АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ

ул. Коммунистическая, 52, г. Улан-Удэ, 670001

e-mail: info@buryatia.arbitr.ru, web-site: http://buryatia.arbitr.ru

Именем Российской Федерации

Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А10-5631/2020

29 апреля 2021 года

г. Улан-Удэ

Резолютивная часть решения объявлена 28 апреля 2021 года.

Полный текст решения изготовлен 29 апреля 2021 года.

Арбитражный суд Республики Бурятия в составе судьи Логиновой Н.А., при ведении протокола секретарем Хулугуровой К.Ю., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению государственного казенного учреждения «Управление региональных автомобильных дорог Республики Бурятия» (ОГРН 1080326000743, ИНН 0326473725) к Счетной палате Республики Бурятия (ОГРН 1020300978026, ИНН 0326000013) о признании незаконным и отмене представления от 13.11.2020 №26 в части,

при участии в заседании:

от заявителя: ФИО2, представителя по доверенности от 1109.2020 № 24, диплом о высшем юридическом образовании от 23.12.2015 № 2-12-1803, ФИО3, представителя по доверенности от 14.10.2020, диплом о высшем юридическом образовании от 23.10.2009 № 7852, ФИО4, представитель по доверенности от 09.03.2021, диплом о высшем юридическом образовании от 28.06.2001 № 822,

от ответчика: ФИО5, представителя по доверенности от 22.12.2020, диплом о высшем юридическом образовании от 10.04.2015, ФИО6, представителя по доверенности от 17.04.2018,  диплом о высшем юридическом образовании от 09.06.1988, 

от третьего лица: Министерство по развитию транспорта, энергетики и дорожного хозяйства Республики Бурятия – не явились, извещены надлежащим образом.  

установил:

Государственное казенное учреждение «Управление региональных автомобильных дорог Республики Бурятия» (далее- заявитель, Управление) обратилось в суд с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Счетной палате Республики Бурятия (далее- ответчик) о признании незаконным и отмене представления от 13.11.2020 №26 в части пункта 5.

Определением суда от 09.03.2021 к участию в деле, в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство по развитию транспорта, энергетики и дорожного хозяйства Республики Бурятия.

Представитель заявителя при рассмотрении дела поддержал заявленное требование. Пояснил, что в отношении Управления проведено контрольное мероприятие «Проверка целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных на объект «Реконструкция автомобильной дороги Монды-Орлик, км 146+900- км 153+300 в Окинском районе Республики Бурятия» в рамках государственной программы Республики Бурятия «Развитие транспорта, энергетики и дорожного хозяйства» в 2018, 2019 и истекшем периоде 2020 года», по результатам которого в адрес Управления вынесено представление от 13.1.2020 №26. Вместе с тем, указанное представление в части пункта 5 не соответствует требованиям действующего законодательства. Как следует из пункта 5 оспариваемого представления, по результатам контрольного мероприятия Управлению необходимо принять меры по эффективному использованию бюджетных средств, направленных на производство буровзрывных работ и вахтовый метод в части производства взрывных работ. Как указывает Счетная палата, по результатам анализа стоимости выполненных СМР по государственному контракту №19-р от 09.04.2018, Управление произвело приемку БВР по дроблению негабаритов и валунов на сумму 32 186, 158 тыс. руб. факт выполнения которых документально не подтвержден, что свидетельствует о неэффективности использования средств. Вместе с тем, выводы о неэффективности использования бюджетных средств не могут быть признаны обоснованными. Действительно оплата в размере 32 186, 158 тыс. руб. произведена Управлением в адрес ООО «Байкал» в рамках заключенного контракта на выполнение работ по реконструкции автомобильной дороги Монды-Орлик, км. 146+900-км153+300 в Окинском районе Республики Бурятия. Согласно проектной документации на указанный объект для устройства конструктивных элементов автомобильной дороги используются скальные грунты «прижимов» на км147+400-км147+900, для разрыхления которых предусмотрен буровзрывной метод разработки грунта. Устройство выравнивающего слоя, также предусмотрено из скального грунта, полученного при разработке подъезда к скальному прижиму на ПК5-ПК10. При этом проектной и сметной документацией по указанному объекту предусмотрен необходимый объем работ по разработке скальных грунтов скважными зарядами в 147,2 тыс. куб.м. на общую сумму 152, 9 млн. руб.  В рамках исполнения обязательств по контракту ООО «Байкал» выполнены работы по разработке грунта в объеме 148 тыс. куб.м., который и был использован для устройства конструктивных элементов (земляное полотно, дорожная одежда, укрепительные работы). Приемка и оплата буровзрывных работ ООО «Байкал» произведена на основании акта о выполнении массовых взрывов, подписанного представителями ООО «Байкал» и ООО «Иркутская горная компания», приложением к которому являются поперечные профили разработки выемки. При этом фактические объемы работ по разработке выемки подтверждаются исполнительной геодезической съемкой, подписанной заказчиком, подрядчиком и строительным контролем заказчика. Составление иной документации в целях приемки выполненных работ в данном случае законодательством не предусмотрено, в том числе и для подтверждения факта выполнения работ по дроблению негабаритных кусков и вторичному дроблению валунов (разработка скального грунта). Необходимость осуществления работ по дроблению негабаритов и валунов путем БРВ обусловлена дальнейшим использованием полученного в результате выемки скального грунта для устройства конструктивных элементов дороги. Учитывая то, что объем выемки скального грунта и соответствие установленным требованиям конструктивных элементов дороги, для устройства которых использовался этот объем грунта, Счетной палатой под сомнение не ставится, считает, что основания для изменения стоимости выполненных работ, либо их частичной оплаты, у Управления отсутствовали. Также указал, что приемка и оплата прочих работ и затрат «Вахтовый метод производства работ» произведена на основании сводного сметного расчета от общего объема строительно-монтажных работ подрядной организации ООО «Байкал», как генеральному подрядчику. 

Представитель ответчика с заявленным требованием не согласился. Пояснил, что на основании годового плана работы на 2020 год Счетной палатой проведено контрольное мероприятие «Проверка целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных на объект «Реконструкция автомобильной дороги Монды-Орлик, км 146+900-км153+300 в Окинском районе Республики Бурятия» в рамках Государственной программы Республики Бурятия «Развитие транспорта, энергетики и дорожного хозяйства» в 2018, 2019 и истекшем периоде 2020 года». Объектом контроля явилось ГКУ «Управление региональных автомобильных дорог Республики Бурятия». По результатам контрольного мероприятия в адрес Управления в соответствии со статьей 18 Закона о Счетной палате вынесено представление от 13.11.2020 №26. По пункту 5 представления указал, что Управлением на сумму 152 940, 233 тыс. руб. произведена приемка и оплата следующих буровзрывных работ: рыхление скальных грунтов скважинными и шпуровыми зарядами в объеме 147 259 тыс. куб.м., дробление негабаритных кусков при скважинном и шпуровом методах взрывания в объеме 147 259 тыс. куб.м. и дробление валунов шпуровыми зарядами (вторичное дробление негабаритов) в объеме 59 666 куб.м., тогда как между ООО «Байкал» и ООО «ИГК» подписаны акты о выполнении массовых взрывов в выемках скважными и шпуровыми зарядами в объеме 154 753, 170 куб.м. При этом доводы Управления о том, что дробление негабаритов и вторичное дробление валунов является сопутствующей работой рыхления скальных грунтов скважными зарядами, не подтверждены. При таких обстоятельствах Счетная палата пришла к выводу о том, что в ходе проверки Управлением  не представлена исполнительная документация на БВР по дроблению негабаритов в объеме 110 192 куб.м. и 37 067 куб.м. и дроблению валунов в объеме 59 666 куб.м., принятые и оплаченные в адрес ООО «Байкал» на общую сумму 32 186,158 тыс. руб. Отсутствие исполнительной документации на БВР по дроблению негабаритов и валунов, свидетельствует о наличии в действиях Управления признаков неэффективного использования бюджетных средств. Доводы Управления об отсутствии обязанности по представлению указанной исполнительной документации не могут быть признаны обоснованными. В соответствии с требованиями действующего законодательства исполнительная документация должна отражать фактическое исполнение проектных решений и фактическое положение объектов капитального строительства и их элементов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства по мере завершения определенных в проектной документации работ. Лицо, осуществляющее строительства, обязано в рамках строительного контроля проводить операционный (производственный), входной и приемочный контроль. До проведения контроля за безопасностью строительных конструкций должен проводиться контроль за выполнением всех работ, которые оказывают влияние на безопасность таких конструкций и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ. По результатам проведения контроля за выполнением указанных работ, составляются акты освидетельствования указанных работ. В данном случае, исполнительная документация представлена управлением только на выполнение буровзрывных работ по рыхлению грунта в общем объеме 154,75 тыс.куб.м. (акты освидетельствования скрытых работ, составленные на основании схем расположения и монтажа скважин и актов о выполнении массовых взрывов в выемках и выемках (подъездной путь), а материалы, подтверждающие производство работ по дроблению негабаритов и валунов, не представлены. Также указал, что в соответствии с контрактом, заключенным между ООО «Байкал» и ООО «ИГК» буровзрывные работы по дроблению негабаритов и дроблению валунов (вторичное дробление) производится только в случае необходимости, по отдельной заявке заказчика ООО «Байкал» с составлением совместных актов выхода негабаритных кусков. Таким образом, при качественном проведении приемки выполненных работ и исполнении условий контракта выполнение контракта возможно было с использованием наименьшего объема бюджетных средств (- 32,186 млн.руб.). Относительно прочих затрат «вахтовый метод производства работ», также сослался на возможность использования наименьшего объема бюджетных средств поскольку указанные затраты, предусмотренные контрактом, в своем составе содержат затраты на железнодорожные перевозки работников от ст. Улан-Удэ до ст. Слюдянка. Вместе с тем, при производстве БВР указанные затраты не могли быть понесены, так как ООО «ИГК» зарегистрировано в г.Иркутск». 

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд установил следующее.     

В период с августа по ноябрь 2020 года в соответствии с планом работы Счетной палаты Республики Бурятия на 2020 год проведена проверка целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных на объект «Реконструкция автомобильной дороги Монды-Орлик, км146+900-км153+300 в Окинском районе Республики Бурятия» в рамках Государственной программы Республики Бурятия «Развитие транспорта, энергетики и дорожного хозяйства» в 2018, 2019 и истекшем периоде 2020 года» Государственному казенному учреждению «Управление региональных автомобильных дорог Республики Бурятия».

По результатам проверки Счетной палатой, в том числе установлено неэффективное использование средств в сумме 32 186, 158 тыс. руб. в нарушение статьи 34.46 БК РФ, выразившееся в принятии и оплате БВР по дроблению негабаритов и валунов, факт выполнения которых документально не подтвержден, а также неэффективное использование средств в сумме 1 579,449 тыс. руб., выразившееся в приемке и оплате прочих работ и затрат «Вахтовый метод производства работ» на сумму 3 590,857 тыс. руб., тогда как стоимость таких затрат на работы, выполняемые силами ООО «Байкал» составляет 2 011,408 тыс. руб., о чем составлен акт проверки от 21.10.2020 (л.д. 13-19, т.1)

13.11.2020 по результатам рассмотрения акта проверки от 21.10.2020, возражений Управления от 26.10.2020 №5/2897, заключения на возражения от 29.10.2020 №47-05-07-И777/20, протоколом заседания Коллегии Счетной палаты Республики Бурятия №26 утвержден отчет №18-05-01/20 (л.д. 88-131, т.1) о результатах контрольного мероприятия «Проверка целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных на объект «Реконструкция автомобильной дороги Монды-Орлик, км146+900-км153+300 в Окинском районе Республики Бурятия» в рамках Государственной программы Республики Бурятия «Развитие транспорта, энергетики и дорожного хозяйства» в 2018, 2019 и истекшем периоде 2020 года»

(л.д. 88-131, т.1), согласно которому по результатам проверки предлагается, в том числе направить представление Государственному казенному учреждению «Управление региональных автомобильных дорог Республики Бурятия» с рекомендациями, в том числе принять меры по эффективному использованию бюджетных средств, направленных на производство буровзрывных работ и вахтовый метод в части производства буровзрывных работ.

13.11.2020 Счетной палатой Республики Бурятия на основании статьи 18 Закона Республики Бурятия «О счетной палате Республики Бурятия» вынесено представление №26,  в соответствии с пунктом 5 которого Управлению предложено принять меры по эффективному использованию бюджетных средств, направленных на производство буровзрывных работ и вахтовый метод в части производства буровзрывных работ  (л.д. 10-11, т.1).

Несогласие Управления с представлением Счетной палаты РБ от 13.11.2020 №26 в части пункта 5 явилось основанием для обращения в суд с настоящим заявлением.

  Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований (далее также - контрольно-счетные органы) установлены Федеральным законом от 07.02.2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 9 Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации осуществляет, в том числе следующие полномочия: контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда организация; контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В статье 10 Федерального закона N 6-ФЗ установлено, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (часть 1). При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет (часть 2). 

Часть 1 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ закрепляет, что контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Счетная палата Республики Бурятия является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля Республики Бурятия, образуемым Народным Хуралом Республики Бурятия, осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Бурятия, Федерального закона N 6-ФЗ, Закона Республики Бурятия "О Счетной палате Республики Бурятия" от 05.05.2011 N 2087-IV(далее- Закон о Счетной палате РБ).

В силу статьи 3 Закона о Счетной палате РБ к полномочиям палаты отнесены: 

1) предварительный и последующий контроль за исполнением республиканского бюджета и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

(п. 1 в ред. Закона Республики Бурятия от 14.11.2013 N 152-V)

1.1) контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения республиканского бюджета;

(п. 1.1 введен Законом Республики Бурятия от 14.11.2013 N 152-V)

2) экспертиза проектов законов о республиканском бюджете, о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов;

(п. 2 в ред. Закона Республики Бурятия от 14.11.2013 N 152-V)

3) внешняя проверка годового отчета об исполнении республиканского бюджета, годового отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;

3.1) контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении республиканского бюджета;

(п. 3.1 введен Законом Республики Бурятия от 14.11.2013 N 152-V)

4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств республиканского бюджета, средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности Республики Бурятия, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими Республике Бурятия;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств республиканского бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств республиканского бюджета и имущества, находящегося в собственности Республики Бурятия;

7) финансово-экономическая экспертиза проектов законов Республики Бурятия и нормативных правовых актов органов государственной власти Республики Бурятия (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств Республики Бурятия, а также государственных программ Республики Бурятия;

8) анализ и мониторинг бюджетного процесса в Республике Бурятия, в том числе подготовка предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе, а также совершенствованию бюджетного законодательства Республики Бурятия и нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, принятых органами государственной власти Республики Бурятия;

(п. 8 в ред. Закона Республики Бурятия от 07.07.2017 N 2447-V)

8.1) аудит эффективности, направленный на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;

(п. 8.1 введен Законом Республики Бурятия от 14.11.2013 N 152-V)

8.2) подготовка предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;

(п. 8.2 введен Законом Республики Бурятия от 14.11.2013 N 152-V)

9) контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из республиканского бюджета бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории Республики Бурятия;

10) проверка местных бюджетов и годовых отчетов об исполнении бюджетов муниципальных образований в Республике Бурятия в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации;

11) подготовка информации о ходе исполнения республиканского бюджета, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в Народный Хурал Республики Бурятия и высшему должностному лицу Республики Бурятия (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти Республики Бурятия) (далее - высшее должностное лицо Республики Бурятия);

12) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

13) подготовка и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Республики Бурятия, депутатов Народного Хурала Республики Бурятия, комитетов и комиссий Народного Хурала Республики Бурятия, органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Бурятия;

14) экспертная оценка проектов инвестиционных соглашений, заключаемых Правительством Республики Бурятия с инвесторами, осуществляющими инвестиционную деятельность на территории Республики Бурятия, в соответствии с законодательством Республики Бурятия о государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Республики Бурятия;

15) иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами, Конституцией Республики Бурятия и законами Республики Бурятия.

Счетная палата РБ осуществляет свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ею самостоятельно (пункт 1 статьи 14 Закона о Счетной палате РБ).

Статья 11 Закона о Счетной палате РБ определяет в качестве формы осуществления палатой внешнего государственного финансового контроля соответствующий акт, который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций, на основании которого палатой составляется отчет.

Счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вносит в органы государственной власти и государственные органы Республики Бурятия, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Республике Бурятия и (или) возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (статья 18 Закона о Счетной палате РБ).

Представление палаты подписывается председателем Счетной палаты либо его заместителем.

Органы государственной власти и государственные органы Республики Бурятия, органы местного самоуправления, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме Счетную палату о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

С учетом изложенного, а также в результате оценки представленных в материалы дела доказательств, суд признает, что Счетная палата РБ провела контрольное мероприятие в отношении Управления, включая порядок оформления ее результатов и форму реагирования на выявленные нарушения, в пределах своих полномочий, процедура проведения контрольного мероприятия полностью соответствует закону.

Из положений Закона о Счетной палате РБ и Федерального закона N 6-ФЗ следует, что представление Счетной палаты является актом внесения предложений по устранению выявленных нарушений и недостатков, а также по пресечению, устранению и предупреждению нарушений в будущем.

Как следует из пояснений заявителя, основанием заявления настоящего требования явилось несогласие Управления с выводами Счетной палаты о неэффективном использовании средств в сумме 32 186,158 тыс. руб., выразившемся в приемке и оплате БВР по дроблению негабаритов и валунов, факт выполнения которых документально не подтвержден; а также о неэффективном использовании средств в сумме 1 579,449 тыс. руб., выразившемся в приемке и оплате прочих работ и затрат «Вахтовый метод производства работ» на сумму 3 590,857 тыс. руб., тогда как стоимость таких затрат на работы, выполняемые силами ООО «Байкал», составляет всего 2 011,408 тыс. руб.

Пунктом 2 статьи 161 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы.

В соответствии с пунктом 2 статьи 221 Бюджетного кодекса РФ утвержденные показатели бюджетной сметы казенного учреждения должны соответствовать доведенным до него лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций казенного учреждения.

Бюджетная смета казенного учреждения составляется с учетом объемов финансового обеспечения для осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, предусмотренных при формировании планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утверждаемых в пределах лимитов бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств на закупку товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд.

В силу статьи 34 БК РФ при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) (принцип эффективности использования бюджетных средств).

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах, выделенных на определенные цели бюджетных средств, самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим, конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата (п. 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации").

Как следует из материалов дела, в рамках Республиканской программы дорожных работ на 2018-2020 года в целях реализации Государственной программы РБ «Развитие транспорта, энергетики и дорожного хозяйства» предусмотрены бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности на реконструкцию объекта, которые доведены до Управления в соответствии с бюджетной сметой, в общей сумме 250 367,858 тыс. руб. 

09.04.2018 Управлением (казенным учреждением) заключен с ООО «Байкал» государственный контракт №19-р на выполнение работ по реконструкции автомобильной дороги Монды-Орлик, км 146+900-км153-300 в Окинском районе Республики Бурятия. Срок выполнения работ: со дня подписания контракта по 20.11.2020. К контракту заключено 10 дополнительных соглашений. Согласно пункту 3.1 Контракта общая стоимость работ составляет 247 448,719 тыс. руб. с учетом НДС (л.д. 20-33. т.1)

Управлением в рамках указанного контракта перечислено в адрес ООО «Байкал» за выполненные работы в 2018 году- 10 525,600 тыс. руб., в 2019 году- 148 761,47 тыс. руб., в 2020 году по состоянию на 06.10.2020-  80 260,378 тыс. руб.

По результатам анализа исполнения указанного государственного контракта от 09.04.2018 №19-р Счетная палата РБ установила следующие недостатки и нарушения:

1) наибольший удельный вес в структуре стоимости выполненных СМР 64% или 152 940,223 тыс. руб. составляют буровзрывные работы. Согласно актам приемки выполненных работ КС-2 (л.д. 13-79, т.5), подписанным Управлением и ООО «Байкал», к выполнению приняты БВР на сумму 152 940,223 тыс. руб., в том числе:

- рыхление скальных грунтов в выемках скважными зарядами 110 192 куб.м. на общую сумму 50 584,808 тыс. руб. (460 руб./ 1 куб.м.)

- рыхление скальных грунтов шпуровыми зарядами 37 067 куб. м. на сумму 70 169,257 тыс. руб. (1893 руб./ 1 куб.м.)

- дробление негабаритных кусков при скважинном методе взрывания 110 192 куб.м. на сумму 2 771, 394 тыс. руб. (25,2 руб./ 1 куб.м.)

- дробление негабаритных кусков при шпуровом методе взрывания 37 067 куб.м. на сумму 348,58 тыс. руб. (9,4 руб./1 куб.м.)

- дробление валунов шпуровыми зарядами (вторичное дробление негабаритов) 59 666 куб.м. на сумму 29 066,185 тыс. руб. (487 руб./ 1 куб.м.)

Приемка БВР в выемках скважными и шпуровыми зарядами (рыхление скальных грунтов) в объеме 110 192 куб.м. и 37 067 куб.м. соответственно, произведена на основании актов освидетельствования скрытых работ (л.д. 97-150 т.2, т.3, л.д. 1-118, т.4) подписанных Управлением, ООО «Байкал», ООО «СМП Строй» и ООО «ИГК», схем расположения и монтажа скважин и актов о выполнении массовых взрывов в выемках и выемках (подъездной путь), подписанных ООО «Байкал» и ООО «ИГК» в объеме 154 753, 170 куб.м. Приемка работ по дроблению негабаритов и валунов на сумму 32 186, 158 тыс.руб. произведена без представления исполнительной документации;

2) В общей стоимости работ предусмотрены прочие работы и затраты- «затраты на вахтовый метод производства работ» (1 и 2 этапы), рассчитанные с учетом индекса перехода в текущий уровень цен в размере 5, 78, всего в сумме 4 255,486 тыс. руб., в том числе на 1 этап в сумме 3 974,609 тыс. руб., на 2 этап – 280,877 тыс. руб. Из них в общей стоимости указанных затрат по первому этапу (3974,609 тыс. руб), стоимость прочих работ и затрат «вахтовый метод» на БВР составляют 2 244, 078 тыс. руб., на не буровзрывные работы 1 730, 531 тыс. руб. Согласно актам приемки выполненных работ КС-2 по состоянию на 05.10.2020 Управление произвело приемку и оплату прочих работ и затрат «Вахтовый метод производства работ» на сумму 3 590, 857 тыс. руб., тогда как стоимость таких затрат на работы, выполняемые силами ООО «Байкал», составляет всего 2 011,408 тыс. руб. (1 730, 531+ 280,877).

Как следует из отчета о результатах контрольного мероприятия №18-05-01/20, именно о приемка и оплата БВР по дроблению негабаритов и валунов на сумму 32 186,158 тыс. руб. в отсутствие документального подтверждения факта их выполнения, а также приемка и оплата прочих работ и затрат «Вахтовый метод производства работ» на сумму 1 579,449 тыс. руб. в отсутствие их факта, явилось основанием для вывода о неэффективности использования бюджетных средств.

Вместе с тем, указанные выводы Счетной палаты РБ не могут быть признаны обоснованными.

Так, по эпизоду приемки и оплаты БВР по дроблению негабаритов и валунов на сумму 32 186,158 тыс. руб. суд приходит к следующему.

В соответствии с ГОСТ 32756-2014 Дороги автомобильные общего пользования. Требования к проведению промежуточной приемки выполненных работ, исполнительной документацией являются текстовые и графические материалы, отражающие фактическое исполнение проектных решений и фактическое положение объектов капитального строительства и их элементов в процессе строительства, реконструкции и капитального ремонта, по мере завершения определенных в проектной (рабочей) документации работ. Промежуточная приемка выполненных работ классифицируется на приемку скрытых работ и на приемку ответственных работ. С составлением актов ответственных работ по устройству земляного полотна подлежат освидетельствованию, в том числе работы по разработке выемок в скальных грунтах и сооружение насыпей из крупнообломочного материала (геодезическая съемка). При этом требования о составлении актов ответственных конструкций и скрытых работ на такие работы как дробление негабаритов, буртование, перемещение, перевозка грунта не установлены.

Согласно проектной документации (приложение №3 к контракту) (л.д. 80-88, т.2) для устройства конструктивных элементов автомобильной дороги Монды-Орлик используются скальные грунты (прижимов) на км 147+400-км147+900 (ПК5-ПК-10) для рыхления которых проектом предусмотрен буровзрывной метод разработки грунта (БВР), как наиболее эффективный для грунтов 7-8 группы. Кроме того, проектом предусмотрено устройство выравнивающего слоя из скального грунта, полученного при разработке подъезда к скальному прижиму на ПК5-ПК-10. Отвалообразование проектом не предусмотрено. 

Как следует из локального сметного расчета №02-01-06 на «Буровзрывные работы 1Этап» стоимость затрат определена с применением сметных норм, предусмотренных ФЕР 81-02-03-2001 Сборник 3 «Буровзрывные работы». Согласно которым, в случае использования разрыхленного грунта для автомобильных дорог, затраты на дробление негабаритов определяются по ФЕР для экскаватора с ковшом емкостью до 1,25 куб.м. При этом при исчислении объемов работ расценками таблиц 03-04-001-03-04-003 предусмотрены затраты, рассчитанные на 100 куб.м. грунта основного взрывания.

Принимая во внимание то, что проектной и сметной документацией предусмотрен объем дробления негабаритных кусков и объем дробления валунов (вторичное дробление) исходя из объема работ по рыхлению скальных грунтов (БВР в выемках), суд признает, что с учетом действующего нормативного регулирования освидетельствованию подлежали именно работы по разработке выемок в скальных грунтах (геодезическая съемка). 

Поскольку принятый объем работ по рыхлению скального грунта подтвержден исполнительной документацией, что не оспаривается Счетной палатой РБ, а также учитывая отсутствие претензий относительно надлежащего выполнения работ по устройству земляного полотна автомобильной дороги Монды-Орлик с использованием скальных грунтов (прижимов) на км 147+400-км147+900 (ПК5-ПК-10) и устройству выравнивающего слоя из скального грунта (л.д.99-127, т5), суд признает, что спорные БВР по дроблению негабаритов и валунов на сумму 32 186,158 тыс. руб. правомерно приняты и оплачены Управлением. 

Оснований для уменьшения объемов БВР, выполненных ООО «Байкал» и оплаченных Управлением, суд не усматривает.

Следовательно, не может быть признан обоснованным вывод Счетной палаты РБ о неэффективном использовании бюджетных средств в сумме 32 186, 158 тыс. руб., оплаченных Управлением в адрес ООО «Байкал» за выполнение БВР по дроблению негабаритов и валунов в рамках государственного контракта от 09.04.2018 №19-р на выполнение работ по реконструкции автомобильной дороги Монды-Орлик, км 146+900-км153-300 в Окинском районе Республики Бурятия. 

Счетной палатой не представлено доказательств того, что  поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата. Приходя к указанному выводу суд, также принимает во внимание то, что проектная и сметная документация по указанному объекту реконструкция прошла государственную экспертизу, а объект автомобильная дорога Монды-Орлик, км 146+900-км153-300 в Окинском районе Республики Бурятия принят и введен в эксплуатацию без замечаний.

По эпизоду, связанному с приемкой и оплатой прочих работ и затрат «Вахтовый метод производства работ» на сумму 1 579,449 тыс. руб. суд приходит к следующему.

Согласно МДС 81-43.2008 вахтовый метод работ- особая форма организации работ, основанная на использовании трудовых ресурсов вне места их постоянного проживания, периодического выезда работников к месту производства работ на объекты, значительно удаленные от мест постоянной дислокации строительной организации. При вахтовом методе работники в период нахождения на объекте производства работ проживают в специально создаваемых работодателем вахтовых поселках. Цель применения вахтового метода- снижение сроков строительства объекта за счет повышения эффективности капитальных вложений на основе совершенствования организации строительства, направленного на ускорение ввода в действие объектов (п.п. 1.2, 1.3). Решение о применении вахтового метода принимается на стадии разработки проектной документации, а также заключения договора генерального подряда по согласованию руководителей организации, выполняющей функции заказчика, подрядной организации, организации, выполняющей проектные работы (п.1.7).

В соответствии с проектной документацией к указанному объекту Расчет 09-01 прочие работы и затраты «Вахтовый метод производства работ» в своем составе содержат: затраты на проезд работников до места расположения вахтового поселка, в том числе железнодорожные перевозки от ст.Улан-Удэ до ст.Слюдянка, автомобильные перевозки от ст.Слюдянка до вахтового поселка; затраты на содержание вахтового поселка; надбавка взамен суточных. Объем таких затрат по 1 этапу работ рассчитан исходя из нормативных трудозатрат на полный комплекс производства СМР по 1 этапу (л.д.5-9, т.2)

Как установлено Счетной палатой РБ и подтверждается представленными в материалы дела доказательствами, в целях производства БВР (1 этап) на спорном объекте подрядчиком ООО «Байкал» заключен с ООО «ИГК» договор на выполнение буровзрывных работ от 17.04.2018. Пунктом 1.3 договора предусмотрено, что для выполнения буровзрывных работ подрядчик использует собственные средства и силы, либо по мере необходимости, имеет право привлекать третьих лиц, при условии заключения с ними договоров. Обязанности заказчика определены пунктом 3.1 договора, в том числе по заявке подрядчика предоставлять места в общежитии работникам подрядчиков на период производства буровзрывных работ, обеспечивать их питанием за счет подрядчика (л.д. 89-96, т.2). 

Проанализировав предмет и условия указанного договора на выполнение буровзрывных работ от 17.04.2018 суд признает, что цена договора не включает затраты ООО «ИГК» на доставку работников к месту выполнения работ, доказательств обратного в материалы дела не представлено.

Таким образом, факт наличия у ООО «Байкал» затрат, связанных с проездом работников до места расположения вахтового поселка, а именно железнодорожные перевозки от ст.Улан-Удэ до ст.Слюдянка, автомобильные перевозки от ст.Слюдянка до вахтового поселка при выполнении БВР с привлечением ООО «ИГК», не может быть признан подтвержденным.

Принимая во внимание то, что Управлению указанные обстоятельства должны были быть известны, приемка и оплата в составе прочих затрат «Вахтовый метод производства работ» затрат на проезд работников до места расположения вахтового поселка произведена Управлением в нарушение принципа эффективности использования бюджетных средств, установленного статьей 34 БК РФ.

Доводы заявителя о том, что работы в любом случае осуществлялись вахтовым методом, что свидетельствует о наличии затрат на доставку работников ООО «ИГК» к месту выполнения работ, не опровергают выводов изложенных ранее, поскольку доказательств того, что в состав затрат ООО «Байкал» при выполнении БВР с привлечением ООО «ИГК» (место регистрации г.Иркутск») включены железнодорожные перевозки от ст.Улан-Удэ до ст.Слюдянка в материалы дела не представлено, а возможность включения в состав затрат иных расходов (доставка работников из г.Иркутск до вахтового поселка) проектной и сметной документацией не предусмотрена.     

На основании изложенного, руководствуясь статьями  167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,  суд

Р Е Ш И Л:

Заявленное требование удовлетворить частично.

Признать недействительным пункт 5 представления Счетной палаты Республики Бурятия от 13.11.2020 № 26 в части предложения принять меры по эффективному использованию бюджетных средств, направленных на производство буровзрывных работ, в сумме 32 186,158 тыс. руб.

 В удовлетворении остальной части заявления отказать.

Решение по настоящему  делу вступает в законную силу  по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции. 

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия.

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение.

СудьяН.А. Логинова