№ 09АП-60819/2017

Дело № А40-72145/17

г. Москва

10 января 2018 года

Резолютивная часть постановления объявлена 09 января 2018 года 

Постановление

 изготовлено в полном объеме 10 января 2018 года 

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи               Кочешковой М.В.,

судей:

Лепихина Д.Е., ФИО1,

при ведении протокола              

секретарем судебного заседания ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы  

ФГУП «Калужское» ФСИН России и ФСИН России

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 03.10.2017г. по делу № А40-72145/17 

принятое судьей Махлаевой Т.И.,

по заявлению 1. ФСИН России, 2. ФГУП «Калужское» ФСИН России, 

к ответчику: ФАС России, 

третье лицо: ООО «Спецпродукт» 

о признании недействительными Решения и Предписания 

по делу № 1-15-198/00-18-15 от 07.02.2017г.,

при участии:

от заявителей:

1. ФИО3 по дов. от 16.12.2016; 2. ФИО4 удостоверение № 001642, ФИО5 по дов. от 09.01.2018;

от заинтересованного лица:

ФИО6 по дов. от 16.01.2017, ФИО7 по дов. от 06.09.2017;

от третьего лица:

не явился, извещен;

У С Т А Н О В И Л:

Федеральная служба исполнения наказаний Российской Федерации (ФСИН России), Федеральное государственное унитарное предприятие «Калужское» ФСИН России (ФГУП «Калужское» ФСИН России), (далее – Заявители) обратились в Арбитражный суд г. Москвы с заявлениями к Федеральной антимонопольной службе Российской Федерации (далее – ФАС России, Заинтересованное лицо) о признании недействительными решения и предписания ФАС России по делу №1-15-198/00-18-15 от 07.02.2017г. 

Определением арбитражного суда от 04.07.2017г. объединены дела №А40- 72145/2017-2-556, №А40- 83775/2017-2-644 в одно производство для их совместного рассмотрения с присвоением единого номера дела №А40-72145/2017-2-556 (А40- 83775/2017-2-644). 

К участию в деле в качестве Третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета иска, привлечено ООО «Спецпродукт».

 Решением Арбитражного суда города Москвы от 03.10.2017г. в удовлетворении заявлений ФСИН России, ФГУП «Калужское» ФСИН России отказано. 

 ФСИН России, ФГУП «Калужское» ФСИН России обратились с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда отменить. По мнению Заявителей при вынесении обжалуемого решения судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, выводы суда не соответствуют обстоятельства дела. 

 В судебном заседании представитель ФСИН России доводы апелляционной жалобы поддержал, просил решение суда отменить. 

Представители ФГУП «Калужское» ФСИН России, ФСИН России в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержали, просили решение суда отменить. 

Представители ФАС России в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы не согласились, считают решение суда первой инстанции законным и обоснованным. 

 Третье лицо по делу, надлежащим образом извещенное о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание представителей не направило, заявлений и ходатайств суду не представило. 

 Рассмотрев дело в порядке статей 123, 156, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив материалы дела, заслушав представителей сторон по делу, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены или изменения решения арбитражного суда, принятого в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

   Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

  В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

  Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

  При этом согласно части 5 статьи 200 АПК РФ с учетом части 1 статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действие (бездействие).

  В силу указанных норм и статьи 13 ГК РФ в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на обращение с заявлением в суд.

  Принимая оспариваемое решение, суд первой инстанции, вопреки доводам апелляционной жалобы, полно и всесторонне исследовал имеющие значение для правильного рассмотрения дела обстоятельства, применил и истолковал нормы материального права, подлежащие применению, и на их основании сделал обоснованный вывод об отсутствии в настоящем споре совокупности необходимых условий для удовлетворения заявленных требований.

  Апелляционная коллегия поддерживает данный вывод суда первой инстанции исходя из следующего.

  Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что ФСИН России в лице следственных изоляторов города Москвы для реализации указанного права была организована система продаж товаров для нужд осужденных и подозреваемых, при которой осужденные и подозреваемые имели право осуществить заказ товаров как у поставщиков, осуществляющих реализацию товаров посредством сети Интернет, так и у поставщиков, реализующих свою продукцию непосредственно через магазины, расположенные на территории следственных изоляторов. 

Одновременно с этим родственники лиц, находящихся под стражей, имели возможность заказать товары у разных поставщиков товаров, осуществляющих торговлю посредством сети Интернет, как через терминалы, так и через Интернет-сайты, что исключало необходимость личного присутствия на территории следственных изоляторов. 

До конца 2014 года каждым следственным изолятором города Москвы было заключено несколько договоров поставки товаров для нужд осужденных и подозреваемых. 

До 2014 года жалобы на цены, ассортимент, а также качество товаров, реализуемых через магазины, расположенные на территории следственных изоляторов, в антимонопольные органы поступали крайне редко. 

До изменения ФСИН России системы организации продаж следственные изоляторы города Москвы самостоятельно осуществляли организацию поставок товаров для нужд лиц, содержащихся под стражей. Поставки в следственные изоляторы осуществлялись различными хозяйствующими субъектами, соответственно, цена и ассортимент товара для нужд лиц, содержащихся под стражей, формировались в конкурентных условиях. 

ФСИН России были направлены в адрес начальников территориальных органов ФСИН России телеграммы от 21.10.2013г. № исх.-05-37251 с требованием заключить договоры между подчиненными исправительными учреждениями и ФГУП «Калужское» ФСИН России о передаче на основе безвозмездного пользования объектов нежилого фонда, закрепленного на праве оперативного управления за территориальными органами ФСИН России и федеральными государственными унитарными предприятиями ФСИН России, а также с требованием заключить «Соглашения о взаимодействии» между следственными изоляторами и ФГУП «Калужское» ФСИН России с целью организации торговой деятельности по реализации продуктов питания и предметов первой необходимости для нужд осужденных. 

Приказом ФСИН России от 11.11.2013г. № 636 было доведено требование по проведению работы по организации в учреждениях территориальных органов ФСИН России торговой деятельности по реализации продуктов питания, предметов первой необходимости через магазины исправительных учреждений. 

Письмом ФСИН России от 12.11.2014г. № исх-05-53684 было выражено согласие на передачу нежилых помещений, находящихся на балансах федеральных казенных учреждений ФСИН России, в безвозмездное пользование на период деятельности ФГУП «Калужское» ФСИН России, территориальным органам уголовно- исполнительной системы поручено предоставить в территориальные управления Росимущества необходимый пакет документов на передаваемое имущество, являющееся предметом сделки. 

Письмом ФСИН России от 25.11.2013г. № 21-42313 и телеграммами ФСИН России от 13.11.2014г. № 05-54085, от 21.03.2014г. № 05-11503 были конкретизированы и уточнены распоряжения относительно требования осуществлять организацию торговой деятельности исключительно через единственного хозяйствующего субъекта. 

Результатом выполнения распоряжений ФСИН России, данных в указанных телеграммах, приказе и письме, стало изменение системы организации продажи (реализации) товаров для нужд лиц, содержащихся под стражей на территориях учреждений ФСИН России, расположенных в границах города Москвы, с закреплением организации продажи (реализации) исключительно за ФГУП «Калужское» ФСИН России. 

Таким образом, распоряжениями ФСИН России к организации торговли и поставок в следственные изоляторы был допущен единственный хозяйствующий субъект. 

Результатом стало прекращение прямых договорных отношений с хозяйствующими субъектами, которые осуществляли поставки Товаров в СИЗО до направления ФСИН России телеграмм, приказа и письма. Данное обстоятельство Заявителями не опровергнуто и не отрицалось. 

Из действовавших ранее сайтов, посредством которых осуществлялись продажи (реализация) товаров, был оставлен один www.skladsizo.ru. 

ФАС России сделала вывод, что действия ФСИН России по изменению системы организации продажи (реализации) Товаров для нужд подозреваемых и обвиняемых с закреплением организации продажи (реализации) исключительно за ФГУП «Калужское» ФСИН России привели к: сокращению количества хозяйствующих субъектов, являющихся поставщиками товаров; увеличению фактических расходов подозреваемых и обвиняемых (либо родственников в случае оформления заказа ими) на приобретение товаров, включенных в Перечень предметов первой необходимости, обуви, одежды и других промышленных товаров, а также продуктов питания, которые подозреваемые и обвиняемые могут иметь при себе, хранить, получать в посылках и передачах и приобретать по безналичному расчеты (приложение № 2 к Правилам внутреннего распорядка), при этом такое увеличение расходов не связано с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара. Введение указанного административного барьера исключило возможность для входа на указанные рынки иных хозяйствующих субъектов помимо ФГУП «Калужское» ФСИН России. 

В связи с указанным, Заинтересованным лицом вынесены решение и предписание по делу №1-15-198/00-18-15 от 07.02.2017г. 

Отказывая в признании решения и предписания ФАС России по делу №1-15-198/00-18-15 от 07.02.2017г. незаконными, суд первой инстанции правомерно и обоснованно исходил из следующего.

Статьей 22 Федерального закона от 15.07.1995г. № 103-ФЗ «О содержании подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» за подозреваемыми и обвиняемыми (далее также — лица, содержащиеся под стражей) закреплено право приобретать по безналичному расчету продукты питания, предметы первой необходимости, а также промышленные товары (далее - товары) в магазине (ларьке) СИЗО или в иных торговых точках при отсутствии в СИЗО магазина (ларька). 

В соответствии с пунктом 2 Приказа Минюста России от 14.10.2005г. № 189 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно- исполнительной системы» (далее - Правила) ФСИН России обязан организовать исполнение указанных правил, в том числе реализацию закрепленного пунктом 59 Правил права на приобретение товаров лицами, содержащимися под стражей. 

Согласно пункту 17 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации. 

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). При указанных обстоятельствах ФАС России правомерно установила в действиях ФСИН России нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. 

Из буквального прочтения Решения ФАС России следует, что нарушение ФСИН России выразилось в создании антиконкурентной системы организации продаж (реализации) Товаров для нужд лиц, содержащихся под стражей. 

Выводов о том, что только сам факт организации продаж через ФГУП «Калужское» ФСИН России является нарушением Закона о защите конкуренции, Решение ФАС России не содержит. 

Доводы ФГУП «Калужское» ФСИН России, ФСИН России о неправомерности вывода ФАС России, содержащегося в оспариваемых Решении и Предписании об увеличении  фактических расходов подозреваемых и обвиняемых (либо родственников в случае оформления заказа ими) на приобретение товаров, изложенные в апелляционной жалобе, являются необоснованными, так как Заявители ссылаются при этом исключительно на заключенные ФГУП «Калужское» ФСИН России с поставщиками договора, не представив суду этом доказательств фактических цен на реализуемые им Товары. При этом ФАС России, делая вышеуказанный вывод, использовала именно данные, предоставленные ФСИН России.

Отклоняется судом апелляционной инстанции и довод Заявителей о том, что ФАС России использовала недопустимые источники информации при вынесении оспариваемых решения и Предписания, так как Заявители, во-первых, не доказали незаконность использования таких источников информации, а, во-вторых, не опровергли саму информацию, содержащуюся в письмах и обращениях.

При рассмотрении дела № 1-15-198/00-18-15 о нарушении антимонопольного законодательства в соответствии с требованиями статьи 39.1 Закона о защите конкуренции ФСИН России было выдано Предупреждение о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее — Предупреждение ФАС России). 

В Предупреждении ФАС России было указано на необходимость разработки и реализации механизма (системы) обеспечения подозреваемых и обвиняемых, содержащихся под стражей на территориях учреждений ФСИН России, расположенных в границах города Москвы, продуктами питания и предметами первой необходимости, совершив в том числе указанные в Предупреждении ФАС России действия. 

Поскольку ФСИН России не совершил никаких действий по исполнению Предупреждения ФАС России, по результатам рассмотрения дела № 1-15-198/00-18-15 ему было выдано Предписание ФАС России, которым ФСИН России для прекращения нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции предписано совершить действия, на необходимость совершения которых было указано, в том числе в Предупреждении ФАС России. 

Предупреждение ФАС России было оспорено ФСИН России в рамках дела № А40-25399/2016. Постановлением Девятого Арбитражного апелляционного суда от 06.07.2016г., оставленным без изменения постановлением Арбитражного суда Московского округа от 03.11.2016г., Предупреждение ФАС России признано законным, при этом судами двух инстанций была дана оценка доводам ФСИН России, вновь заявляемых при рассмотрении данного дела, в частности, о разовом характере телеграмм. 

Учитывая изложенное, оспариваемые Заявителями решение и предписание ФАС России по делу №1-15-198/00-18-15 от 07.02.2017г. вынесены с соблюдением действующего законодательства и с учетом фактических обстоятельств дела. 

Кроме того, в силу статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов с целью их восстановления.

Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (часть 1 статьи 65 АПК РФ).

Исходя из анализа названных норм, нарушение прав и законных интересов должен доказать заявитель. При этом целью обращения лица, права которого нарушены, в арбитражный суд является восстановление нарушенных прав этого лица.

Как следует из материалов дела, оспариваемые решение и предписание ФАС России вынесены в отношении ФСИН России, только в отношении ФСИН России, в отличии от ФГУП «Калужское» ФСИН России, указанные нормативные акты содержат властные предписания.

При этом ФГУП «Калужское» ФСИН России, в нарушение статьи 65 АПК РФ не представил суду доказательств, каким образом оспариваемые решение и предписание ФАС России по делу №1-15-198/00-18-15 от 07.02.2017г. нарушает именно его права и законные интересы и как признание их незаконными восстановит именно его права и законные интересы.

Учитывая изложенные обстоятельства, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемые Заявителями решение и предписание ФАС России по делу №1-15-198/00-18-15 от 07.02.2017г. являются законными и обоснованными.

 Судом апелляционной инстанции рассмотрены все доводы апелляционных жалоб, однако они не опровергают выводы суда, положенные в основу решения, и не могут служить основанием для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы.

Обстоятельства по делу судом первой инстанции установлены полно и правильно, им дана надлежащая правовая оценка. 

Нарушений норм процессуального права, которые привели к принятию неправильного решения, судом первой инстанции не допущено. Основания для отмены решения суда отсутствуют.

Руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л :

решение Арбитражного суда г. Москвы от 03.10.2017 г. по делу № А40-72145/17   оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья:  М.В. Кочешкова 

Судьи:  Д.Е. Лепихин 

 ФИО1 

Телефон справочной службы суда – 8 (495) 987-28-00.