не согласно с выводом суда о невозможности получения вызова от руководителя Федерального агентства лесного хозяйства для обеспечения направления сотрудников Министерства в командировку ввиду того, что министерство является органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а Федеральное агентство лесного хозяйства федеральным органом государственной власти, то есть являются самостоятельными органами власти, не находящимися в соподчинении;  материалы дела не содержат доказательств невозможности проведения защиты бюджетных проектировок дистанционно, а равно и доказательств наличия разногласий, возникших при такой защите; в материалах дела отсутствуют доказательства проведения предзащиты, в результате которой со слов министерства возникли разногласия, никаких документов, подписанных Департаментом лесного хозяйства Дальневосточного Федерального округа, скриншотов программного продукта, с помощью которого осуществлялась предзащита, материалы дела не содержат, данные обстоятельства при рассмотрении дела судом не выяснялись; указанные в обжалуемом судебном акте служебная записка начальника отдела федерального лесного и пожарного надзора Министерства от 23.01.2017, служебная записка начальника отдела планирования, финансирования, бюджетного учета и отчетности министерства, обращение министра от 24.11.2017 № 02-16/3706, не могут являться доказательствами наличия разногласий, возникших при защите бюджетных проектировок, поскольку не соответствуют требованиям об их относимости и допустимости, следовательно,  вывод суда об установлении факта наличия разногласий является неверным; при вынесении обжалуемого судебного акта не установлена доказанность имеющих значение для дела обстоятельств, сделаны выводы, не соответствующие обстоятельствам дела.

Вместе с апелляционной жалобой Управления в суд, в том числе поступил экземпляр приказа Федерального агентства лесного хозяйства  от 04.10.2016 № 420.

Представитель третьего лица, извещенного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, участия в заседании суда апелляционной инстанции не принимал.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), суд рассматривает апелляционную жалобу по делу в отсутствие представителя третьего лица.

До начала судебного заседания от Министерства  в суд поступило ходатайство о приобщении доказательства по делу  вместе с экземпляром письма  Министерства финансов Российской Федерации от 22.11.2018                            № 19-03-05/2/8446.

В судебном заседании, проведенном в режиме видеоконференц-связи при содействии Арбитражного  суда Амурской области, представитель министерства доводы своей апелляционной жалобы поддержала в полном объеме, в обоснование которых огласила жалобу,  отклонила  доводы апелляционной жалобы управления как несостоятельные.

Представитель управления  в судебном заседании отклонила доводы апелляционной жалобы министерства, просила отказать в ее удовлетворении, на удовлетворении жалобы УФК по Амурской области  настаивала.

Представителем министерства заявлено ходатайство о приобщении к материалам дела письма  Министерства финансов Российской Федерации от 22.11.2018 №19-03-05/2/8446.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, руководствуясь частью 2 статьи 268 АПК РФ определил – возвратить вместе с сопроводительным письмом в адрес УФК экземпляр приказа Федерального агентства лесного хозяйства  от 04.10.2016 № 420.

Рассмотрев ходатайство министерства о приобщении   к материалам дела письма  Министерства финансов Российской Федерации от 22.11.2018                       №19-03-05/2/8446, арбитражный суд апелляционной инстанцией, руководствуясь статьей 159, частью 2 статьи 268  АПК РФ, определил – удовлетворить заявленное ходатайство и приобщить данный документ к материалам дела.  

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, Шестой арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Как видно из материалов дела,  на основании приказа от 16.01.2018 № 16 (с учетом изменений, внесенных приказом от 14.02.2018 № 75) и Плана контрольных мероприятий казначейства в финансово- бюджетной сфере на 2018 год (идентификатор контрольного мероприятия 2018- ПВ.024.1003-2300.002) управлением в период с 18.01.2018 по 01.03.2018 проведена выездная проверка соблюдения министерством условий предоставления и использования средств федерального бюджета на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений в рамках подпрограммы «Обеспечение использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов» государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 годы» за 2016 – 2017 годы.

По результатам проверки казначейством выявлены следующие нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации: 1) без разрешения представителей нанимателя или уполномоченного им лица приняты к учету и возмещены по авансовому отчету расходы в сумме 130 руб., связанные с предоставлением сотруднику дополнительных услуг по сервисному обслуживанию при проезде в командировку; 2) неправомерно израсходованы средства субвенции на оплату командировочных расходов 4 сотрудникам, командированным в г. Москву для защиты бюджетных проектировок, при отсутствии письменного отзыва или согласования руководителя Федерального агентства лесного хозяйства в сумме 253680 руб.; 3) за счет средств субвенции неправомерно возмещены затраты в завышенном размере на командировочные расходы сотрудникам государственного автономного учреждения Амурской области «Амурская авиабаза» на общую сумму 78592 руб., в том числе суточные – 78400 руб., расходы по найму жилого помещения – 192 руб.; 4) неправомерно использованы средства субвенции, связанные с активацией лицензии на неисключительные права на программу для ЭВМ «Dr.Web Desktop Security Suite» (Антивирус и Центр управления на 12 месяцев), ее продлением на рабочих местах 2 сотрудников, не состоящих в штате, в сумме 617.76 руб.

Результаты проверки зафиксированы и отражены в акте выездной проверки от 01.03.2018, копия которого в день составления вручена министерству.

16.03.2018 министерством в казначейство поданы письменные возражения на акт проверки. Решением управления от 29.03.2018 № 7/1 утвержден отчет о результатах плановой выездной проверки, возражения министерства на акт проверки признаны необоснованными и отклонены.

Министерству выдано предписание от 04.04.2018 № 23-23-09/10, которым на заявителя возложена обязанность в течение 30 календарных дней со дня получения предписания устранить нарушения бюджетного законодательства, в том числе 1) по пункту 1 – принять меры по оформлению документов, подтверждающих принятие к учету расходов по возмещению дополнительных услуг по сервисному обслуживанию при проезде в командировку с учетом решения нанимателя или уполномоченного им лица в соответствии с действующим законодательством, а при отсутствии соответствующего решения принять меры по восстановлению средств в размере 130 руб. в доход соответствующего бюджета; 2) по пунктам 2, 3, 4 – принять меры по восстановлению неправомерно использованных средств субвенции в размере 332 889.76 руб. в доход соответствующего субъекта.

Не согласившись с пунктом 2 и пунктом 3 (в части средств в сумме                 78400 рублей, затраченных на выплату суточных работникам подведомственного учреждения в размере, превышающем 100 рублей) предписания, министерство обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Из анализа положений статей 198 и 201 АПК РФ следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо в совокупности наличие двух условий - несоответствие актов, решений, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании положений статей 157, 268.1 БК РФ, пунктов 1 и 4 Положения о Федеральном казначействе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703, пунктов 6 и 9 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092, казначейство наделено полномочиями по осуществлению контроля в финансово-бюджетной сфере и выдаче обязательных для исполнения предписаний.

Согласно положениям статьи 70 БК РФ обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает оплату труда работников казенных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

В силу пункта 3 части 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Частью 1 статьи 133 БК РФ закреплено, что под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Спор между сторонами возник относительно обоснованности расходования заявителем средств субвенции на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений в рамках подпрограммы «Обеспечение использования. Охраны, защиты и воспроизводства лесов» государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 годы» за 2016 – 2017 годы.

Пунктом 2 оспариваемого предписания заявителю вменено неправомерное расходование средств субвенции на оплату командировочных 4 сотрудникам, командированным в г. Москву для защиты бюджетных проектировок, при отсутствии письменного отзыва или согласования руководителя Федерального агентства лесного хозяйства в сумме 253 680 руб.

Постановлением Губернатора Амурской области от 01.09.2015 № 223 утверждено Положение о министерстве лесного хозяйства и пожарной безопасности Амурской области, согласно которому министерство является исполнительным органом государственной власти Амурской области, проводящим на территории Амурской области государственную политику и осуществляющим межотраслевое управление, государственное регулирование, государственный контроль и координацию деятельности в сфере лесных отношений, в том числе в сфере лесного хозяйства, лесной промышленности, транспортного обслуживания населения воздушным транспортом, обеспечения пожарной безопасности, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (далее - чрезвычайные ситуации), осуществления поиска и спасания людей во внутренних водах Амурской области.

Положениями статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации (далее – ЛК РФ) предусмотрена передача Российской Федерацией отдельных полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений, в частности полномочий по организация использования лесов, их охраны (в том числе осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров, за исключением выполнения взрывных работ в целях локализации и ликвидации лесных пожаров и осуществления мероприятий по искусственному вызыванию осадков в целях тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесозащитного районирования и государственного лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесосеменного районирования, формирования федерального фонда семян лесных растений и государственного мониторинга воспроизводства лесов) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях.

С целью реализации переданных Российской Федерацией отдельных полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации Правительством Российской Федерации принято постановление от 29.12.2006 № 837, которым утверждены Правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений (далее – Правила расходования и учета субвенций).

Пунктом 2 Правил расходования и учета субвенций определено, что субвенции предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в установленном порядке Федеральному агентству лесного хозяйства на соответствующий год на финансовое обеспечение полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом на органы государственной власти субъектов Российской Федерации возложена обязанность не позднее 1 декабря текущего финансового года согласовывать с Федеральным агентством лесного хозяйства целевые прогнозные показатели на очередной финансовый год и плановый период (в случае необходимости их установления) и мероприятия, направленные на их достижение, предусмотренные перечнем мероприятий по осуществлению переданных полномочий, утверждаемым Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (пункт 3 Правил расходования и учета субвенций).

С учетом части 7 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999                  № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 настоящей статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. Финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Общий объем таких субвенций должен определяться с учетом затрат на организацию осуществления переданных полномочий.

Следовательно, исполнение обязанности органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с Федеральным агентством лесного хозяйства целевых прогнозных показателей на очередной финансовый год и плановый период непосредственно связано с реализацией и исполнением органом государственной власти субъекта Российской Федерации переданных ему Российской Федерацией полномочий в сфере лесных отношений и предполагает компенсацию такому органу соответствующих затрат на осуществление организационных мероприятий по согласованию за счет средств выделенной субвенции.

Факт возможности расходования министерством, как органом государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в сфере лесных отношений, средств субвенции в рамках переданных Российской Федерации полномочий в сфере лесных отношений, в том числе на организацию осуществления переданных полномочий и направления сотрудников министерства в командировку, казначейством не оспаривался.

Нарушение действующего бюджетного законодательства управление усмотрело в направлении 4 сотрудников министерства в командировку в отсутствие соответствующего вызова Рослесхоза или его согласия.

Действительно, на основании части 3 статьи 133 БК РФ субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Пунктом 5 Порядка и условий командирования федеральных государственных гражданских служащих, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 18.07.2005 № 813, закреплено, что командирование гражданского служащего в вышестоящие в порядке подчиненности государственные органы осуществляется по письменному вызову руководителя этого государственного органа или по согласованию с ним, при этом срок служебной командировки не должен превышать пять дней, не считая времени нахождения в пути.

Однако при применении упомянутой нормы казначейством не учтено, что министерство является органом государственной власти субъекта Российской Федерации, Рослесхоз – федеральным органом государственной власти, заявитель не является структурным подразделением Рослесхоза и не подчиняется ему. По существу заявитель и Рослесхоз являются самостоятельными органами государственной власти, не находящимся в соподчинении, что обусловлено спецификой федеративного устройства Российской Федерации. Следовательно, по обоснованному доводу заявителя, получение вызова от руководителя Рослесхоза для обеспечения направления сотрудников министерства в командировку невозможно по объективным причинам.

Более того, пункт 5 Порядка и условий командирования федеральных государственных гражданских служащих, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 18.07.2005 № 813, не конкретизирует форму получения согласия вышестоящего органа и требований к такому согласию не устанавливает.

Управлением при установлении факта наличия (отсутствия) согласия Рослесхоза на участие специалистов министерства в защите бюджетных проектировок необоснованно не приняты во внимание следующие юридически значимые обстоятельства.

Так, приказом Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) от 13.06.2017 № 269 «О Публичной декларации целей и задач Федерального агентства лесного хозяйства на 2017 год» для достижения целей повышения уровня пожарной безопасности в лесах на 2017 год в рамках защиты бюджетных проектировок запланировано финансирование мер по охране лесов от пожаров в объеме 4,3 млрд руб., которое включает финансирование мероприятий по противопожарному обустройству лесов.

Приказом Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) от 03.11.2017 № 623 «О порядке проведения дистанционной защиты бюджетных проектировок расходов федерального бюджета, выделяемых в форме субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию полномочий в области лесных отношений на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годы» утверждены, в том числе Временный регламент дистанционной защиты бюджетных проектировок расходов федерального бюджета, выделяемых в форме субвенций субъектам Российской Федерации на реализацию полномочий в области лесных отношений, и утверждения плановых показателей поступления в бюджетную систему Российской Федерации платы за использование лесов на очередной финансовый год и плановый период (приложение № 1) и график дистанционной защиты бюджетных проектировок органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных в области лесных отношений (приложение № 4).

Поименованным Временным регламентом предусмотрен многоступенчатый порядок осуществления защиты дистанционной защиты бюджетных проектировок. В частности, первоначально уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношению осуществляют дистанционную предзащиту бюджетных корректировок в Департаментах лесного хозяйства по соответствующему федеральному органу. По итогам согласования с Департаментами субъекты Российской Федерации с 13 по 30 ноября 2017 года в соответствии с графиком дистанционной защиты направляют в Рослесхоз альбомы форм защиты бюджетных проектировок через программное обеспечение ФГБУ «Рослесинфорг». Финансовое управление Рослесхоза готовит предложения к заседанию комиссии Рослесхоза по бюджетным корректировкам на очередной финансовый год и плановый период (далее – комиссия). На заседании комиссии рассматриваются итоги защиты бюджетных проектировок, а также разногласия, возникшие в процессе защиты расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период. На заседании комиссии при рассмотрении итогов защиты бюджетных проектировок в случае необходимости могут присутствовать представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений. В соответствии с решением, принятым на заседании комиссии относительно возникших разногласий при защите бюджетных проектировок, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений вносятся соответствующие изменения в представленные материалы по защите бюджетных проектировок и повторно направляются в Финансовое управление Рослесхоза.

Согласно утвержденному графику защита бюджетных проектировок для Амурской области осуществляется в период с 27.11.2017 по 30.11.2017.

С учетом толкования перечисленных выше норм приказа Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) от 03.11.2017 № 623 в совокупности с положениями Временного регламента и утвержденного графика суд пришел к правомерному выводу о наличии согласия Рослесхоза на участие представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений в заседании комиссии по защите бюджетных проектировок в случае наличия объективной необходимости. К таким случаям подлежат отнесению ситуации, в которых осуществление дистанционной защиты бюджетных корректировок не представляется возможной, в том числе при наличии существенных разногласий, возникших в рамках предзащиты бюджетных корректировок в Департаментах

При этом по материалам дела (в том числе, отраженных в акте проверки пояснений заявителя, служебной записки начальника отдела федерального лесного и пожарного надзора министерства от 23.01.2017, служебной записки с обоснованием необходимости командирования от начальника отдела планирования, финансирования, бюджетного учета и отчетности министерства на имя и.о. министра лесного хозяйства и пожарной безопасности Амурской области, письма и.о. министра лесного хозяйства и пожарной безопасности Амурской области от 24.11.2017 № 02-16/3706) судом установлено, что при дистанционной защите министерством бюджетных проектировок в Департаменте лесного хозяйства по Дальневосточному федеральному округу возникли существенные разногласия по распределению финансирования, штатной численности, а также по увеличению недостижимых плановых показателей по доходам в федеральный бюджет. В ходе рассмотрения разногласий и защиты командированными сотрудниками министерства бюджетных корректировок на заседании комиссии дополнительно запланированы к выделению Амурской области 230 млн. руб. на выполнение полномочий в области защиты и охраны лесов от пожаров. Названные обстоятельства нашли свое отражение в материалах проверки.

Следовательно, вопреки утверждениям УФК, наличия отдельно выраженного письменного согласия руководителя Рослесхоза с учетом нормативного закрепления возможности участия представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений в заседании комиссии по защите бюджетных проектировок приказом Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) от 03.11.2017 № 623,  в рассматриваемой ситуации не требовалось.

При этом, как следует из материалов дела, направление министерством своих сотрудников в Рослесхоз для участия в заседании комиссии было обусловлено объективными причинами и производственной необходимостью: представление интересов субъекта Российской Федерации при рассмотрении разногласий, возникших в рамках защиты бюджетных корректировок.

Командирование сотрудников министерства осуществлялось с ведома и согласия нанимателя (представлены приказ министерства от 24.11.2017 № 89-к о направлении в командировку работников заявителя (ФИО4, ФИО5, ФИО6), распоряжение губернатора Амурской области от 24.11.2017 № 639-лс о командировании ФИО7, служебная записка с обоснованием необходимости командирования от начальника отдела планирования, финансирования, бюджетного учета и отчетности министерства на имя и.о. министра лесного хозяйства и пожарной безопасности Амурской области, служебная записка начальника отдела федерального лесного и пожарного надзора министерства от 23.01.2017), время нахождения в командировке соответствовало утвержденному Рослесхозом графику защиты бюджетных корректировок и рассмотрения возражений, факт несения и размер затрат на командировку подтвержден документально (представлены оправдательные документы), авансовые отчеты приняты нанимателем и утверждены, операции с подотчетными лицами отражены в журнале операций расчетов с подотчетными лицами № 3 за 2017 год, расходы приняты в пределах выделенных денежных средств на данную статью расходов. Представленные вышеназванные документы подтверждают фактическое пребывание работников в командировке в порядке, предусмотренном п.7 Положения об особенностях направления работников в служебные командировки, утвержденного Постановление Правительства РФ от 13.10.2008 № 749

Командированные сотрудники министерства принимали участие в защите бюджетных проектировок на 2018 год и на плановый период 2019-2020 годов в Рослесхозе, что подтверждено соответствующими отчетами о выполненной работе за период пребывания в служебной командировке, и не опровергается ответчиком.

Таким образом, расходование средств рассматриваемой  субвенции произведено в связи и в целях осуществления органом государственной власти Амурской области отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений.

При названных обстоятельствах министерством обеспечена результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований, нарушения положений статей 70, 162 БК РФ в действиях заявителя отсутствуют.

Таким образом, предписание в части пункта, касаемого признания неправомерно израсходованными за счет субвенций командировочных расходов 4 сотрудников министерства, командированных в г. Москву для защиты бюджетных проектировок, при отсутствии письменного вызова или согласования Федерального агентства лесного хозяйства, в размере 253680 руб.,  не соответствует закону, нарушает права заявителя, вследствие чего в силу ч.2 ст.201 АПК РФ правомерно признано судом первой инстанции  недействительным.

Другим оспариваемым пунктом   предписания УФК заявителю вменено неправомерное возмещение затрат в завышенном размере на командировочные расходы сотрудникам государственного автономного учреждения Амурской области «Амурская авиабаза» на общую сумму 78592 руб., в том числе суточные – 78400 руб., расходы по найму жилого помещения – 192 руб.

Оспаривая предписание в данной части, заявитель (согласно уточненным требованиям) приводит доводы о несогласии с выводами казначейства в части оплаты суточных в завышенном размере в сумме 78400 руб.

В соответствии с частью 2 статьи 158 БК РФ распорядитель бюджетных средств обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных настоящим Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

Согласно статье 69.1 БК РФ бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования н предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.

В соответствии с ч.4 ст. 69.2 БК РФ финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией. Объем финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, утверждаемых в порядке, предусмотренном абзацем первым настоящего пункта, с соблюдением общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности.

Частью 1 статьи 78.1 БК РФ установлено, что в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Согласно ч.3 ст.133 БК РФ субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Согласно подпункту «б» пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 № 729 «О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам, заключившим трудовой договор о работе в федеральных государственных органах, работникам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, федеральных государственных учреждений» возмещение расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам, заключившим трудовой договор о работе в федеральных государственных органах, работникам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, федеральных государственных учреждений осуществляется в следующих размерах: расходы на выплату суточных - в размере 100 рублей за каждый день нахождения в служебной командировке.

Частью 1 статьи 85 БК РФ определено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

Постановлением Правительства Амурской области от 04.02.2015 № 24 «О порядке и размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками, работникам, заключившим трудовой договор о работе в аппарате губернатора области и Правительства области, исполнительных органах государственной власти области, работникам государственных учреждений области, подведомственных исполнительным органам государственной власти области» установлено, что возмещение расходов, связанных со служебными командировками, работникам, заключившим трудовой договор о работе в аппарате губернатора области и Правительства области, исполнительных органах государственной власти области, работникам государственных учреждений области, подведомственных исполнительным органам государственной власти области, осуществляется в следующих размерах: дополнительных расходов, связанных с проживанием вне места постоянного жительства (суточных), за каждый день нахождения в командировке, включая выходные и нерабочие праздничные дни, а также дни нахождения в пути и вынужденной остановки в пути: в Амурской области - 200 рублей.

При толковании и применении перечисленных выше норм бюджетного законодательства заявителем не учтено, что при разграничении полномочий органов государственной власти федерального и регионального уровней необходимо учитывать правовой режим средств финансовой помощи. Согласно статье 47 БК РФ к собственным доходам бюджетов субвенции не относятся, а являются целевыми средствами.

Следовательно, дополнительные гарантии для работников государственных учреждений Амурской области в виде выплаты суточных в повышенном размере по сравнению с размером суточных, установленными федеральным законодательством, должны обеспечиваться за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а не федеральных средств.

При таких обстоятельствах оплата работникам государственного автономного учреждения Амурской области суточных в соответствии с установленным законодательством субъекта Российской Федерации  нормативом в размере, превышающем установленный Постановлением Правительства № 729 норматив, является расходным обязательствам Амурской области и должна производиться за счет средств бюджета данного субъекта Российской Федерации.

Кроме того, как верно отметил суд, заявителем при осуществлении выплат необоснованно не приняты во внимание разъяснения Федерального агентства лесного хозяйства, выраженные в письме от 10.11.2009                       № АС-05-54/7018.

При таких обстоятельствах, расходование министерством средств субвенции в повышенном размере на выплату суточных работникам государственного автономного учреждения Амурской области «Амурская авиабаза», нежели это предусмотрено федеральным законодательством, свидетельствует о нарушении статьи 158 БК РФ.

Доводы заявителя, сводящиеся к отсутствию необходимости руководствоваться положениями Постановления Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 № 729, отсутствии четких критериев в Методике распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2006 № 838, обосновано, не приняты  судом, как противоречащие нормам материального права.

Также обосновано, отклонены доводы заявителя, со  ссылками на п.3 Постановления Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 № 729, поскольку в ходе рассмотрения настоящего дела заявителем доказательств тому, что спорные суммы суточных выплачивались работникам учреждения из средств экономии средств субвенции, выделенных на тушение лесных пожаров, не представлено, равно как и каких либо расчетов, обосновывающих данное обстоятельство, напротив, как следует из материалов дела, в том числе акта проверки, письменных пояснений заявителя от 09.08.2018, пояснений представителей сторон в судебном заседании, фактические затраты на тушение лесных пожаров в 2017 году превышали размер средств субвенции, выделенных на данные цели, затраты на тушение лесных пожаров были покрыты за счет перераспределения средств федеральной субвенции лишь частично. Равным образом, заявителем не представлено и доказательств, опровергающих то, что спорные затраты оплачены за счет средств субвенции, выделенных на соответствующие цели.

Более того, соответствующие доводы, обоснованные положениями п.3 постановления Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 № 729, в ходе проверки заявителем не приводились

При этом правильность произведенного управлением  расчета сумм излишне принятых министерством затрат на командировочные расходы подтверждена в ходе проверки и.о. главного бухгалтера министерства, о чем в представленных в материалы дела приложениях к акту проверки имеются соответствующие подписи. В ходе рассмотрения дела правильность произведенного управлением  при проверке расчета суммы излишне оплаченных затрат на выплату суточных заявителем документально также не опровергнута.

Приведенные в дополнительном обосновании требований от 23.10.2018 доводы заявителя, поддерживаемые третьим лицом, о том, что взаимосвязанными положениями вышеуказанной Методики № 838 и Порядка определения расходов на осуществление органом государственной власти субъекта Российской Федерации переданных отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений в расчете на 1 гектар эксплуатационных и защитных лесов на территории субъекта Российской Федерации (утв. Приказом Минприроды России от 14.12.2015 № 534) не предусмотрены нормативы по оплате труда работников государственных учреждений субъектов РФ, при этом исходными данными для определения размера расходов на тушение лесных пожаров, учитываемых при определении размера субвенции, являются данные о фактических расходах на тушение лесных пожаров за предшествующие периоды времени, правомерно  признаны несостоятельными, поскольку приведенные заявителем в дополнительном обосновании положения Методики и Порядка не могут быть истолкованы как предполагающие расходование средств выделяемой из федерального бюджета субвенции на оплату работникам государственных учреждений области суточных в размере, установленном нормативным правовым актом Амурской области и превышающим установленные Постановлением Правительства № 729 размеры в отсутствие предусмотренных п.3 названного постановления оснований (наличия экономии средств, предоставленных учреждению за счет средств субвенции).

Обратное противоречило бы вышеуказанным положениям бюджетного законодательства Российской Федерации, из которых следует, что дополнительные гарантии для работников государственных учреждений Амурской области в виде выплаты суточных в повышенном размере по сравнению с размером суточных, установленными федеральным законодательством, должны обеспечиваться за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Представленный Министерством экземпляр письма Министерства Финансов Российской Федерации от 22.11.2018 № 19-03-05/2/8446, в котором даны разъяснения по вопросу погашения задолженности по затратам на тушение лесных пожаров на территории Амурской области в 2017 годы (обеспечение мер пожарной безопасности и тушение лесных пожаров следует осуществлять  в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований – задолженность допускаться не должна),  не может являться доказательством обоснованности доводов апелляционной жалобы Министерства, так как  вышеустановленные судом первой инстанции  обстоятельства данный экземпляр письма не опровергает.

Таким образом, предписание управления  в оспариваемой заявителем части,   соответствует действующему бюджетному законодательству Российской Федерации, прав и законных интересов министерства в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не нарушает.

Доводы апелляционных жалоб не содержат фактов, которые бы не были проверены и   учтены судом первой инстанции, при рассмотрении дела, в связи с этим признаются арбитражным судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого решения суда.

Учитывая вышеизложенное, вынесенное арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены обжалуемого судебного акта суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционных жалоб, у арбитражного суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Амурской области от  30 октября  2018 года по делу № А04-3718/2018 оставить без изменения, апелляционные  жалобы – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.В. Вертопрахова

Судьи

  И.А. Мильчина

       Е.Г. Харьковская