ОДИННАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

443070, г. Самара, ул. Аэродромная, 11 «А», тел. 273-36-45

www.11aas.arbitr.ru, e-mail: info@11aas.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

апелляционной инстанции по проверке законности и

обоснованности решения арбитражного суда,

не вступившего в законную силу

Дело № А55-25970/2022

г. Самара

18 января 2023 года

Резолютивная часть постановления объявлена 11 января 2023 года 

Постановление в полном объеме изготовлено 18 января 2023 года

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Поповой Е.Г., 

судей Сергеевой Н.В., Драгоценновой И.С., 

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии:

от Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору – представитель ФИО2 (доверенность от 09.01.2023), представитель ФИО3 (доверенность от 10.01.2023),

от Публичного акционерного общества "Тольяттиазот" – представитель ФИО4 (доверенность от 05.03.2022),

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору 

на решение Арбитражного суда Самарской области от 12 ноября 2022 года по делу           № А55-25970/2022 (судья Медведев А.А.),

по заявлению  Публичного акционерного общества "Тольяттиазот"

к Средне-Поволжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

о признании недействительным предписания,

УСТАНОВИЛ:

Публичное акционерное общество «Тольяттиазот» (далее - заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением, в котором просит признать недействительным Предписание старшего государственного инспектора Межрегионального отдела по надзору за объектами химического комплекса, взрывоопасными объектами хранения и переработки растительного сырья Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору ФИО5 № 06-05-22-220-ПОС от 03.06.2022; взыскать со Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - ответчик, Управление) государственную пошлину в размере 3 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 12 ноября 2022 года заявленные требования удовлетворены, предписание Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору № 06-05-22-220-ПОС от 03.06.2022 признано недействительным.

В апелляционной жалобе Управление просит суд апелляционной инстанции отменить решение Арбитражного суда Самарской области от 12 ноября 2022 года по делу № А55-25970/2022 и принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований отказать.

В суд вместе с апелляционной жалобой поступила копия акта технического расследования причин аварии от 16.10.2018. 

Указанный документ в суд первой инстанции не представлялся, при этом ответчик не обосновал невозможность его представления в суде первой инстанции. При таких обстоятельствах акт технического расследования причин аварии от 16.10.2018, представленный ответчиком, является дополнительным доказательством и в силу части 2 статьи 268 АПК РФ не принимается судом апелляционной инстанции и возвращается ответчику.

В материалы дела поступил отзыв заявителя на апелляционную жалобу, в котором ПАО "ТОАЗ" просит суд апелляционной инстанции решение Арбитражного суда Самарской области от 12 ноября 2022 года по делу № А55-25970/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения как необоснованную.

В судебном заседании апелляционного суда представители Управления апелляционную жалобу поддержали, просили ее удовлетворить.

Представитель заявителя в судебном заседании апелляционного суда возражала против удовлетворения апелляционной жалобы, просила суд апелляционной инстанции решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Рассмотрев дело в порядке апелляционного производства, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Управлением на основании приказов от 11.04.2022 №ПР-301-312-о, от 17.05.2022 №ПР-301-399-0 в отношении Общества были проведены контрольные (надзорные) мероприятия  в рамках постоянного государственного надзора на опасном производственном объекте (далее - ОПО) I класса опасности «Площадка по производству аммиака на агрегатах фирмы «Кемико»», рег. №А53-01507-0001.

Управлением оформлен протокол от 26.05.2022 №06-05-22-220-ПОС осмотра территорий, помещений и иных объектов на опасном производственном объекте.

Заявителю выдано предписание от 03.06.2022 №06-05-22-220-ПОС.

В названном предписании от 03.06.2022 №06-05-22-220-ПОС Управлением указано, что  по результатам мероприятий в  рамках постоянного государственного надзора на опасном производственном объекте I класса опасности «Площадка по производству аммиака на агрегатах фирмы «Кемико»», рег. №А53-01507-0001, эксплуатируемой  Публичное акционерное общество «Тольяттиазот», выявлены нарушения  обязательных требований в области промышленной безопасности на основании протокола от 26.05.2022 №06-05-22-220-ПОС осмотра территорий, помещений и иных объектов на опасном производственном объекте.

Названным  предписанием Обществу   предписано в срок до 01.09.2022 года  принять меры к устранению выявленных нарушений в области промышленной безопасности, а именно: не обеспечены установленные меры безопасности. Допущена разработка обоснования безопасности в отношении ОПО «Площадка по производству аммиака на агрегатах фирмы «Кемико», per. № А53-01507-0001, I класс опасности, разработанное ООО «ЦИТР «Ризмкон», утвержденное директором по проектированию ПАО «ТОАЗ» ФИО6, согласованное с зам. директором по техн. политике ФИО7, директором по техн. политике ФИО8, имеющее положительное заключение ЭПБ 53-ОБ-07192-2021. в отсутствии проекта на строительство, реконструкцию в части отступления от требований Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности по эксплуатации пускового подогревателя поз. Д-113, трубчатой печи Д-101 (агрегаты 1, 2, 3), огневого подогревателя поз. Д-701, чем нарушены ч. 4 ст. 3, ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее - ФЗ №116-ФЗ); п. 12 Федеральных норма и правил в области промышленной безопасности «Общие требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта» от 15.07.2013 № 306.

Не согласившись с данным предписанием, ПАО «ТОАЗ» обратилось в арбитражный суд.

В заявлении Общество указывало, что  опасный производственный объект ПАО «ТОАЗ» «Площадка по производству аммиака на агрегатах фирмы «Кемико» в силу его проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию в 1979 году имеет отступления от требований ФНиП № 533. Однако,  данные отступления являются обоснованными, допустимыми, безопасными и не противоречат установленным нормам и требованиями, в том числе абз. 1 п. 4 ст. 3 Закона № 116-ФЗ. По смыслу абз. 1 п. 4 ст. 3 Закона № 116-ФЗ следует, что обоснование безопасности может составляться не только при подготовке проекта на строительство и реконструкцию, но и при эксплуатации ОПО. В ходе проведенного мероприятия в рамках постоянного государственного контроля (надзора) должностному лицу Административного органа ПАО «ТОАЗ» было предоставлено обоснование безопасности ОПО «Площадка по производству аммиака на агрегатах фирмы «Кемико» ПАО «ТОАЗ» (агрегаты производства аммиака № 1, № 2, № 3, № 4), разработанное ООО «Центр изучения техногенных рисков «Ризикон» (далее - ООО «ЦИТР «Ризикон»),

Общество в заявлении в суд также обращало внимание суда на то, что протокол осмотра от 26.05.2022, указный в оспариваемом предписании, факта вменяемого нарушения не подтверждает,  а акт проведения контрольных мероприятий не составлялся, что является грубым нарушением требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора)и установленных требований ( пп. 10 ч. 2 ст. 91 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации). 

Принимая обжалуемый судебный акт, суд первой инстанции исходил из следующих обстоятельств. 

Правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее - организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты) к локализации и ликвидации последствий указанных аварий определяются Федеральным законом №116-ФЗ  от 21.07.1997 года  «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» ( далее – Закон о промышленной безопасности).

Требования данного закона распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации.

Промышленная безопасность опасных производственных объектов - состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий (статья 1 Закона о промышленной безопасности).

В силу пункта 1 статьи 3 Закона о промышленной безопасности требования промышленной безопасности - условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в названном Федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности.

Согласно п.2 ст.16  Закона о промышленной безопасности федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности осуществляется федеральными органами исполнительной власти в области промышленной безопасности согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно п.4 ст.16 организация и осуществление федерального государственного надзора в области промышленной безопасности регулируются Федеральным законом от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", а в случаях, указанных в подпункте "б" пункта 1 настоящей статьи, нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, принимаемыми по согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации органом государственного регулирования промышленной безопасности. К отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, в случаях, указанных в подпункте "б" пункта 1 настоящей статьи, не применяются положения пунктов 5 - 11 настоящей статьи.

Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 248-ФЗ) регулирует отношения по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, устанавливает гарантии защиты прав граждан и организаций как контролируемых лиц (часть 1 статьи 2 данного Федерального закона).

В соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.07 2004 г. № 401, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.

Управление осуществляет свою деятельность в соответствии и на основании Положения «О Средне-Поволжском управлении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору», утвержденным приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 14.11.2018г. № 558.  

Управление является территориальным органом межрегионального уровня, осуществляющим надзор за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, строительстве, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах в Российской Федерации, а также в сфере энергетического надзора и надзора за гидротехническими сооружениями.

В обоснование законности  оспариваемого предписания Управление указывает, что действующим законодательством в области промышленной безопасности не предусмотрено установление обоснованием безопасности требований (мероприятий), компенсирующих нарушения требований промышленной безопасности. Технические и организационные дополнительные требования могут быть установлены только в развитие существующих нормативных требований. Разработка обоснования безопасности опасного производственного объекта возможна только при подготовке проектной документации на строительство и реконструкцию опасного производственного объекта и исключительно лицом, осуществляющим подготовку указанной документации. Таким образом, разработка обоснования безопасности для действующего опасного производственного объекта возможна при подготовке проектной документации на его реконструкции. Обоснование безопасности, имеющееся в материалах дела, не соответствует требованиям действующего законодательства в области промышленной безопасности: обоснование безопасности выполнено в отсутствие проектной документации, что нарушает часть 4 статьи 3 № 116-ФЗ, пункт 12 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Общие требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта», утвержденных приказом Ростехназора от 15.07.2013 № 306.

Доводы ответчика  правомерно отклонены судом.

Как следует из материалов дела, ПАО «ТОАЗ» является собственником опасного производственного объекта «Площадка производства аммиака на агрегатах фирмы «Кемико», per. № А53-01507-0001» (далее - ОПО), спроектированного, построенного в соответствии с действовавшими на соответствующую дату нормами и требованиями, установленными для таких объектов.

Указанный объект введен в эксплуатацию в 1979 году (агрегаты производства аммиака № 1,2,3) и в 1980 году (агрегат производства аммиака № 4) и зарегистрирован в качестве опасного производственного объекта № А53-01507-0001, что подтверждается свидетельством о регистрации ОПО № А53-01507 от 26.09.2001.

Приказом Ростехнадзора от 15.12.2020 № 533 утверждены Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности «Общие правила взрывобезопасности для взрывопожароопасных химических, нефтехимических и нефтеперерабатывающих производств» (далее - ФНиП № 533), которые устанавливают требования к обеспечению взрывобезопасности технологических процессов, зданий, сооружений и технических устройств, применяемых (расположенных) на опасных производственных объектах.

Указанные нормы и правила вступили в силу 01.01.2021. Ранее действовали требования, установленные Приказом Ростехнадзора от 12.11.2013 № 533 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности опасных производственных объектов, на которых используются подъемные сооружения».

Пунктами 91-94 ФНиП № 533 с 01.01.2021 установлены требования для химических производств, в части: оборудования нагревательных трубчатых печей (п. 91); обеспечения противоаварийной автоматической защиты (далее - ПАЗ) топочного пространства нагревательных печей (п. 92); обеспечения противоаварийной автоматической защиты нагреваемых элементов (змеевиков) нагревательных печей (п.93); изоляции печей с открытым огневым процессом от взрывоопасной среды, образующейся при авариях на наружных установках или в зданиях (п. 94).

Опасный производственный объект ПАО «ТОАЗ» «Площадка по производству аммиака на агрегатах фирмы «Кемико» в силу его проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию в 1979 году имеет отступления от требований ФНиП № 533.

Как указывает заявитель, данные отступления являются обоснованными, допустимыми, безопасными и не противоречат установленным нормам и требованиями, в том числе абз. 1 п. 4 ст. 3 Закона № 116-ФЗ ввиду следующего.

Как следует из абз. 1 п. 4 ст. 3 Закона № 116-ФЗ случае, если при проектировании, строительстве, эксплуатации, реконструкции, капитальном ремонте, консервации или ликвидации опасного производственного объекта требуется отступление от требований промышленной безопасности, установленных федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, таких требований недостаточно и (или) они не установлены, лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта, могут быть установлены требования промышленной безопасности к его эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации в обосновании безопасности опасного производственного объекта.

В ходе проведенного мероприятия в рамках постоянного государственного контроля (надзора) должностному лицу Административного органа ПАО «ТОАЗ» было предоставлено обоснование безопасности ОПО «Площадка по производству аммиака на агрегатах фирмы «Кемико» ПАО «ТОАЗ» (агрегаты производства аммиака № 1, № 2, № 3, № 4) (далее - обоснование безопасности ОПО), разработанное ООО «Центр изучения техногенных рисков «Ризикон» (далее - ООО «ЦИТР «Ризикон»),

Позиция Ростехнадзора сводится к тому, что представленное обоснование безопасности ОПО, по мнению Административного органа, не соответствует требованиям ч. 4 ст. 3, ч. 1 ст. 9 Закона № 116-ФЗ, п. 12 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Общие требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта» от 15.07.2013 № 306 (далее - ФНиП № 306), а именно: обоснование безопасности ОПО должно быть разработано не при эксплуатации ОПО, а при проектировании на строительство или реконструкции ОПО. Поскольку ни строительства, ни реконструкции данного объекта при разработке обоснования не проводилось, такое обоснование, по мнению Административного органа, применению не подлежит.

Между тем, позиция Ростехнадзора противоречит как нормам Закона № 116-ФЗ, ФНиП № 306, так и сути такого документа как обоснование безопасности в целом.

Позиция Заявителя основана на буквальном толковании норм и требований Закона № 116-ФЗ, поскольку фактически эксплуатация ОПО надлежащим образом в соответствии с установленными требованиями ПАО «ТОАЗ» осуществлялась задолго до утверждения новых требований, определенных как ФНиП № 533, так и ФНиП № 306.

Спорный объект был построен более 40 лет назад и соответствовал установленным требованиям, реконструкция не проводилась, при этом действующее законодательство допускает возможность отклонения от установленных требований, при наличии обоснования безопасности ОПО.

По смыслу абз. 1 п. 4 ст. 3 Закона № 116-ФЗ следует, что обоснование безопасности может составляться не только при подготовке проекта на строительство и реконструкцию, но и при эксплуатации ОПО, что также подтверждается следующим.

Статья 1 Закона № 116-ФЗ определяет обоснование безопасности опасного производственного объекта как документ, содержащий сведения о результатах оценки риска аварии на опасном производственном объекте и связанной с ней угрозы, условия безопасной эксплуатации опасного производственного объекта, требования к эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации опасного производственного объекта.

Из указанного определения такого документа как «обоснование безопасности» не следует, что оно является неотъемлемой частью документации проекта на строительство, реконструкцию и (или) должно разрабатываться в составе такого проекта.

Согласно п. 1 ФНиП № 306 данные федеральные нормы и правила разработаны в соответствии с п. 3 ст. 4 Закона № 116-ФЗ, они устанавливают обязательные требования к обоснованию безопасности опасного производственного объекта.

Как следует из п. 3 ФНиП № 306, обоснование безопасности содержит: сведения о результатах оценки риска аварии на опасном производственном объекте и связанной с ней угрозы; условия безопасной эксплуатации опасного производственного объекта; требования к эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации опасного производственного объекта.

Нормами и правилами ФНиП № 306 в п. 12 определено, что разработка обоснования безопасности проводится в соответствии с техническим заданием лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта. То есть лицом, имеющим право осуществлять подготовку проектной документации и включенным в реестр СРО.

Определены в п. 12 ФНиП № 306 и требования к техническому заданию для подготовки обоснования безопасности, в котором должны быть указаны:

- сведения, перечисленные в абзацах втором - шестом пункта 8 настоящих Федеральных норм и правил;

- сведения о необходимости разработки обоснования безопасности;

- требования, предъявляемые к разработке обоснования безопасности;

- структура обоснования безопасности.

В числе сведений, необходимых для указания в техническом задании, абз. 6 п. 8 ФНиП № 306, к которому отсылает абз. 1 п. 12, указываются описание опасного производственного объекта и условия его строительства и эксплуатации, в том числе: общая характеристика технологических процессов и описание решений, направленных на обеспечение его безопасности, что так же подтверждает возможность разработки обоснования безопасности в процессе эксплуатации ОПО.

Также, согласно п. 4 ст. 3 Закона № 116-ФЗ обоснование безопасности опасного производственного объекта, а также изменения, вносимые в обоснование безопасности опасного производственного объекта, подлежат экспертизе промышленной безопасности.

В соответствии с абз. 3 п. 4 ст. 3 Закона № 116-ФЗ обоснование безопасности опасного производственного объекта направляется организацией, эксплуатирующей опасный производственный объект, в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности при регистрации опасного производственного объекта в государственном реестре. Изменения, внесенные в обоснование безопасности опасного производственного объекта, направляются организацией, эксплуатирующей опасный производственный объект, в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности в течение десяти рабочих дней со дня получения положительного заключения экспертизы промышленной безопасности.

Таким федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности является Средне-Поволжское управление Ростехнадзора.

Руководствуясь буквальным толкованием вышеуказанных норм, во исполнение требований, определенных абз. 1 п. 4 ст. 3 Закона № 116-ФЗ, требований ФНиП № 306 в целях подтверждения безопасной эксплуатации ОПО ПАО «ТОАЗ» обратилось в проектную организацию ООО «ЦИТР Ризикон», являющейся по смыслу п. 12 ФНиП № 306 лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию ОПО.

Подтверждением полномочий ООО «ЦИТР «Ризикон» на осуществление подготовки проектной документации является выписка из реестра членов саморегулируемой организации, предоставленная ПАО «ТОАЗ».

Во исполнение технического задания ПАО «ТОАЗ» ООО «ЦИТР «Ризикон» было разработано обоснование безопасности в отношении объекта ОПО «Площадка по производству аммиака на агрегатах фирмы «Кемико» ПАО «ТОАЗ» (агрегаты производства аммиака № 1, № 2, № 3, № 4). Свидетельство о регистрации ОПО № А53-01507 от 26.09.2001. Регистрационный номер ОПО А53-01507-0001».

Поскольку указанный в Предписании опасный производственный объект уже зарегистрирован в государственном реестре опасных производственных объектов, обоснование безопасности направлялось в Ростехнадзор при регистрации заключения экспертизы промышленной безопасности.

В рамках установленных требований проведена экспертиза промышленной безопасности обоснования безопасности (заключение № 21/10 от 22.03.2021, экспертная организация - ООО «УралПромБезопасность»); получено положительное заключение экспертизы промышленной безопасности этого обоснования, выполненное ООО «УралПромБезопасность».

Заключение внесено в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности с присвоением регистрационного номера 53-ОБ-07192-2021, что подтверждается Уведомлением Средне-Поволжского управления Ростехнадзора о внесении сведений в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности № 2186 от 30.03.2021.

В обосновании безопасности ОПО ПАО «ТОАЗ» сделаны выводы по каждому из указанных пунктов ФНиП № 533 (пункты 91-94), выводами обоснования безопасности подтверждается безопасность эксплуатации ОПО ПАО «ТОАЗ».

В частности, указано на безопасность эксплуатации огневых подогревателей поз. D-113, поз. D-701 на агрегатах №1,2,3,4, трубчатых печей поз. D-101 на агрегатах №1,2,3.

Как следует из раздела 3.6. Обоснования - при наличии отступлений от требований п. 91-94 ФНиП № 533, эксплуатация огневых подогревателей поз. D-113, поз. D-701 на агрегатах № 1,2,3,4, трубчатых печей поз. D-101 на агрегатах № 1,2,3 является безопасной, риск эксплуатации в существующем исполнении не превышает выбранный критерий обеспечения безопасности.

Поскольку для всех отступлений от норм и правил, значение показателя безопасности не превышает величины установленного критерия и компенсирующие мероприятия не требуются, оценка индивидуального риска для персонала с учетом компенсирующих мероприятий не проводилась.

Разделом 3.5. Обоснования также указано, что при эксплуатации огневых подогревателей поз. D-113 поз. D-701 и трубчатых печей D-101 с отступлениями от требований п. 91-94 ФНиП № 306, уровень риска для персонала не превышает приемлемый. Компенсирующие мероприятия не требуются.

Обоснование безопасности, разработанное ООО «ЦИТР «Ризикон» в отношении Площадка по производству аммиака на агрегатах фирмы «Кемико» ПАО «ТОАЗ» (агрегаты производства аммиака № 1, № 2, № 3, № 4)» содержит результаты оценки риска аварии на опасном производственном объекте и связанной с ней угрозы; анализ опасных отклонений технологических параметров от регламентных для огневых подогревателей поз. D-113, поз. D-701 на агрегатах №1, 2, 3, 4 и трубчатых печей поз. D-101 на агрегатах №1,2,3 производства аммиака (раздел 2); результаты оценки рисков эксплуатации (п. 2.6), перечень наиболее значимых факторов риска (п. 2.7); условия безопасной эксплуатации (раздел 3); требования промышленной безопасности, связанные с отступлениями от установленных требований, их недостаточностью или отсутствием (п. 4.1).

Кроме того, разделом 1.7.3 Обоснования подробно описаны решения, направленные на обеспечение безопасности оборудования и предупреждение аварийных ситуаций.

Заключение № 21/10 экспертизы промышленной безопасности данного обоснования (далее - Заключение) подтверждает, что представленная в нем информация достоверна и приведена в полном объеме, а само обоснование безопасности ОПО «Площадка производства аммиака на агрегатах фирмы «Кемико» - соответствует требованиям промышленной безопасности.

Как следует из раздела 2 Заключения, объектом экспертизы является обоснование безопасности ОПО Площадка по производству аммиака на агрегатах фирмы «Кемико» ПАО «ТОАЗ» (агрегаты производства аммиака № 1, № 2, № 3, № 4). Свидетельство о регистрации ОПО № А53-01507 от 26.09.2001. Регистрационный номер ОПО А53-01507-0001).

Пунктом 7.4. Заключения подтверждается, что объект экспертизы по своему составу и содержанию соответствует требованиями ФНиП № 306.

Как следует из п. 7.9. Заключения разделы обоснования содержат достаточный объем сведений и соответствуют требованиям ФНиП № 306.

В выводах Заключения экспертизы промышленной безопасности указано, что обоснование безопасности соответствует требованиям промышленной безопасности.

С учетом всех обстоятельств, обоснование безопасности полностью отвечает и соответствует всем установленным требованиям, а, следовательно, подлежит применению при эксплуатации ОПО ПАО «ТОАЗ».

В соответствии с п. 1 ст. 9 Закона № 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана:

- соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности

- соблюдать требования обоснования безопасности опасного производственного объекта (в случаях, предусмотренных п.4 ст. 3 настоящего Федерального закона.

ПАО «ТОАЗ» в полной мере соблюдает все указанные требования и предприняло все необходимые действия как для безопасной эксплуатации ОПО в целом, так и для подтверждения такой эксплуатации, в частности.

В соответствии с п. 4 ст. 3 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" в случае, если при проектировании, строительстве, эксплуатации, реконструкции, капитальном ремонте, консервации или ликвидации опасного производственного объекта требуется отступление от требований промышленной безопасности, установленных федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, таких требований недостаточно и (или) они не установлены, лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта, могут быть установлены требования промышленной безопасности к его эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации в обосновании безопасности опасного производственного объекта.

Довод Управления о том, что разработка обоснования безопасности опасного производственного объекта возможна только при подготовке проектной документации на строительство и реконструкцию опасного производственного объекта и исключительно лицом, осуществляющим подготовку указанной документации, является несостоятельным.

В тексте п. 4 ст. 3 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ прямо указан случай, когда требования промышленной безопасности, установленные федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, не установлены лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта.

Указание правовой нормы на то, что могут быть установлены требования промышленной безопасности к его эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации в обосновании безопасности опасного производственного объекта, не ограничено стадией производственного процесса.

Управление же пришло к ошибочному выводу, что для обоснования отступления от требований в ходе эксплуатации ОПО необходимо проведение его строительства или реконструкции.

По смыслу ст. 1, п. 4 ст. 3 Закона № 116-ФЗ, п. 12 ФНиП № 306, не усматривается невозможность разработки обоснования безопасности, прохождение экспертизы промышленной безопасности в отсутствие проекта на строительство, реконструкцию объекта.

Кроме того, абз. 2 п. 4 ст. 3 Закона № 116-ФЗ установлен единственный случай, при котором применение обоснования не допускается, а именно: применение обоснования безопасности опасного производственного объекта без положительных заключений экспертизы промышленной безопасности такого обоснования.

В рассматриваемом споре данный исключительный случай также отсутствует, поскольку обоснование безопасности эксплуатации ОПО имеет как положительные заключение экспертизы промышленной безопасности, так и подтверждено ее регистрацией в Средне-Поволжском управлении Ростехнадзора.

Предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор на отдельных опасных производственных объектах, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона; соблюдение требований промышленной безопасности является обязанностью организации, эксплуатирующей опасный производственный объект.

Выданное предписание содержит указание на фактически отсутствующее нарушение, что подтверждается обстоятельствами и документами, направляемыми с настоящим заявлением.

Правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов установлены Законом 116-ФЗ, согласно ст. 1 которого промышленная безопасность опасных производственных объектов - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.

В соответствии со ст. 3 Закона № 116-ФЗ под требованиями промышленной безопасности понимаются условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.

Согласно п. 1 ст. 6 Закона № 116-ФЗ к видам деятельности в области промышленной безопасности относится эксплуатация опасного производственного объекта.

Из ст. 1 и абз. 1 п. 4 ст. 3 Закона № 116-ФЗ следует, что обоснование безопасности может составляться при эксплуатации ОПО, если при эксплуатации требуется отступление от требований промышленной безопасности.

ПАО «ТОАЗ» в целях обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов в полной мере соблюдает установленные нормы и требования промышленной безопасности, что подтверждается: обоснованием безопасности, подготовленным в соответствии с требованиями Закона № 116-ФЗ, ФНиП № 306; заключением экспертизы промышленной безопасности такого обоснования, его регистрацией в уполномоченном органе.

ПАО «ТОАЗ» в полной мере осуществило все необходимые действия и мероприятия, направленные на обеспечение безопасности эксплуатации ОПО, предупреждение аварийных ситуаций.

Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - Закон № 248-ФЗ) регулирует отношения по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, устанавливает гарантии защиты прав граждан и организаций как контролируемых лиц (п. 1 ст. 2).

В соответствии с п. 4 ст. 7 Закона № 248-ФЗ решения контрольного (надзорного) органа, действия его должностных лиц должны быть объективными и должны подтверждаться фактическими данными и документами, содержащими достоверную информацию.

Согласно п. 5 ст. 7 Закона № 248-ФЗ при организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля не допускаются необоснованное принятие решений контрольным (надзорным) органом и (или) совершение необоснованных действий (бездействия) должностными лицами контрольного (надзорного) органа.

Как установлено пп. 10 п. 1 ст. 29 Закона № 248-ФЗ в обязанности инспектора входит: доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 39 Закона № 248-ФЗ судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц возможно только после их досудебного обжалования, за исключением случаев обжалования в суд решений, действий (бездействия) гражданами, не осуществляющими предпринимательской деятельности.

В рамках досудебного обжалования Предписания ПАО «ТОАЗ» направило в Ростехнадзор жалобу И-2022-ПБ/11-4080 от 15.06.2022, в которой Общество, руководствуясь вышеуказанными аргументами, просило Ростехнадзор признать отсутствующим оспариваемое нарушение.

12.07.2022 в адрес ПАО «ТОАЗ» поступил ответ Административного органа № 301-10731, согласно которого в удовлетворении жалобы Общества было отказано ввиду того, что обоснование безопасности может быть разработано исключительно в случае реконструкции.

Однако ссылки Административного органа на то, что обоснование промышленной безопасности должно разрабатываться организацией, разрабатывающей проектную документацию при реконструкции или строительстве промышленного объекта, не могут быть приняты, поскольку действующее законодательство допускает возможность отступления от требований промышленной безопасности, в том числе для объектов, находящихся в стадии эксплуатации (п. 4 ст. 3 Закона № 116-ФЗ).

Спорный объект введен в эксплуатацию до установления требований, несоблюдение которых вменяется Заявителю. При этом у Общества имеется обоснование безопасности опасного производственного объекта, прошедшее экспертизу, которое по его существу и содержанию Административным органом в ответе на жалобу Общества не опровергнуто.

Согласно п. 5 ст. 43 Закона № 248-ФЗ обязанность доказывания законности и обоснованности принятого решения и (или) совершенного действия (бездействия) при рассмотрении жалобы контролируемого лица возлагается на контрольный (надзорный) орган, решение и (или) действие (бездействие) должностного лица которого обжалуются.

В соответствии с ч.5 ст.200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Вопреки указанным нормам, факт вменяемых Обществу нарушений, описанных в оспариваемом предписании, законность требований оспариваемого предписания  об устранении нарушения,  не доказаны ответчиком и не подтверждены материалами настоящего дела.

Также суд отмечает следующее.

В соответствии с пп. 1 п. 87 Приказа Ростехнадзора от 03.07.2019 № 258 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по осуществлению федерального государственного надзора в области промышленной безопасности» результатами административной процедуры по осуществлению постоянного государственного надзора на опасных производственных объектах I класса опасности среди прочих является акт проверки.

Постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 № 1082 «О федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности» (далее - Постановление № 1082) утверждено Положение о федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности, устанавливающее порядок организации и осуществления федерального государственного надзора в области промышленной безопасности (далее - федеральный государственный надзор).

Согласно п. 36 Постановления № 1082 результаты контрольных (надзорных) действий, включенных в график осуществления постоянного государственного надзора, подлежат оформлению в соответствии с требованиями Закона № 248-ФЗ и отражаются в надзорном деле опасного производственного объекта в порядке, установленном Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В соответствии с п. 37 Постановления № 1082 в случае выявления при осуществлении контрольных (надзорных) действий нарушений обязательных требований юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, эксплуатирующим опасные производственные объекты, выдается предписание об устранении выявленных нарушений, контроль исполнения которого предусматривается при осуществлении постоянного государственного надзора, а также принимаются иные предусмотренные законодательством Российской Федерации меры, направленные на пресечение нарушений обязательных требований.

Как пояснял административный орган, результатом проведенных мероприятий (действий) в рамках постоянного государственного контроля (надзора) было составление Административным органом Протокола № 06-05-22-220-ПОС от 26.05.2022 осмотра территории, помещений производственных и иных объектов на опасном производственном объекте «Площадка производства аммиака на агрегатах фирмы «Кемико».

Как следует из материалов дела, ссылки на данный протокол  осмотра  от 26.05.2022 содержатся в оспариваемом предписании от 03.06.2022, более того, как указано в самом предписании, оно является  приложением к названному протоколу осмотра от 26.05.2022.  Однако,  сам протокол осмотра от 26.05.2022 каких либо приложений не содержит. Как указал заявитель, о вменяемых нарушениях он узнал только после получения им предписания  от 03.06.2022.      В оспариваемом предписании также содержится указание на проведение Управлением мероприятий  в рамках постоянного государственного надзора. 

Согласно Протокола осмотра должностными лицами проведено визуальное обследование территории, помещений (отсеков), производственных и иных объектов, а именно: Площадка производства аммиака на агрегатах фирмы «Кемико», цех. № ОЗА (агрегаты производства аммиака № 3, № 4).     По результатам осмотра опасного производственного объекта установлено, что агрегаты № 3 и № 4 находятся в технологическом резерве; на агрегате № 3 проводятся ремонтные работы по восстановлению антикоррозийного покрытия металлоконструкции компрессорной отделения синтеза.

Таким образом, событие правонарушения, указанное в оспариваемом Предписании, не подтверждено Протоколом осмотра от 26.05.2022. Нарушения, указанные в Протоколе осмотра, не соответствуют нарушению, указанному в оспариваемом Предписании, что свидетельствует об отсутствии события нарушения в целом.

 При этом, какой либо иной процессуальный документ, Акт, в котором были бы отражены нарушения также не составлялся.

Таким образом, событие правонарушения, указанное в оспариваемом Предписании, ничем не подтверждено, Протокол осмотра от 26.05.2022 его также не подтверждает.

Учитывая вышеизложенное, суд пришел к верному выводу об отсутствии у Управления правовых оснований для выдачи оспариваемого предписания.

В соответствии с ч.2 ст.201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Арбитражный суд на основании вышеизложенного пришёл к правильному выводу о том, что предписание Средне-Поволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору № 06-05-22-220-ПОС от 03.06.2022 является незаконным и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем заявленные требования правомерно удовлетворены.

Довод подателя апелляционной жалобы о том, что судом первой инстанции не  разрешено его ходатайство об отложении судебного заседания, поданное посредством сервиса «Мой арбитр» 11.10.2022, апелляционным судом отклоняется, поскольку не соответствует обстоятельствам дела и кроме того, не свидетельствует о нарушении судом норм процессуального права, которое повлекло принятие неправильного судебного решения.

Суд провел судебное заседание 01.11.2022 в отсутствие представителя ответчика, что не противоречит правилам, установленным ст. 156, 158 АПК РФ, учитывая, что отложение разбирательства дела при указанных обстоятельствах является правом, а не обязанностью суда, при этом судом разрешался вопрос о возможности рассмотрения дела в отсутствие не явившихся лиц.

Сведения об отклонении ходатайства ответчика об отложении судебного разбирательства отражены в протоколе судебного заседания  от 01.11.2022 (т. 1 л.д. 141-оборот).

В апелляционной жалобе Управление также указывает, что согласно сведениям из картотеки дела, 27.10.2022 обществом был подан «Отзыв на иной документ». Названный документ в адрес Управления не направлялся, уполномоченному представителю не вручался, что, по мнению Управления, повлекло нарушение его процессуальных прав.

Между тем, апелляционный суд установил, что 27.10.2022 посредством сервиса «Мой арбитр» ПАО «ТОАЗ» направлено возражение на отзыв ответчика, к которому приложена копия данного возражения, содержащая отметку Управления о его получении. 

Доводы жалобы о применении судом  положений Приказа Ростехнадзора №258 от 03.07.2019 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по осуществлению федерального государственного надзора в области промышленной безопасности», утратившего силу с 06.08.2022 года, апелляционным судом отклоняются, поскольку указанный Приказ действовал в период выдачи Управлением оспариваемого в рамках настоящего дела предписания от 03.06.2022.

Иные доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию ответчика с выводами суда о фактических обстоятельствах дела и иной оценке представленных в материалы дела доказательств, что не может служить основанием для отмены судебного акта.

Факт нарушения, вменяемого Обществу, ответчиком не доказан и не подтвержден.

Ссылки в жалобе Управления на то, что при осуществлении постоянного государственного надзора контрольные (надзорные) мероприятия не проводятся, а проводятся контрольные  (надзорные) действия  и вывод суда первой инстанции об обязанности составления Акта основан на неверном толковании закона, не влияют на изложенную выше оценку судом обстоятельств настоящего дела, поскольку как установлено и описано судом выше, протокол осмотра от 26.05.2022, на который имеются ссылки в оспариваемом предписании и указание что нарушение выявлено на основании данного протокола осмотра,  не подтверждает и не доказывает факт нарушений, вменяемых Обществу, при этом, никаких иных процессуальных документов ( протоколов, актов и т.п.) в которых бы отражались  результаты контрольных (надзорных) мероприятий (действий) Управлением составлено не было.     При этом, в оспариваемом предписании Управление указывает на проведение им мероприятий  в рамках постоянного государственного надзора.

В силу изложенного, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме , но учтены быть не могут, так как не влияют на законность обжалуемого судебного акта.

Нарушений процессуального закона, влекущих безусловную отмену обжалуемого судебного акта, не установлено. 

Оснований для отмены решения суда не имеется.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации податель жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины, в связи с чем вопрос о распределении судебных расходов апелляционным судом не рассматривался.

Руководствуясь ст. ст. 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 12 ноября 2022 года по делу           № А55-25970/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий                                                                Е.Г. Попова

Судьи                                                                                                    Н.В. Сергеева

                                                                                                         И.С. Драгоценнова