СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

улица Набережная реки Ушайки, дом 24, Томск, 634050, http://7aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

город Томск                                                                              Дело № А67-11665/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 26 марта 2019 года

Постановление изготовлено в полном объеме 02 апреля 2019 года

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующегоСкачковой О.А.,

судейБородулиной И.И.,

ФИО1, 

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО2 с использованием средств аудиозаписи, рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Томской области (№ 07АП-1716/2019) на решение Арбитражного суда Томской области от 21 января 2019 года по делу № А67-11665/2018 (судья Чиндина Е.В.) 

по заявлению Администрации ЗАТО Северск (636035, 

<

...>; ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 

к Управлению Федерального казначейства по Томской области (634034, 

<

...>; ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 

о признании незаконным представления от 27.06.2018 № 65-21-15/2465,

В судебном заседании приняли участие: 

от заявителя – ФИО3 по доверенности от 09.01.2019, паспорт; ФИО4 по доверенности от 21.12.2018, удостоверение,

от заинтересованного лица – ФИО5 по доверенности от 14.12.2018, удостоверение,

УСТАНОВИЛ:

Администрация ЗАТО Северск (далее – заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Томской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Томской области (далее – заинтересованное лицо, управление, УФК по Томской области) о признании незаконным представления от 27.06.2018 № 65-21-15/2465. 

Решением суда от 21.01.2019 представление от 27.06.2018 № 65-21-15/2465, вынесенное Управлением Федерального казначейства по Томской области, признано недействительным. Суд обязал Управление Федерального казначейства по Томской области устранить нарушения прав и законных интересов Администрации ЗАТО Северск. 

Не согласившись с решением суда первой инстанции, заинтересованное лицо обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить полностью и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель не согласен с выводом суда первой инстанции о достижении администрацией эффективности использования субсидии в рамках целевой программы, как подтверждение результативности в понятии статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), так как в данном случае речь идет об эффективности реализации целевой программы, а не эффективности расходования бюджетных средств. Также полагает, что само по себе совершение администрацией определенных действий, направленных на достижение обозначенного в соглашении результата, не обеспечивающее его достижение, не может рассматриваться как результативное расходование бюджетных средств. Кроме того считает, что администрация могла достигнуть тех же показателей результативности с меньшим объемом средств (экономно).

Заявитель представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. По мнению заявителя, решение суда законно и обоснованно. Подробно доводы изложены в отзыве на апелляционную жалобу.

В судебном заседании представитель апеллянта поддержала доводы жалобы, настаивала на ее удовлетворении.

Представители заявителя просили в удовлетворении жалобы отказать, считают решение суда законным и обоснованным.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей участвующих в деле лиц, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене или изменению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в соответствии с пунктом 23 Плана контрольных мероприятий Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере на 2018 год, пунктом 2 Плана контрольных мероприятий Управления Федерального казначейства по Томской области на 2018 год, в соответствии с поручением Федерального казначейства «О направлении централизованного задания» от 06.03.2018 № 07-04-05/18-3636, на основании приказа УФК по Томской области от 11.05.2018 № 255 «О назначении и проведении выездной проверки Администрации ЗАТО Северск» с 14.05.2018 по 28.05.2018 проведена выездная проверка Администрации ЗАТО Северск по вопросу соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета в рамках подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства» государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» в рамках проверяемого периода (2017 год). 

По результатам проверки составлен акт от 28.05.2018 с указанием на выявленные нарушения, а именно: проверкой установлено, что в нарушение подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ, пункта 2.2.4 Соглашения о предоставлении из областного бюджета субсидий местным бюджетам муниципальных образований Томской области в целях поддержки муниципальных программ (подпрограмм), содержащих мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства от 20.10.2017 № МО-ФП/17-01 Администрацией ЗАТО Северск не обеспечена результативность использования бюджетных ассигнований - не достигнут показатель результативности предоставления субсидии «Количество субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку». 

27.06.2018 администрации выдано представление № 65-21-15/2465, согласно которому администрация обязана рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения до 27.07.2018. О результатах исполнения представления следовало проинформировать УФК по Томской области до 03.08.2018. 

Полагая, что представление является незаконным, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что в рассматриваемом случае бесспорных доказательств нарушения заявителем норм бюджетного законодательства финансовым органом суду не представлено; в данном конкретном случае, с учетом фактически достигнутых Администрацией ЗАТО Северск показателей результативности, является недоказанным нарушение подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ.

Седьмой арбитражный апелляционный суд соглашается с данными выводами суда по следующим основаниям.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ» следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Из содержания приведенных правовых норм вытекает, что удовлетворение требований о признании незаконными актов, действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц возможно лишь при наличии совокупности двух условий, а именно нарушения прав и интересов заявителя и несоответствия оспариваемых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц нормам закона или иного правового акта.

Согласно статье 28 БК РФ Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований (подпункт 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ).

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 23 постановления от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснил, что, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 316 утверждена государственная программа Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» (далее - Государственная программа № 316). В приложении № 8 к Государственной программе № 316 содержатся Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, в рамках подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства» (далее - Правила к Государственной программе № 316). 

Согласно пункту 2 Правил к Государственной программе № 316 субсидии предоставляются в целях оказания финансовой поддержки на исполнение расходных обязательств, возникающих при выполнении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по государственной поддержке малого и среднего предпринимательства, направленных на обеспечение благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства, повышение конкурентоспособности субъектов малого и среднего предпринимательства, увеличение количества субъектов малого и среднего предпринимательства, обеспечение занятости населения и увеличение производимых субъектами малого и среднего предпринимательства товаров (работ, услуг).

В 2017 году бюджету Томской области в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.01.2017 № 129-р распределена субсидия на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства в рамках подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства» государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» из федерального бюджета на общую сумму 70722517,81 руб. 

В Законе Томской области от 29.12.2016 № 174-ОЗ «Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» предусмотрены бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств Томской области, в рамках реализации мероприятий подпрограммы 1 «Развитие малого и среднего предпринимательства в Томской области» Государственной программы «Развитие предпринимательства в Томской области», утвержденной Постановлением Администрации Томской области от 12.12.2014 № 492а. Приложением № 15 «Ведомственная структура расходов областного бюджета на 2017 год» Закона об областном бюджете № 174-ОЗ в бюджете Томской области предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию мероприятий подпрограммы 1 «Развитие малого и среднего предпринимательства в Томской области» Государственной программы № 492а по коду бюджетной классификации 840041203183R5271 в размере 9148,60 тыс. руб. на оказание финансовой поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства. 

Постановлением Администрации ЗАТО Северск от 30.12.2014 № 3540 утверждена муниципальная программа «Развитие предпринимательства в ЗАТО Северск» на 2015-2020 годы, содержащая мероприятия, направленные на развитие предпринимательства в муниципальном образовании «Городской округ закрытое административно-территориальное образование Северск Томской области». 

Решением Думы ЗАТО Северск от 21.12.2016 № 21/1 «О бюджете ЗАТО Северск на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» предусмотрены бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств, в рамках реализации мероприятий Муниципальной программы № 3540 в размере 21238,37 тыс. руб. 

20.10.2017 между субъектом Российской Федерации «Томская область» в лице Департамента промышленности и развития предпринимательства Томской области и ЗАТО Северск в лице Администрации ЗАТО Северск заключено Соглашение № МО-ФП/17-01 о предоставлении из областного бюджета субсидий местным бюджетам муниципальных образований Томской области в целях поддержки муниципальных программ (подпрограмм), содержащих мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства на предоставление субсидии из областного бюджета местному бюджету Получателя в целях поддержи муниципальной программы «Развитие предпринимательства в ЗАТО Северск» на 2015-2020 годы на реализацию мероприятия: «Предоставление субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства на создание и (или) развитие, и (или) модернизацию производства товаров (работ, услуг)» в размере 9148648,65 руб. (за счет средств федерального бюджета - 6770000 руб. и за счет средств областного бюджета - 2378648,65 руб.), а также софинансирование за счет местного бюджета в размере не менее 482000 руб. 

Согласно пункту 2.2.4 Соглашения от 20.10.2017 № МО-ФП717-01 администрация обеспечивает в срок не позднее 31.12.2017 достижение значений по следующим показателям результативности предоставления субсидии по мероприятию: 

1) количество вновь созданных рабочих мест (включая вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей) субъектами малого и среднего предпринимательства, получившими государственную поддержку – 16 ед.; 

2) прирост среднесписочной численности работников (без внешних заместителей), занятых у субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку – 2 %; 

3) количество субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку, – 10 единиц; 

4) увеличение оборота субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку, в постоянных ценах по отношению к показателю 2014 года – 1 %; 

5) доля обрабатывающей промышленности в обороте субъектов малого и среднего предпринимательства (без учета индивидуальных предпринимателей), получивших государственную поддержку – 3 %. 

В случае, если после использования субсидии получателем не достигнуты значения показателей, предусмотренных в настоящем пункте, департамент вправе уменьшить субсидию в следующем финансовом году в размере, пропорциональном отклонению значений показателей результативности, но не более 10 процентов размера субсидии за каждое недостигнутое значение показателя. 

Как следует из материалов дела, управлением установлено, что в нарушение требований подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ, пункта 2.2.4 Соглашения от 20.10.2017 № МО-ФП17-01 Администрацией ЗАТО Северск не обеспечена результативность использования бюджетных ассигнований, а именно не достигнут 1 из 5 установленных показателей результативности предоставления субсидии - количество субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку, фактически на 31.12.2017 количество субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку, составило 8 единиц вместо предусмотренных 10 единиц. 

Управление в жалобе не согласно с выводом суда первой инстанции о достижении администрацией эффективности использования субсидии в рамках целевой программы, как подтверждение результативности в понятии статьи 34 БК РФ, так как в данном случае речь идет об эффективности реализации целевой программы, а не эффективности расходования бюджетных средств.

Суд апелляционной инстанции отклоняет данные доводы, поскольку суд первой инстанции правомерно учел, что оценка только одного показателя результативности предоставления субсидии в отрыве от иных показателей и оценки эффективности использования субсидии сама по себе не может свидетельствовать о нарушении принципа эффективности использования бюджетных средств, получатель бюджетных средств обеспечивает результативность программы в целом, а не по отдельным показателям.

В данном случае, как установлено самим контролирующим органом в ходе проведения проверки, показатели результативности: количество вновь созданных рабочих мест (включая вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей) субъектами малого и среднего предпринимательства, получившими государственную поддержку администрацией фактически выполнены в количестве 31 единиц, вместо 16 запланированных единиц; прирост среднесписочной численности работников (без внешних заместителей), занятых у субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку, вместо запланированных 2 % составил фактически 14,5 %; увеличение оборота субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку, в постоянных ценах по отношению к показателю 2014 года составило 76,1 %, вместо 1 %; доля обрабатывающей промышленности в обороте субъектов малого и среднего предпринимательства (без учета индивидуальных предпринимателей), получивших государственную поддержку составила 50,02 % вместо запланированных 3 %.

Таким образом, не достижение одного из показателей результативности (количества субъектов малого и среднего предпринимательства, получивших государственную поддержку – 8 единиц вместо 10 единиц), не может безусловно свидетельствовать о не достижении результативности программы в целом.

Доводы апеллянта о том, что само по себе совершение администрацией определенных действий, направленных на достижение обозначенного в соглашении результата, не обеспечивающих его достижение, не может рассматриваться как результативное расходование бюджетных средств, подлежат отклонению, так как администрация должна была освоить бюджетные средства и обеспечить достижение значений показателей в значительно ограниченные сроки, поскольку конкурс в июле 2017 года не состоялся, соглашение заключено 20.10.2017, обеспечить достижение значений показателей администрация должна была до 31.12.2017.

В данном случае не достижение конкретного показателя в силу установленных ограничений Соглашения от 20.10.2017 № МО-ФП717-01 влечет уменьшение размера субсидии в следующем году, но не свидетельствует о не результативности использования бюджетных средств.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, в связи с ограниченными сроками реализации мероприятия муниципальной программы администрация не имела возможности повторного объявления конкурсного отбора для дополнительного привлечения субъектов предпринимательства в целях предоставления субсидии, со стороны администрации были предприняты все меры, необходимые для своевременного и эффективного использования бюджетных средств.  

Доводы апеллянта о том, что администрация могла достигнуть тех же показателей результативности с меньшим объемом средств (экономно), носят вероятностный характер и не подтверждены соответствующими доказательствами в нарушение статьи 65 АПК РФ.

Кроме того органом бюджетного надзора достоверно не установлено, что не достижение одного из показателей результативности произошло по вине заявителя,  как и не представлены доказательства, свидетельствующие о том, что задачи, поставленные перед участником бюджетного процесса, могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Принимая во внимание вышеуказанные положения процессуального и материального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее по отдельности, оценив все имеющиеся доказательства по делу в их совокупности и взаимосвязи согласно требованиям статей 65, 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что у управления отсутствовали основания для вынесения оспариваемого представления, в связи с чем оспариваемое представление правомерно признано недействительным, как несоответствующее нормам действующего законодательства и нарушающее права и законные интересы заявителя.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора по существу, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, выводы суда первой инстанции о недействительности представления и о нарушении в данном случае прав и законных интересов заявителя являются обоснованными.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Таким образом, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Апеллянт в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ от уплаты государственной пошлины освобожден, в связи с чем на основании статьи 110 АПК РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы государственная пошлина и судебные расходы с лиц, участвующих в деле, не взыскиваются.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Томской области от 21 января 2019 года по делу № А67-11665/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Томской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Томской области.

ПредседательствующийО.А. ФИО6 

СудьиИ.И. ФИО7

ФИО1