СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Пушкина, 112, г. Пермь, 614068

e-mail: 17aas.info@arbitr.ru

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

                                                 

№ 17АП-9198/2018-АК

г. Пермь

14 ноября 2018 года

Дело № А60-30497/2018 

Резолютивная часть постановления объявлена 07 ноября 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 ноября 2018 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Трефиловой Е.М.,

судей Васевой Е.Е., Муравьевой Е.Ю., 

при ведении протокола судебного заседания секретарем Сергеевой С.А.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: Шипачева О.А., паспорт, доверенность от 25.03.2016;

от заинтересованного лица: Сиренко А.А., паспорт, доверенность от 10.05.2018; Милков И.Г., удостоверение, доверенность от 29.12.2017;

от третьего лица: Белина Е.Г., удостоверение, поручение от 02.10.2018,

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещенные надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда), 

рассмотрел в судебном заседании апелляционные жалобы Прокуратуры Свердловской области и общества с ограниченной ответственностью "ФОРЭС"

на решение Арбитражного суда Свердловской области 

от 13 августа 2018 года по делу № А60-30497/2018,

вынесенное судьей Киселёвым Ю.К.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ФОРЭС" (ИНН 6658092629, ОГРН 1026602335264) 

к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу (ИНН 6671154680, ОГРН 1046604007471) 

третье лицо: Свердловская межрайонная природоохранная прокуратура,

о признании недействительными предписаний,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью «ФОРЭС» (далее – общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительными предписаний Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу (далее - департамент, заинтересованное лицо) от 08.05.2018 № 03-04-15/2-2018-1 и № 03-04-15/2-2018-2.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 13.08.2018 (резолютивная часть решения объявлена 06.08.2018) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с судебным актом, ООО «ФОРЭС» обратилось в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять новое решение, требования общества удовлетворить, оспариваемые предписания департамента признать недействительными.

Прокуратура Свердловской области, не согласившись с решением суда первой инстанции, также обжаловало его в апелляционном порядке, в жалобе просит судебный акт отменить, заявленные обществом «ФОРЕС» требования удовлетворить.

В обоснование апелляционных жалоб заявитель и прокуратура приводят доводы о том, что оспариваемые предписания являются незаконными, поскольку выданы с нарушением порядка, установленного Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Участвовавшие в судебном заседании суда апелляционной инстанции представители заявителя и прокуратуры выразили несогласие с решением суда, доводы, изложенные в апелляционных жалобах, поддержали.

Представитель департамента ссылался на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, против доводов апелляционных жалоб возражал по основаниям, изложенным в письменном отзыве на жалобы, просил оставить решение суда без изменения, жалобы – без удовлетворения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. 

Как следует из материалов дела, по поручению прокуратуры Свердловской области от 27.03.2018 № 7/3-567-2018 о проведении проверки доводов обращения депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Торощина И.А. 09.04.2018 и.о. свердловского межрайонного природоохранного прокурора Прошуниным А.В. с целью исполнения требований природоохранного законодательства 09.04.2018 вынесено решение о проведении в отношении ООО «ФОРЭС» в период с 09.04.2018 по 08.05.2018 проверки соблюдения обществом законодательства РФ об охране атмосферного воздуха.

В ходе проверки установлено, что производственная деятельность Асбестовского отделения ООО «ФОРЭС» связана с выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, которая осуществляется на основании разрешения на выброс от 28.10.2014 № 299(C), выданного на основании приказа Департамента Росприроднадзора по Уральскому Федеральному округу от 28.10.2014 № 1318, срок действия с 28.10.2014 по 29.09.2019 (производственная площадка, расположенная по адресу: 624260, - Асбест, ул. Заводская, д. 16, Свердловской область).

В рамках проверки Свердловской межрайонной природоохранной прокуратурой 09.04.2018 совместно со специалистами Департамента Росприроднадзора по Уральскому Федеральному округу, а также ФГБУ «ЦЛАТИ по УФО» произведен отбор проб промышленных выбросов в атмосферу от источника № 0032 цеха обжига пропантов (акт № 313 ПВ), в результате анализа которых установлено превышение нормативов предельно допустимых выбросов (ПДВ), а также установлен факт выброса в атмосферу не предусмотренного проектом ПДВ загрязняющего вещества – диоксида серы.

Так, по содержанию оксида азота, диоксида азота норматив превышен более чем в 1,4 раза, по пыли неорганической (взвешенные частицы) – более чем в 10 раз, величина выброса диоксида серы составляет 0,674 г/с

Результаты измерений и факт превышения предельно допустимых значений подтверждаются протоколом  лабораторных испытаний от 11.04.2018 № 46/18-ПВ (Е), экспертным заключением  ФГБУ «ЦЛАТИ по УФО» от 11.04.2018 № 18-14/10 и обществом не оспариваются.

По факту установленных нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха и на основании материалов проверки и.о. свердловского межрайонного природоохранного прокурора Прошуниным А. В. 19.04.2018 вынесено постановление о возбуждении в отношении ООО «ФОРЭС» дела об административном правонарушении по ч. 2 ст.8.21 КоАП РФ, указанное постановление для исполнения направлено в Департамент федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу. 

Также Свердловской межрайонной природоохранной прокуратурой 19.04.2018 в отношении общества вынесено представление об устранении нарушений природоохранного законодательства.

Департаментом на основании материалов дела о нарушении законодательства в области охраны атмосферного воздуха (постановления о возбуждении дела об административном правонарушении от 19.04.2018) ООО «ФОРЭС» 08.05.2018 выданы предписание № 03-04-15/2-2018-1 об ограничении выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух: азота оксид, азота диоксид, пыль (взвешенные частицы) до уровня, установленного разрешением от 28.10.2014 № 299(С) на источнике № 0032 (цех обжига пропантов, участок обжига, печь обжига (ГОУ циклон ЦН-15, рукавный фильтр) Асбестовского отделения и предписание № 03-04-15/2-2018-2 о приостановлении выбросов вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух: серы диоксид на источнике № 0032 (цех обжига пропантов, участок обжига, печь обжига) Асбестовского отделения.

 

Полагая, что указанные предписания не соответствуют закону и нарушают его права и законные интересы, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции при разрешении спора не усмотрел оснований для признания оспариваемых предписаний недействительными и отказал заявителю в удовлетворении требований.

Повторно исследовав представленные в материалы дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционных жалобах и отзыве на жалобы, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам. 

В соответствии с частью 1 статьи 198, статьей 200, статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возлагает обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При рассмотрении споров о признании недействительными предписаний государственных органов в предмет доказывания входит рассмотрение вопроса о соблюдении государственным органом процедуры, предшествующей выдаче предписания.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400 (далее – Положение № 400), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы.

Согласно пункту 5.1.5 Положения № 400 Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет в пределах своей компетенции федеральный государственный экологический надзор, включающий в себя государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения законодательства Российской Федерации (пункт 6.6 Положения № 400).

В соответствии с ч. 1 ст. 66 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее – Федеральный закон № 7-ФЗ) должностные лица органов государственного надзора, являющиеся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда растениям, животным, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Согласно ч.1 ст. 65 Федеральный закон № 7-ФЗ под государственным экологическим надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами обязательных требований в области охраны окружающей среды. 

Государственный экологический надзор включает в себя, в том числе государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха (ч. 2 ст. 65Федерального закона № 7-ФЗ). 

Пунктом 5 статьи 65 Закона N 7-ФЗ установлено, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного экологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящим Федеральным законом.

Под государственным надзором в области охраны атмосферного воздуха в соответствии с ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (далее – Закон № 96-ФЗ) понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами

обязательных требований в области охраны атмосферного воздуха, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

       В силу ч. 2 ст. 24 Федерального закона Государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха осуществляется уполномоченными федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении ими соответственно федерального государственного экологического надзора и регионального государственного экологического надзора (далее - органы государственного надзора) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды и Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

      Согласно п. 3 ст. 24 Закона № 96-ФЗ предусмотрено право должностных лиц органов государственного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, проверять соблюдение установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух, а также выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда жизни и здоровью людей, животным, растениям, окружающей среде, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера.

В рассматриваемых обстоятельствах, правовыми основаниями выдачи оспариваемых предписания явились Положение № 400, ч. 1 ст. 66 Федерального закона № 7-ФЗ и  Положение об ограничении, приостановлении или прекращении выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2002 N 847 (далее – Положение № 847), в п. 6 которого указано, что предписания об ограничении, приостановлении и прекращении выбросов и вредных физических воздействий лицам, имеющим стационарные источники выбросов и вредных физических воздействий, выдаются в установленном порядке государственными инспекторами по охране природы, осуществляющими государственный контроль за охраной атмосферного воздуха.

Таким образом, положения приведенных нормативных актов связывают выдачу предписаний с соблюдением порядка организации и проведения проверок, установленного Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Порядок выдачи предписания об устранении выявленных нарушений требований действующего законодательства по результатам проведения проверочных мероприятий также установлен Законом N 294-ФЗ. 

Однако, как усматривается из материалов дела, проверка в отношении общества проведена Свердловской межрайонной природоохранной прокуратурой, специалисты Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу только привлекались к проверке, проводимой прокуратурой.

Департаментом проверка в отношении общества в соответствии с Федеральным законом N 294-ФЗ не проводилась. При этом обстоятельств, исключающих в соответствии с ч. 3 ст. 1 Закона N 294-ФЗ ее проведение с соблюдением общих правил проведения проверок, не имелось.

В данном случае, оспариваемые предписания вынесены департаментом в ходе производства по делу об административном правонарушении, на основании постановления о возбуждении дела об административном правонарушении по ч. 2 ст. 8.21 КоАП РФ, по результатам рассмотрения которого постановлением от 15.05.2018 общество было привлечено к административной ответственности. Таким образом, заинтересованному лицу необходимо было руководствоваться положениями КоАП РФ.

 Между тем порядок, основания и сроки вынесения предписаний об устранении уже совершенных и выявленных нарушений законодательства КоАП РФ не устанавливает.

Статьей 29.13 КоАП РФ лишь предусмотрено право административного органа, рассматривающего дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, на внесение в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представления о принятии мер по устранению указанных причин и условий. 

Следовательно, нормами КоАП РФ и Федерального закона N 294-ФЗ установлены отличные друг от друга процедуры действий должностных лиц, осуществляющих, в том числе федеральный государственный надзор в сфере природопользования, в случае выявления нарушений законодательства.

Вышеизложенные положения Федерального закона N 294-ФЗ и КоАП РФ являются обязательными для выполнения административными органами при осуществлении предоставленных им законом полномочий и являются гарантией защиты прав и законных интересов лиц, в отношении которых выносится соответствующий ненормативный правовой акт.

По мнению суда апелляционной инстанции, само по себе наличие полномочий у заинтересованного лица на выдачу предписаний не освобождает должностных лиц государственного органа от соблюдения ими установленных законом процедур выдачи (принятия) соответствующих актов.

В связи с изложенным, вывод суда о том, что обществу могли быть выданы оспариваемые предписания в случае выявления нарушений в ином, не связанном с проведением проверки в соответствии с Законом №294-ФЗ законном порядке, являются ошибочными, не основанными на нормах материального права. Пунктом 7 Положения № 847, указывающий на то, что выдача предписаний об ограничении, приостановлении выбросов и вредных воздействий осуществляется на основании протоколов о нарушении законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха, составляемых в установленном порядке, не исключает соблюдение органом, осуществляющим государственный контроль, требования по выдаче предписаний в установленном порядке (п. 6 настоящего Положения).

При этом необходимо также отметить, что согласно п. 10 Положения № 847 контроль за исполнением указанных в предписании мероприятий по устранению выявленных нарушений ведется государственными инспекторами, осуществляющими государственный контроль за охраной атмосферного воздуха, который в свою очередь, предусматривает соблюдение процедуры  проведения проверки по правилам Закона N 294-ФЗ.

В соответствии с пунктами 2, 4 и 6 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ подобные нарушения со стороны административного органа являются грубыми.

Кроме того, следует обратить внимание на то обстоятельство, в связи с установлением в рамках прокурорской проверки изложенных в оспариваемых предписаниях фактов нарушения природоохранного законодательства прокуратурой было внесено представление об устранении имеющихся нарушений действующего законодательства, которое в силу положений пункта 1 статьи 24 Закона N 2202-1 подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Тем самым, прокуратурой по результатам проведенной проверки предприняты меры по пресечению и устранению выявленных нарушений, обязательных требований в области охраны атмосферного воздуха. 

На основании изложенных норм права и установленных по делу обстоятельств, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о нарушении заинтересованным лицом установленной законом процедуры вынесения предписаний, что является основанием для признания оспариваемых предписаний недействительными.

Данные выводы согласуются с правовой позицией, изложенной в определениях Верховного Суда РФ от 10.03.2015 по делу N 309-КГ14-7461, от 10.09.2015 N 302-КГ15-10595, а также в п. 8 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26.06.2015.

Выдача предписаний без проведения проверки не соответствует приведенным нормам права, нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, без должных оснований возлагает на юридическое лицо дополнительные обязанности и, соответственно, подлежит признанию недействительными.

Таким образом, установив совокупность предусмотренных ст. 198,  201 АПК РФ оснований для признания оспариваемых предписаний недействительными, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об удовлетворении заявленных обществом требований.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба подлежит удовлетворению, решение суда первой инстанции отмене на основании ч. 1 ст. 270 АПК РФ.

Принимая во внимание, что требования заявителя удовлетворены в полном объеме, в соответствии со ст. 110 АПК РФ судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение заявления (6000 рублей) и рассмотрение апелляционной жалобы (1500 рублей) подлежат взысканию в пользу заявителя с Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу. Излишне уплаченная заявителем при подаче апелляционной жалобы государственная пошлина в сумме 4500 рублей подлежит возврату из федерального бюджета на основании статьи 104 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 104, 176, 258, 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л :

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 13 августа 2018 года по делу № А60-30497/2018 отменить.

Заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительными предписания Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу от 08.05.2018 № 03-04-15/2-2018-1, № 03-04-15/2-2018-2.

Обязать Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Взыскать с Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу (ИНН 6671154680, ОГРН 1046604007471) в пользу общества с ограниченной ответственностью "ФОРЭС" (ИНН 6658092629, ОГРН 1026602335264) судебные расходов по уплате государственной пошлины по заявлению в сумме 6 000 (Шесть тысяч тысяч) рублей, по апелляционной жалобе в сумме 1 500 (Одна тысяча пятьсот) рублей.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "ФОРЭС" (ИНН 6658092629, ОГРН 1026602335264) из федерального бюджета  государственную пошлину в размере 4 500 (Четыре тысячи пятьсот) рублей, излишне уплаченную по платежному поручению № 11913 от 11.09.2018.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационногопроизводства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его  принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

 

Председательствующий

Судьи

 

Е.М. Трефилова

     Е.Е. Васева

     Е.Ю. Муравьева