Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

Дело № А40-24885/19-33-214

г. Москва

27 марта 2019 г.

Резолютивная часть решения объявлена 20 марта 2019 года

Полный текст решения изготовлен 27 марта 2019 года

Арбитражный суд г.Москвы в составе: 

Судьи Ласкиной С.О.

При ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, 

Рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению 

Московской прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах к ответчику: Московское УФАС России

третье лицо: АО «ГНПП «Регион»

о признании незаконным и отмене Постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении № 4-00-1531/77-18 от 02.11.2018г.,

при участии в судебном заседании: 

от заявителя: ФИО2, служ.уд. ТО №213856

от ответчика: ФИО3, служ.уд., дов. №03/77, 

от третьего лица: ФИО4, паспорт, дов. №10329/120 от 03.10.2017г., 

УСТАНОВИЛ:

Московская прокуратура по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах (далее – Заявитель, Прокуратура) обратилась в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления Московскому УФАС России о признании незаконным и отмене Постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении № 4-00-1531/77-18 от 02.11.2018г.

Заявитель поддержал заявленные требования.

Ответчик возражал против удовлетворения заявленных требований.

Третье лицо возражает против удовлетворения заявленных требований.

Дело рассмотрено при отсутствии возражений сторон в порядке ст. 137 АПК РФ, п. 27 Постановления Пленума ВАС РФ от 20.12.2006г. № 65 «О подготовке дела к судебному разбирательству».

Рассмотрев материалы дела,  материалы административного производства, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности на основании ст.71 АПК РФ, суд установил, что требования заявлены не обоснованно и не подлежат удовлетворению. 

Срок, предусмотренный ч. 2 ст. 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, на подачу заявления об оспаривании решения административного органа соблюден. 

В соответствии с ч. 6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. 

Согласно ч. 7 ст. 210 АПК РФ арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое постановление в полном объеме. 

Как указывает Заявитель, Постановлением заместителя руководителя Московского УФ АС России ФИО5 от 02.11.2018 по делу № 4-00-1531/77-18 прекращено производство по делу об административном правонарушении по факту совершения юридическим лицом АО «ГНПП «Регион» действий, содержащих признаки административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 7.32.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) (Поступило заявителю 22.01.2019).

Производство по делу прекращено на основании ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, то есть в связи с отсутствием административного правонарушения.

Свое постановление Московское УФАС России мотивировало тем, что действия, совершенные АО «ГНПП «Регион», образуют одно событие длящегося административного правонарушения, а именно нарушение требований ч. 19 ст. 4 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, услуг, работ отдельными видами юридических лиц» (далее Закон о закупках).

Вместе с тем по итогам рассмотрения дела № 4-00-1541/77-18 за нарушение ч. 19 ст. 4 Закона о закупках, выразившееся в просрочке размещения в ЕИС сведений о договорах за ноябрь 2017 года, АО «ГНПП «Регион» привлечен к административной ответственности с назначением административного штрафа.

Московское УФАС России делает вывод о том, что в случае привлечения АО «ГНПП «Регион» к административной ответственности будет нарушено положение ч. 5 ст. 4.1. КоАП РФ, согласно которому никто не может нести ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

Также в своих доводах Московское УФАС России указывает на то, что правонарушение было выявлено в ходе одной проверки вместе с аналогичными фактами за другие периоды. Таких фактов в совокупности образовалось 19, по ним одновременно были возбуждены 19 дел об административном правонарушении, что послужило поводом к тому, чтобы Московское УФАС сделало вывод о том, что данные действия составляют единое правонарушение.

Полагая, что изложенные Московским УФАС России доводы являются необоснованными, а указанное постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении подлежит отмене как незаконное, заявитель обратился в Арбитражный суд г. Москвы с настоящим заявлением. 

Отказывая в удовлетворении требований, суд исходит из следующего.

Как следует из материалов дела и достоверно установлено административным органом, действия общества, явившиеся предметом проверки, выразились в нарушении сроков публикации обязательной к размещению информации, предусмотренной ч. 19 ст. 4 Закона о закупках, в периоды с октября по декабрь 2017 года и с февраля по июнь 2018 года.

Рассмотрев материалы Прокуратуры, Московское УФАС России вынесло лишь одно постановление (постановление от 02.11.2018 по делу № 4-00-1541/77-18) о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной ч. 4 ст. 7.32.3 КоАП РФ, за нарушение сроков публикации обязательной к размещению информации в ноябре 2017 года.

В остальных случаях производство по делам об административных правонарушениях было прекращено на основании п. 7 ч. 1 статьи 24.5 КоАП РФ. При этом административный орган исходил из того, что все постановления Прокуратуры, составленные в отношении общества, фиксируют фактически единое нарушение законодательства, разделение которого на эпизоды исходя из отчетных периодов, в рамках которых заказчиком нарушены сроки размещения одной и той же информации, а также отдельных элементов единой опубликованной с опозданием отчетности, неосновательно и являет собой нарушение порядка применения административного взыскания.

Прокуратурой было установлено, что обществом допускались систематические нарушения сроков публикации в ЕИС информации о проведенных конкурентных процедурах.

В силу положений ч. 19 ст. 4 Закона о закупках заказчик не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным месяцем, размещает в единой информационной системе: 1) сведения о количестве и об общей стоимости договоров, заключенных заказчиком по результатам закупки товаров, работ, услуг, в том числе об общей стоимости договоров, информация о которых не внесена в реестр договоров в соответствии с ч. 3 ст. 4.1 названного закона; 2) сведения о количестве и стоимости договоров, заключенных заказчиком по результатам закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика); 3) сведения о количестве и стоимости договоров, заключенных заказчиком с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) по результатам конкурентной закупки, признанной несостоявшейся.

Установив, что информация, предусмотренная приведенными п. п. 1 и 2 ч. 19 ст. 4 Закона о закупках, опубликована обществом в ЕИС с нарушением установленного десятидневного срока, а именно 15.05.2018, Прокуратура возбудила в отношении общества два дела об административных правонарушениях — по одному в связи с нарушением каждого пункта вышеуказанной нормы. Еще два дела по указанному факту были также возбуждены Прокуратурой в отношении должностного лица общества ответственного за публикацию сведений о закупках.

Аналогичные просрочки публикации сведений о закупках, допущенные в иные месяцы в пределах годичного срока давности применения административного взыскания также послужили основанием для возбуждения Прокуратурой административных производств — по количеству нарушенных пунктов ч. 19 ст. 4 Закона о закупках за каждый месяц (так же в отношении общества и в отношении его должностного лица).

В соответствии с ч. 4 ст. 7.32.3 КоАП РФ административная ответственность установлена за нарушение предусмотренных законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц сроков размещения в единой информационной системе в сфере закупок информации о закупке товаров, работ, услуг, размещение которой предусмотрено законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц.

Позиция Прокуратуры об обязанности антимонопольного органа привлечь общество к административной ответственности отдельно за нарушение срока в каждый отчетный период является ошибочной.

В силу положений п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии по одному и тому же факту совершения противоправных действий лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном той же статьей или той же частью статьи названного Кодекса или закона субъекта Российской Федерации.

В настоящем случае объективная сторона правонарушения выразилась в несоблюдении обществом порядка размещении информации на протяжении определенного периода времени, что и было выявлено Прокуратурой в рамках одной единовременно проведенной проверки.

При этом объективная сторона рассматриваемого деяния является сложной и  (поступило в электронном состоит из нескольких связанных элементов, охватываемых единой субъективной стороной нарушения, выразившейся в игнорировании обществом возложенной законом обязанности по размещению информации в части сроков ее размещения.

Довод заявителя о том, что умысел возникал каждый раз отдельно в момент

 нарушения срока публикации не имеет под собой правового обоснования. Напротив, применительно к данному спору следует отметить, что Общество изначально проигнорировало требования закона к порядку обеспечения информационной открытости закупок, что выразилось в систематическом несоблюдении предусмотренных сроков.

При этом противоправное поведение третьего лица было реализовано с момента первого нарушения срока публикации в октябре 2017 года и продолжалось вплоть до проведения контролирующим органом соответствующей проверки деятельности общества.

В свою очередь, множественность действий не свидетельствует о наличии отдельных правонарушений, поскольку волевой элемент рассматриваемого деяния выразился единожды в момент нарушения первого срока, а не исходил от субъекта ответственности каждый месяц отдельным образом.

С учетом того, что деятельность по опубликованию обязательной к размещению информации должна осуществляться заказчиком на постоянной основе, правонарушение представляет собой непрекращающееся невыполнение обязанностей, возложенных на юридическое лицо, осуществляющее свою закупочную деятельность в рамках Закона о закупках.

Также то обстоятельство, что отдельные события несвоевременной публикации различаются по времени задержки публикации, вопреки доводам Прокуратуры об обратном, не свидетельствуют о совершении обществом отдельных правонарушений.

Кроме того, все события нарушения установленного законом срока для публикации установлены в рамках проведения одной проверки, соответственно датой выявления единого административного правонарушения является дата ее проведения.

Составление при таких обстоятельствах девятнадцати постановлений об административном правонарушении, «сгруппированных по отчетным месяцам», фиксирующих одно длящееся правонарушение, свидетельствует о нарушении установленного законом порядка привлечения к административной ответственности, так как в силу ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же правонарушение.

В свою очередь, правовой подход Прокуратуры, обусловленный мнением о совершении обществом отдельных правонарушений, сопряженных каждый раз с сокрытием предыдущих, свидетельствует о попытке Прокуратуры искусственно увеличить количество административных производств, что не отвечает ни целям, ни принципам административного законодательства, а также нарушает права и законные интересы общества.

При этом критика заявителем постановления административного органа о привлечении общества к административной ответственности за нарушение сроков, предусмотренных ч. 19 ст. 4 Закона о закупках, не может служить основанием для повторного привлечения лица к административной ответственности за то же правонарушение.

Избранный должностным лицом административного органа правовой подход нашел отражение в судебных актах Арбитражного суда Московского округа, вынесенных в рамках рассмотрения дел № А40-29254/09, А40-31391/09, в связи с чем ссылки заявителя на практику иных округов подлежит отклонению. Иной правовой подход арбитражными судами Московского округа по такой категории споров не вырабатывался.

При разделении устанавливаемых нарушений на самостоятельные составы административного правонарушения орган, возбуждающий соответствующие административные производства, не может во всех случаях исходить исключительно из формального разделения законом тех или иных обязанностей посредством их вынесения в самостоятельные пункты нормы.

Для целей установления в действиях субъекта наличия либо отсутствия объективной стороны правонарушения, выразившегося в неисполнении определенной установленной законом обязанности, необходимо установить, каким именно образом подлежит исполнению данная обязанность, что Прокуратура в рассматриваемом случае не учла.

Размещение в ЕИС отчетности о заключенных договорах осуществляется заказчиками в порядке, установленном Положением о размещении в единой информационной системе информации о закупке (далее — Положение), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2012 № 908.

Установленный Положением порядок выполнения обязанностей, предусмотренных ч. 19 ст. 4 Закона о закупках, указывает на формирование такой отчетности в закрытой части ЕИС через учетную запись («личный кабинет») заказчика на основе функционала программного комплекса ЕИС.

При этом в постановлении Прокуратуры не приведено каких-либо обстоятельств, свидетельствующих о том, что перечисленные в п. п. 1 и 2 ч. 19 названной статьи Закона обязанности выполняются не одновременно, в рамках составления единой отчетности.

Между тем, Положение регламентирует опубликование сведений о количестве и об общей стоимости договоров, заключенных заказчиком по результатам закупки товаров, работ, услуг, в том числе об общей стоимости договоров, информация о которых не внесена в реестр договоров в соответствии с ч. 3 ст. 4.1 Закона о закупках, и сведений о закупках у единственного поставщика посредством изменения внесенных ранее записей о проведенных закупочных процедурах, что напрямую следует из буквального толкования 

<

...> названного положения.

В связи с этим считать, что для опубликования сведений, предусмотренных как п. 1 ч. 19 ст. 4 Закона о закупках, так и п. 2 данной нормы, совершаются различные действия, т. е. формируется два различных отчета, не приходится.

Таким образом, приведенное обстоятельство также свидетельствует о фактическом безосновательном дроблении Прокуратурой вменяемого обществу деяния на самостоятельные составы административных правонарушений, что не отвечает целям и принципам административного производства и с безусловностью нарушает права лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Искусственное разделение административных производств на стадии возбуждения дел априори свидетельствует о существенном нарушении порядка производства по делу об административном правонарушении, поскольку противоречит установленному ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ принципу недопустимости применения административной ответственности дважды за одно и то же правонарушение.

В свою очередь, в силу ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

При таких обстоятельствах Московское УФАС России в ходе рассмотрения указанных административных дел справедливо посчитало использованный Прокуратурой принцип разделения административных производств неосновательным и необоснованным. В связи с чем, согласившись с выводом Прокуратуры о том, что нарушение положений ч. 19 ст. 4 Закона о закупках в целом формирует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 4 ст. 7.32.3 КоАП РФ, постановлением от 02.11.2018 по делу № 4-00-1541/77-18 привлекло общество к административной ответственности с назначением ему штрафа в размере 10000 рублей. Таким образом, общество понесло ответственность за совершенное правонарушение, что отвечает принципу неотвратимости наказания.

Довод Прокуратуры о противоречивости подхода антимонопольного органа в контексте установления в постановлении по делу № 4-00-1541/77-18 момента совершения правонарушения исходя из истечения срока для опубликования заказчиком отчетности за ноябрь 2017 года несостоятелен.

При вынесении данного постановления Управление руководствовалось квалификацией правонарушения, определенной в постановлении Прокуратуры о возбуждении дела об административном правонарушении, не располагая правовыми инструментами для выхода за ее пределы. В свою очередь, в рамках остальных дел квалификация вменяемых нарушений рассмотрена Московским УФАС России как создающая возможность неосновательного повторного применения административного взыскания за то же деяние.

Таким образом, упоминание в постановлении по делу № 4-00-1541/77-18 в качестве момента совершения правонарушения 11.12.2017 обусловлено исключительно действиями самой Прокуратуры по искусственному разделению вменяемых Обществу нарушений и не свидетельствует о конклюдентном признании Управлением правомерности подхода заявителя к оценке этих нарушений.

При таком положении привлечение общества к ответственности за нарушение срока опубликования информации именно за ноябрь 2017 года обусловлено исключительно техническими особенностями юрисдикционного процесса привлечения к ответственности и не может рассматриваться в качестве отправной точки определения начала или окончания правонарушения или свидетельствовать о совершении обществом самостоятельного административного правонарушения каждый отчетный месяц. Равным образом административный орган имел возможность привлечь общество за нарушение ч. 19 ст. 4 Закона о закупках на основании абсолютного любого постановления Прокуратуры, также прекратив производство по иным делам.

В равной степени оплата обществом штрафа по указанному постановлению, на что ссылается заявитель, не может рассматриваться как основание для, последующей оценки иных нарушений срока размещения отчетности как самостоятельных административных правонарушений.

Резюмируя изложенное, на основе всестороннего исследования, оценки фактических обстоятельств и доказательств по делу, административный орган правомерно пришел к выводу о необходимости прекращения административного производства, и оспариваемое по настоящему делу постановление вынесено при наличии правовых и фактических оснований.

Согласно ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Таким образом, любое привлечение к административной ответственности должно быть основано исключительно на принципе законности и не может быть обусловлено никакой целесообразностью. Искусственное же «тиражирование» постановлений о привлечении к ответственности за одно и то же правонарушение путем «дробления» единого правонарушения, охватываемого единой субъективной стороной, не будет отвечать требованиям ч. I ст. 1.6 КоАП РФ.

Процедура рассмотрения дела об административном правонарушении Московским УФАС России соблюдена, что заявителем не оспаривается (ч. 3.1 ст. 70 АПК РФ).

При таком положении оснований к признанию оспоренного по делу постановления незаконным не имеется.

В своем заявлении Прокуратура также просит направить материалы дела об административном правонарушении на новое рассмотрение в Московское УФАС России.

Целью любого обращения в суд, в том числе по делам об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к ответственности (а равным образом об освобождении от ответственности) должно являться восстановление права, а в рассматриваемом случае — восстановления законности в регулируемой сфере правоотношений (которую Прокуратура считает нарушенной в связи с безосновательным, по ее мнению, освобождением общества от ответственности) путем совершения Московским УФАС России действий по привлечению общества к ответственности.

В то же время, подобное требование, на котором в просительной части настаивает Прокуратура, не может быть рассмотрено в арбитражном суде, исходя из положений главы 25 АПК РФ. Положения п. п. 3-5 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ к решению арбитражного суда не применяются. Полномочия арбитражного суда по направлению административному органу материалов дела для повторного рассмотрения вопроса о привлечении к ответственности главой 25 АПК РФ не предусмотрены.

Более того, годичный срок давности привлечения общества к административной ответственности за неисполнение обязанности по опубликованию информации за февраль 2018 года истек, а истечение срока давности привлечения к ответственности в принципе исключает производство по делу об административном правонарушении в силу п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ.

При таких данных, на основе всестороннего исследования, оценки фактических обстоятельств и доказательств по делу, суд приходит к выводу об обоснованности действий антимонопольного органа по прекращению административного производства по делу № 4-00-1531/77-18 об административном правонарушении, а потому признает постановление законным и вынесенным при наличии к тому правовых и фактических оснований.

Требование же Прокуратуры о направлении дела на новое рассмотрение в административный орган суд также признает не подлежащим удовлетворению как нормативно не обоснованное, к тому же с учетом истечения пресекательного годичного срока давности на привлечение Общества к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ).

Согласно ч. 3 ст. 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя.

В настоящем случае суд приходит к выводу о том, что Ответчиком в соответствии с требованиями ч. 4 ст. 210 АПК РФ законность вынесенного им постановления по делу об административном правонарушении доказана, ввиду чего не находит оснований к удовлетворению требования Прокуратуры.

Судом проверены все доводы Заявителя, однако они не опровергают установленные судом обстоятельства и не могут являться основанием для удовлетворения заявленных требований. 

В соответствии с ч. 4 ст. 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается. 

На основании ст. ст. 1.5, 1.6, 2.1, 4.5, ч. 1 ст. 18.15, ст. ст. 25.1, 25.4, 28.2, 29.7, 30.1, 30.3 КоАП РФ, руководствуясь ст. ст. 64-68, 71, 75, 167-170, 176, 180, 207-211 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать полностью.

Решение может быть обжаловано в течение десяти дней со дня его принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья:

С.О. Ласкина