АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А53-35484/2016

25 апреля 2017 года

г. Ростов-на-Дону

Резолютивная часть решения объявлена   18 апреля 2017 года

Полный текст решения изготовлен            25 апреля 2017 года

Арбитражный суд Ростовской области  в составе судьи Мезиновой Э.П. 

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по иску Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>)

к Управлению Федерального казначейства по Ростовской области

о признании предписания недействительным в части

при участии представителей:

от истца – ФИО2 (доверенность от 09.01.2017), ФИО3 (доверенность от 22.12.2016)

от ответчика – ФИО4 (доверенность от 28.12.2016), ФИО5 (доверенность от 28.02.2017), ФИО6 (доверенность от 20.12.2016)

установил:

Департамент автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным пункта первого предписания Управления Федерального казначейства по Ростовской области № 58-23-09/23-15 от 18.11.2016 (с учетом уточнения исковых требований, принятого судом в порядке ст. 49 АПК РФ).

В процессе рассмотрения дела заявитель представил ходатайство о привлечении к участию в деле Администрации города Ростова-на-Дону в качестве третьего лица не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора в порядке ст. 51 АПК РФ.

Указанное ходатайство рассмотрено судом с учетом мнения ответчика и отклонено в порядке ст. 51 АПК РФ по следующим основаниям.

При рассмотрении данного ходатайства суд исходит из того, что предметом заявленных требований является оспаривание ненормативного правового акта - предписания принятого Управлением Федерального казначейства по Ростовской области в отношении Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону.

 Поскольку оспариваемое предписание выдано Департаменту автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону, постольку оно не затрагивает права и законные интересы не влечет правовых последствий для Администрации города Ростова-на-Дону.

Заявитель обосновывает заявленные требования тем, что выводы УФК по РО сделаны на ошибочном толковании терминов и норм градостроительного законодательства, в части разграничения проектной и рабочей документации без учета исследования первичных документов бухгалтерской отчетности и характера фактически выполненных работ согласно справкам КС-2, актам КС-3, которыми подтверждается правомерность позиции Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону об отсутствии нецелевого расходования бюджетных средств. 

Ответчик не признал заявленные требования со ссылкой на нарушение порядка целевого расходования бюджетных средств согласно нормам бюджетного законодательства и заключенным соглашениям. 

В настоящем судебном заседании стороны поддержали свои правовые позиции.

Как установлено судом, в ходе выездной проверки соблюдения условий предоставления и использования средств федерального бюджета на реализацию мероприятий подпрограммы «Автомобильные дороги» Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы» Управлением Федерального казначейства по Ростовской области был выявлен факт нецелевого использования денежных средств федерального бюджета, полученных Департаментом в 2015 году по КБК 918.0409.1725195.414.310 в сумме 122377357 руб.

По результатам проверки составлен акт от 04.10.2016 и выдано предписание № 58-23-09/23-15 от 18.11.2016.

Департамент, не согласившись с выданным предписанием, обратился в суд с заявлением о признании недействительным пункта первого предписания от 18.11.2016 № 58-23-09/23-15.

По сути, спор между сторонами сводится к различному толкованию условий соглашения о возможном использовании средств федерального бюджета на разработку рабочей документации в ходе строительства объекта.

С целью установления правомерности заявленных требований, суд проанализировал условия заключенных соглашений и первичную документацию с учетом характера фактически выполненных на объекте работ и пришел к выводу о признании предписания недействительным в оспариваемой части по следующим основаниям. 

В соответствии с п. 194 программы подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2013 г. № 518 «О Программе подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу» запланировано мероприятие - строительство магистральной улицы общегородского значения Южный подъезд - ул. Левобережная, обеспечивающий подъезд к стадиону, исполнитель Правительство Ростовской области, источник финансирования - бюджет субъекта Российской Федерации с софинансированием из федерального бюджета.

В целях реализации данной Программы было заключено соглашение между Федеральным дорожным агентством и Правительством Ростовской области от 18 декабря 2014 г. № 48/42-С-З «о предоставлении в 2014 субсидий из федерального бюджета бюджету Ростовской области на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования в рамках реализации подпрограммы «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы)».

В соответствии с п. 2.2.4. Соглашения № 48/42-С-З, Правительство Ростовской области обеспечивает утверждение проектной документации и результатов инженерных изысканий мероприятий на строительство и реконструкцию автомобильных дорог, разработку и проведение государственной экспертизы (в случае если проведение экспертизы в соответствии с законодательством Российской Федерации является обязательным) без использования субсидии, утверждает титульные списки на объекты, включенные в перечень, с предоставлением копий этих документов в Федеральное дорожное агентство. 

Получателем средств федерального бюджета является Министерство транспорта Ростовской области (п.1.5 Соглашения).

Во исполнение вышеуказанного соглашения, было заключено соглашение между Министерством транспорта Ростовской области и Администрацией города Ростова-на-Дону от 02 апреля 2015 г. № 37-К «о направлении в бюджет города Ростова-на-Дону Ростовской области в 2015 году субсидий для софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения на строительство и реконструкцию, включая разработку проектной документации, межпоселковых, внутригородских, внутрипоселковых автомобильных дорог и тротуаров».

В соответствии с п. 2.2.8. Соглашения № 37-К, полномочия по выполнению функции муниципального заказчика осуществляются через уполномоченную структуру Администрации города Ростова-на-Дону Департамент автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону, которому предписано разместить заказы и заключить муниципальные контракты па выполнение работ по строительству и реконструкции, включая разработку проектной документации, по объектам, указанным в Перечне (п. 2.2.9.).

В целях реализации Соглашения № 37-К ДАДиОДД был заключен муниципальный контракт от 10 декабря 2014 г. №0358300381614000160 с Обществом с ограниченной ответственностью «РостовАвтоДорСтрой» (подрядчик) на выполнение в соответствии с утвержденной сметной документацией, проектной документацией, техническим заданием работ по строительству магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная. Общая сумма контракта составляет 2 967 179,182 тыс. руб., в том числе: строительные работы - 2 906 89-5,582 тыс. руб.; утилизация мусора - 60 283,600 тыс. руб. По условиям данного контракта подрядчик кроме строительно-монтажных работ выполняет разработку рабочей документации.

В соответствии с Перечнем объектов строительства (реконструкции) автомобильных дорог общего пользования регионального, межмуниципапьного и местного значения (приложение № 1 к соглашению № 37-К) ДАДиОДД должен был произнести строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережной по следующим видам работ:

-строительство - в сумме 3 699 224,017 тыс. руб., в том числе федеральный бюджет - 3 600 682,878 тыс. руб.; областной бюджет - 61 794,651 тыс. руб.; местный бюджет - 36 746,488 тыс. руб.;

-авторский надзор в сумме 5 088,680 тыс. руб.; 

-строительный контроль в сумме 36 500,00 тыс. руб.;

-компенсационные затраты в сумме 215,761 тыс. руб.:

-плата за землю при изъятии (выкупе) земельного участка в сумме 94 488,131 тыс. руб.;

-непредвиденные работы и затраты в сумме 13 835,711 тыс. руб.

При этом, ДАДиОДД должен был произвести разработку проектной документации по иным объектам строительства и реконструкции в общей сумме 70 181,900 тыс. руб., в том числе за счет субсидий из областного бюджета 49 753,900 тыс. руб.; за счет местного бюджета - 20 428,000 тыс. руб.

Как следует из актов о приемке выполненных работ (ф. КС-2) от 22 апреля 2015 г. № 1/5, 26 мая 2015 г. №2/1, 30 июля 2015 г. №3/22 и 28 октября 2015 г. №7/11, а также справкок о стоимости выполненных работ (ф. КС-3) от 22 апреля 2015 г. № 1, 26 мая 2015 г. № 2, 30 июля 2015 г. № 3 и 28 октября 2015 г. № 7 разработка рабочей документации выполнена и принята к учету ДАДиОДД в сумме 128 818,270 тыс. руб. Оплата данных работ произведена в 2015 году полностью, в том числе:

-за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в сумме 122 377,357 тыс. руб.;

-за счет межбюджетных трансфертов из бюджета Ростовской области в сумме 3 993,366 тыс. руб.;

-за счет средств бюджета города Ростова-на-Дону в сумме 2 147.547 тыс. руб.

Оплата за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета произведена согласно платежным поручениям от 10 июня 2015 № 276557, 24 июня 2015 № 535517, от 28 августа 2015 № 173708, от 02 декабря 2015 № 670910 по следующим кодам бюджетной классификации: главе 918; разделу, подразделу 0409, целевой статье 1725195, виду расхода 414, предметной подстатье 310 «Увеличение стоимости основных средств».

Управлением на основании письма Федерального казначейства, доведенного письмом от 04.07.2016 № 18-01-06/2 и в соответствии с приказом Управления от 31.08.2016 № 853 в Департаменте автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону с 01.09.2016 по 13.09.2016 была проведена проверка соблюдения условий предоставления и использования средств федерального бюджета на реализацию мероприятий подпрограммы «Автомобильные дороги» Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы».

По итогам проверки составлен акт от 04.10.2016 и выдано предписание № 58-23-09/23-15 от 18.11.2016, согласно которым установлено, что денежные средства федерального бюджета, полученные Департаментом в 2015 году по КБК 918.0409.1725195.414.310 в сумме 122377357 руб. были использованы на цели, не соответствующие целям их получения, а именно на разработку рабочей документации, что в соответствии со ст. 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации является нецелевым использованием средств федерального бюджета и выявлен факт нарушения ст. 330, 401 Гражданского кодекса Российской Федерации, п.6 ст. 34 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" выразившийся в том, что Заказчик не воспользовался законным правом требования уплаты неустойки (штрафов) за нарушение условий выполнения муниципального контракта от 10.12.2014 № 0358300381614000160 на сумму 55 019 250 руб.

Согласно п. 1 предписания Управления Федерального казначейства по Ростовской области № 58-23-09/23-15 от 18.11.2016 Департаменту автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону предписано обеспечить возмещение в доход федерального бюджета сумму средств использованных не по целевому назначению в размере 122 377 357 рублей в срок до 30 декабря 2016 года.

Позиция УФК по РО мотивирована нарушением со стороны Департамента п. 2.2.4 соглашения, заключенного между Федеральным дорожным агентством и Правительством Ростовской области от 18 декабря 2014 г. № 48/42-С-З «О предоставлении в 2014 году субсидий из федерального бюджета бюджету Ростовской области на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования в рамках реализации подпрограммы «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)», соглашения между Министерством транспорта Ростовской области и Администрацией города Ростова-на-Дону от 02 апреля 2015 г. № 37-К «О направлении в бюджет города Ростова-на-Дону Ростовской области в 2015 году субсидий для софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения на строительство и реконструкцию, включая разработку проектной документации, межпоселковых, внутригородских, внутрипоселковых автомобильных дорог и тротуаров», а также Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01 июля 2013 г. № 65н. 

В силу статьи 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

В соответствии со статьей 38 БК РФ в основу исполнения денежных средств заложен принцип адресного и целевого их расходования, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Согласно части 1 статьи 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обладает, в том числе, бюджетными полномочиями, по обеспечению результативности, адресности и целевому характеру использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств. Аналогичные бюджетные полномочия предусмотрены статьей 162 БК РФ для получателя бюджетных средств.

Нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (часть 1 статьи 306.4 БК РФ).

Суд учитывает, что целью выделения средств было «Строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная» в соответствии со сводно-сметным расчетом и утвержденной проектной документацией.

Как следует из материалов дела, расходы в сумме 122 377,357 тыс. рублей были направлены на финансирование работ по разработке рабочей документации, а не на проектно-изыскательские работы, как указано в акте проверки. 

Проектно-изыскательские работы были выполнены задолго до начала строительства на стадии подготовки проектной документации.

Так, согласно муниципальному контракту № 62 от 28.05.2012 на выполнение работ по разработке проектно-сметной документации на строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная,  заключенному между проектной организацией ОАО «ГИПРОДОРНИИ» и муниципальным образованием - городским округом «город Ростов-на-Дону» была разработана проектная документация по объекту «Строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная», имеет положительное заключение государственной экспертизы от 20 января 2014 г. № в реестре 61-1-3-0021-14 и положительное заключение достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства от 20 января 2014 г. № в реестре 1-6-1-0140-14.

Источниками финансирования указанного контракта являлся областной бюджет и средства бюджета города (п. 2.2. муниципального контракта). Из средств федерального бюджета данные работы не финансировались.

Проведение платежей по оплате указанного муниципального контракта осуществлялась через Управление Федерального казначейства по Ростовской области, что подтверждается копиями платежных поручений об оплате работ по разработке проектно-сметной документации, заверенными в установленном порядке Управлением Федерального казначейства: от 10.09.2012 № 10000751; от 09.10.2012 №295181; от 23.10.2012 №554062; от 16.11.2012 № 1031184; от 19.12.2012 № 1760030, от 21.12.2012 № 1868488, от 23.04.2013 №3990395, от20.05.2013 №4442908, от 04.07.2013 № 5318425, от 05.08.2013 № 5886838, от 29.08.2013 № 6351525, от 23.09.2013 № 6785111, от 20.11.2013 №7910859, от 22.11.2013 № 7961464, от 12.12.2013 № 8361796.

Принимая во внимание, что последнее платежное поручение датировано 12.12.2013 года, при проведении в 2016 году проверочных мероприятий в Департаменте автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону, Управлению федерального казначейства по Ростовской области было достоверно известно, что разработка проектно-сметной документации по объекту «Строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная» финансировалась исключительно из средств областного и местного бюджетов, федеральная составляющая в финансировании объекта отсутствовала.

При проведении проверочных мероприятий Управлением федерального казначейства по Ростовской области этот факт не исследовался и правовой оценки не получил. 

Проектная документация по объекту «Строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная» утверждена заместителем губернатора Ростовской области ФИО7: в соответствии с положениями Постановления Правительства Ростовской области от 04 октября 2012 г. № 945 «Об утверждении порядка организации и финансирования из областного бюджета по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов, а также ремонту автомобильных дорог».

Материалами дела подтверждается, что расходы в объеме 122 377,357 тыс. рублей были направлены на разработку рабочей документации на этапе и в ходе строительства.

Согласно ст. 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Между тем, в данном случае факта нецелевого расходования средств федерального бюджета не имеется.

 Доводы УФК по РО, указанные в предписании, основаны на неверном толковании действующего законодательства в области строительства капитальных объектов, поскольку проектная документация и рабочая документация не являются тождественными понятиями и представляют собой разные этапы создания объекта недвижимости, при этом проектная документация всегда предшествует рабочей, поскольку рабочая документация конкретизирует положения проектной.

Так, согласно статье 48 Градостроительного кодекса РФ архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка.

Проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

Пунктом 11 данной статьи предусмотрено, что подготовка проектной документации осуществляется, в частности, на основании результатов инженерно-технических изысканий и градостроительного плана земельного участка.

Согласно п. 12 этой же статьи в состав проектной документации объектов капитального строительства входит пояснительная записка, в том числе с результатами инженерных изысканий, техническими условиями.

В соответствии со ст. 49 Градостроительного кодекса РФ проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе и утверждаются при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.

Предметом экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим   требованиям,   государственной   охраны   объектов   культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

Согласно ч. 1 ст. 47 Градостроительного кодекса РФ не допускаются подготовка и реализация проектной документации без выполнения соответствующих инженерных изысканий.

Таким образом, проектная документация разрабатывается для обеспечения строительства, то есть до начала выполнения строительно- монтажных работ.

Рабочая документация имеет иную правовую природу.

Понятие «рабочая документация» Градостроительным кодексом РФ не предусмотрено. Его содержание раскрывает постановление Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 (ред. от 12.11.2016, с изм. от 28.01.2017) «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию». Указанным федеральным нормативным правовым актом утвержден состав разделов проектной документации и требования к содержанию этих разделов при подготовке проектной документации на различные виды объектов капитального строительства (далее - Постановление № 87).

Согласно пункту 4 раздела I «Общие сведения» Постановления № 87 рабочая документация - это документация, которая разрабатывается в целях реализации в процессе строительства архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации на объект капитального строительства.

Согласно подпункту «п» пункта 23 Постановления № 87, раздел 6 «Проект организации строительства» проектной документации должен содержать в текстовой части, в том числе, перечень требований, которые должны быть учтены в рабочей документации, разрабатываемой на основании проектной документации, в связи с принятыми методами возведения строительных конструкций и монтажа оборудования.

Таким образом, подготовка рабочей документации, выполняемой в процессе и в ходе строительства объекта капитального строительства, осуществляется на основании ранее разработанной проектной документации. Рабочая документация должна соответствовать проектной документации. Объем, состав и содержание рабочей документации должны определяться заказчиком (застройщиком) в зависимости от степени детализации решений, содержащихся в проектной документации, и указываются в задании на проектирование.

В данном случае затраты произведены в соответствии со следующими нормативами: в соответствии с п. 4.19 «СП 47.13330.2012. Свод правил. Инженерные изыскания для строительства. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 1 1-02-96» (утв. Приказом Госстроя России от 10.12.2012 N 83/ГС) в целях реализации в процессе строительства архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации, на объекте капитального строительства могут быть выполнены инженерные изыскания для рабочей документации. Состав и объемы видов инженерных изысканий для рабочей документации определяют программой выполнения инженерных изысканий в соответствии с заданием. Результатами инженерных изысканий для рабочей документации уточняют материалы ранее выполненных инженерных изысканий.

В соответствии с п.4 Постановления Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 (ред. от 12.11.2016) «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» в целях реализации в процессе строительства архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации на объект капитального строительства, разрабатывается рабочая документация, состоящая из документов в текстовой форме, рабочих чертежей, спецификации оборудования и изделий.

Исходя из этих требований, рабочая документация разрабатывается на все объекты строительства и реконструкции, в том числе и реализуемые в настоящее время (реконструкция мостового перехода через реку Дон в створе Ворошиловского проспекта, строительство пешеходно-транспортных проездов с западной и восточной стороны спортивного стадиона в левобережной зоне, реконструкция ул. Станиславского).

Аналогичные разъяснения изложены в письмах Росреестра от 25.02.2016 № 14-исх/02423-ГЕ/16, ФГБУ «ФКП Росреестра» от 04.08.2015 №10-2597-КЛ «О рассмотрении обращения», Минрегиона России от 27.03.2012 № 6832-ДШ/08, письме ФДА от 30.01.2017 № 01-25/2471 и др.

В связи с необходимостью детализации решений, содержащихся в данной проектной документации, должна была быть разработана рабочая документация на стадии строительства.

Соответственно, расходы в объеме 122 377 357 рублей были направлены на финансирование работ по разработке рабочей документации, а не на проектно-изыскательские работы, как указано в акте проверки. Проектно-изыскательские работы были выполнены до строительства на стадии подготовки проектной документации в 2012 году, что подтверждается материалами дела. 

Таким образом, разработка рабочей документации осуществляется в процессе строительства объекта капитального строительства, является этапом в строительстве и строительные работы без наличия рабочей документации выполнены быть не могут. Наличие рабочей документации является обязательным условием для проведения строительных работ. Разработка рабочей документации была включена в стоимость работ по строительству объекта в соответствии с муниципальным контрактом, заказчиком на ее разработку выступала генеральная подрядная организация на строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная - ООО «РостовАвтоДорСтрой».

Сметная стоимость на строительно-монтажные работы, утвержденная в установленном порядке, включает в себя расходы на разработку рабочей документации. Утвержденный сводно-сметный расчет стоимости строительства включает в себя разработку рабочей документации.

Кроме того, в актах выполненных работ (справках формы КС-2) указаны наименования работ в рамках разработки рабочей документации, которые не являются проектно-изыскательскими работами в понимании норм статьи 48 Градостроительного кодекса РФ 

Так, в справке № 7/11 от 28.10.2015 указано: обустройство дороги, организация и безопасность дорожного движения, автомобильная дорога. Сметная документация в формате программного комплекса РИК, переустройство коммуникаций. Стационарное электрическое освещение; в справке № 2/1 от 26.05.2015 указано: дорожная одежда, устройство водоотвода с проезжей части, эстакада по дороге, разбивка свайных полей, армирование ростверков, стоек, опалубка балок, шкафные стенки, переустройство коммуникаций; в справке № 3/22 от 30.07.2015 указано: эстакады по основной дороге, армирование ростверков, стоек, шкафные стенки, общие виды опор, сопряжение, металлоконструкции, в справке № 1/5 от 22.04.2015 указано: топографо-геодезические работы, инженерно-геологические изыскания подпорные стены, эстакады основной дороги, эстакада съездов, земляное полотно водопропускные трубы, искусственные сооружения и переустройство коммуникаций.

Таким образом, с учетом определения проектной документации, данного в статье 48 Градостроительного кодекса РФ, указанные виды работ не составляют ее содержание, поскольку не определяют «архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта».

Указанные в справках работы составляют содержание этапа строительства и являются элементом рабочей документации, детализирующей разработанную в 2012 году проектную документацию на строительство магистральной улицы, в связи с чем, нецелевое расходование бюджетных средств отсутствует. 

Таким образом, предписание УФК по Ростовской области №58-23-09/23-15 от 18.11.2016 в оспариваемой части противоречит нормам статьи 48 Градостроительного кодекса РФ, постановлению Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 (ред. от 12.11.2016, с изм. от 28.01.2017) «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», нормам СП 47.13330.2012. Свод правил. Инженерные изыскания для строительства. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 11-02-96» (утв. Приказом Госстроя России от 10.12.2012 N 83/ГС), а также нормам бюджетного законодательства, поскольку цели выделения средств (строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная), в том числе из федерального бюджета, нарушены не были.

Доводы УФК по Ростовской области об отсутствии необходимости разработки рабочей документации для строительства линейных объектов несостоятельны и отклонены судом по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 10 ст. 1 Градостроительного Кодекса Российской Федерации объектом капитального строительства является здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

В свою очередь линейным объектом являются линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (ч. 10.1 статьи 1).

Исходя из указанных положений Градостроительного Кодекса Российской Федерации, линейные объекты, к которым относятся, в том числе автомобильные дороги, являются объектами капитального строительства.

В соответствии с п. 2 статьи 48 Градостроительного Кодекса, проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта, исходя из чего разработанная проектная документация необходима для строительства объектов капитального строительства.

В свою очередь, рабочая документация, представляющая собой совокупность текстовых и графических документов, обеспечивающих реализацию принятых в утвержденной проектной документации технических решений объекта капитального строительства, необходимых для производства строительных и монтажных работ, обеспечения строительства оборудованием, изделиями и материалами и/или изготовления строительных изделий, разрабатывается в целях реализации в процессе строительства архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации на объект капитального строительства.

Таким образом, непосредственно процесс строительства автомобильной дороги, как линейного объекта и объекта капитального строительства, осуществляется на основе рабочей документации.

Несмотря на то, что при планировании и расходовании средств на разработку рабочей документации по статье КОСГУ 310, ДАД и ОДД допущено нарушение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации, расходы из средств федерального бюджета, направленные на разработку рабочей документации на этапе строительства не нарушили цели выделения средств в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, в связи с чем, факт нецелевого расходования денежных средств отсутствует.

Более того, в пункте 2.2.4 Соглашения № 48/42-С-З от 18.12.2014 года, который, по мнению проверки, был нарушен, отсутствует условие финансирования за счет средств, предоставляемых трансфертов, исключительно строительно-монтажных работ. В данном пункте речь идет только об утверждении, а не разработке проектной документации и результатов инженерных изысканий, что и было выполнено в установленном порядке.

Указанное требование выполнено, поскольку подготовка проектной документации была профинансирована из средств областного бюджета и средств софинансирования бюджета города в 2012 году. Следовательно, условия данного пункта нарушены не были.

В иных документах, нарушенных, по мнению, управления также отсутствует указание на недопустимость разработки рабочей документации при строительстве объекта. 

Доводы заявителя о нарушении процедуры проведения проверки отклонены судом как основанные на неверном толковании норм права и противоречащие представленным в материалы дела доказательствам.

Административный орган, рассмотрев письменные возражения, в установленном порядке принял все необходимые меры для обеспечения в полном объеме прав заявителя на объективное, полное и всестороннее рассмотрение материалов проверки и дополнительное обоснование позиции заявителя, т.е. действовал строго в рамках действующего законодательства.

На основании вышеизложенного суд пришел к выводу о том, что предписание Управления Федерального казначейства по Ростовской области № 58-23-09/23-15 от 18.11.2016 в оспариваемой части выдано незаконно, как нарушающего права и законные интересы Департамента.

Заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины, в связи с чем, судебные расходы не подлежат распределению судом.

Руководствуясь статьями 49, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Признать недействительным первый пункт предписания Управления Федерального казначейства по Ростовской области № 58-23-09/23-15 от 18.11.2016.

Решение может быть обжаловано через суд, вынесший решение, в арбитражный суд апелляционной инстанции в течение месяца с даты принятия решения, а также в арбитражный суд кассационной инстанции в течение двух месяцев с даты вступления решения по делу в законную силу при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

          Судья      Э.П. Мезинова