﻿ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65, лит. А

http://13aas.arbitr.ru

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело №А56-94943/2020

29 октября 2021 года

г. Санкт-Петербург

Резолютивная часть постановления объявлена  12 октября 2021 года

Постановление изготовлено в полном объеме  29 октября 2021 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего  Денисюк М.И.

судей  Протас Н.И., Фуркало О.В.

при ведении протокола судебного заседания:  Новоселовой В.В.

при участии:  

от заявителя: Разумов А.А. по доверенности от 02.11.2020

от заинтересованного лица: Дегтяренко А.А. по доверенности от 11.01.2021

от третьих лиц: 1) предст. Разумов А.А. по доверенности от 18.12.2020; 2) не явились, извещены

 

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы (регистрационный номер 13АП-22079/2021, 13АП-22080/2021) Федерального государственного бюджетного учреждения культуры «Государственный музей-заповедник «Павловск» и общества с ограниченной ответственностью «Матис» на решение Арбитражного суда  города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13.06.2021 по делу № А56-94943/2020 (судья Анисимова О.В.), принятое

 

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Матис»

к  Государственной административно-технической инспекции

третьи лица: 1) Федеральное государственное бюджетное учреждение культуры «Государственный музей-заповедник «Павловск»; 2) Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры

о признании незаконным и отмене постановления от 16.09.2020 № 2919 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении от 20.08.2020 № 66194

установил:

Общество с ограниченной ответственностью «Матис» (далее – заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Государственной административно-технической инспекции (далее – ГАТИ, Инспекция) от 16.09.2020 № 2919 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении от 20.08.2020 № 66194, которым Общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной пунктом 1 статьи 14 Закона Санкт-Петербурга № 273-70 от 31.05.2010 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» (далее – Закон №273-70).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом первой инстанции привлечены Федеральное государственное бюджетное учреждение культуры «Государственный музей-заповедник «Павловск» (далее – Учреждение) и Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (далее – КГИОП).

Решением суда от 13.06.2021 оспариваемое постановление ГАТИ от 16.09.2020 № 2919 изменено в части назначенного Обществу наказания, административный штраф заменен на предупреждение. 

Не согласившись с вынесенным решением суда первой инстанции, ООО «Матис» и ФГБУК «Государственный музей-заповедник «Павловск» направили апелляционные жалобы, в которых просят отменить обжалуемое решение суда 13.06.2021, принять по делу новый судебный акт. В обоснование апелляционных жалоб ее податели указывают, что работы по сохранению объектов культурного наследия выполняются не на основании ордера ГАТИ, а на основании разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия (КГИОП); ремонт пешеходной дороги на основании задания КГИОП от 28.05.2018 № 01-52-1403/18-0-2, разрешения КГИОП от 17.07.2020 № 01-53-1553/20-0-1 и акта КГИОП от 02.10.2020 «Мероприятие по систематическому наблюдению за состоянием объектов культурного наследия» относится к работам по сохранению объекта культурного наследия федерального значения «Павловский дворцово-парковый ансамбль», в связи с чем в действиях Общества отсутствует событие вмененного административного правонарушения. По мнению подателей жалоб, Правила благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся правил производства земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, утвержденные Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 06.10.2016 № 875, не устанавливают правила проведения работ по сохранению объектов культурного наследия и не подлежат применению к спорным правоотношениям.

В судебном заседании 12.10.2021 представитель Общества и Учреждения поддержал доводы апелляционных жалоб, представитель ГАТИ против удовлетворения апелляционных жалобы возражал по мотивам, изложенным в отзыве. 

КГИОП извещен надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы с учетом положений части 1 статьи 121 АПК РФ и пункта 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26.12.2017 № 57 «О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов», в судебное заседание своих представителей не направили, что в силу статей 156 и 266 АПК РФ не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, 16.08.2020 специалистом ГАТИ в присутствии двух понятых проведен осмотр территории по адресу: Санкт-Петербург, г.Павловск, ул.Садовая от ул.Большая п.Тярлево до пересечения с Фильтровским ш. вдоль границ Павловского парка, в ходе которого установлено, что по указанному адресу находится зона производства работ по ремонту пешеходной дорожки с укреплением бровок газона, вдоль Павловского парка, в границах земельного участка с кадастровым номером 78:42:0016202:7. На момент осмотра ведутся работы по обустройству дорожного покрытия пешеходной дорожки - частично снято ранее существующее покрытие, образован приямок глубиной до 15 см, часть покрытия восстановлено (уложен слой щебня и насыпан песок); местами снят верхний слой газона; осуществляется складирование строительных материалов (песок, щебень, грунт); работает строительная техника, рабочие присутствуют; вдоль зоны работ уложен деревянный настил для прохода пешеходов; зона работ полностью не ограждена, возникает угроза безопасного прохода пешеходов вдоль зоны работ и попадание пешеходов в зону работ; в качестве ограждения используются металлические, съёмно-разъёмные секции, сетка оранжевого цвета из полимерных материалов; информационный щит размещён. Общая площадь зоны производства работ 4450 кв. м.

Выявленные нарушения отражены в протоколе осмотра территории и находящихся там вещей и документов от 16.08.2020 с применением фотосъемки, рулетки, курвиметра.

20.08.2020 специалистом ГАТИ в присутствии понятых проведен повторный осмотр вышеуказанной территории, в ходе которого установлено, что на момент проведения осмотра продолжаются работы по обустройству дорожного покрытия пешеходной дорожки - часть пешеходной дорожки восстановлена, частично покрытия дорожки не восстановлено в полном объёме (уложен слой щебня и насыпан песок); местами снят верхний слой газона, также ведутся работы по восстановлению покрытия газона; осуществляется складирование строительных материалов (песок, щебень, грунт); работает строительная техника, рабочие присутствуют; вдоль зоны работ уложен деревянный настил для прохода пешеходов; зона работ ограждена; в качестве ограждения используются металлические, съёмно-разъёмные секции, сетка оранжевого цвета из полимерных материалов, сигнальная лента; информационный щит размещён. Общая площадь зоны производства работ 4450 кв. м.

Выявленные нарушения отражены в протоколе осмотра территории и находящихся там вещей и документов от 20.08.2020 с применением фотосъемки, рулетки, курвиметра.

Данные обстоятельства послужили основанием для составления уполномоченным должностным лицом ГАТИ в отношении Общества протокола  от 20.08.2020 № 34020 об административном правонарушении, ответственность за которое установлена пунктом 1 статьи 14 Закона № 273-70 (производство работ по ремонту покрытия площадью 4450 кв.м без ордера ГАТИ)

Постановлением ГАТИ от 16.09.2020 № 2919 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении от 20.08.2020 № 66194 Общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного  пунктом 1 статьи 14 Закона №273-70, с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 150000 рублей.

Полагая привлечение к административной ответственности незаконным, Общество обжаловало указанное постановление в арбитражном суде.

Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях Общества  состава вмененного административного правонарушения, не установил существенных процессуальных нарушений в ходе производства по делу об административном правонарушении, а также оснований для применения положений статьи 2.9 КоАП РФ, вместе с тем суд посчитал возможным изменить оспариваемое постановление в части назначенного Обществу наказания, заменив административный штраф на предупреждение.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционных жалоб ФГБУК «Государственный музей-заповедник «Павловск» и ООО «Матис» и отмены решения суда от 13.06.2021 в связи со следующим.

Пунктом 1 статьи 14 Закона № 273-70 установлена административная ответственность за выполнение производителем работ земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, без ордера на производство работ, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, а также неисполнение заказчиком работ обязанности по получению ордера до начала производства работ при условии фактического выполнения работ. 

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 06.10.2016 № 875 утверждены Правила благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся правил производства земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга (далее - Правила №875). 

Согласно пункту 1.4.8 Правил № 875 зона производства работ - территория, используемая для производства земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, в том числе для размещения временных зданий и сооружений, техники, строительных материалов, оборудования, временных знаков. При получении ордера на производство земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, зона производства работ определяется условиями ордера на срок действия ордера до его закрытия.

Согласно пункту 1.4.20 Правил № 875 производитель работ - юридическое или физическое лицо, которое выполняет работы или организовывает производство работ путем привлечения субподрядчиков (генеральный подрядчик).

Как указано в пункте 1.4.16 Правил № 875 ордер - документ, дающий право на производство земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, выдаваемый ГАТИ в целях координации производства указанных работ и контроля за восстановлением нарушенных в ходе производства работ объектов благоустройства и элементов благоустройства.

В разделе 4 Правил № 875 закреплен Перечень плановых земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, требующих получения ордера ГАТИ на производство указанных работ. 

Пунктом 4.3 раздела 4 Правил № 875 установлено, что ремонт покрытий, за исключением производства работ, указанных в разделе 5 Правил, требуют получения ордера ГАТИ.

В силу пункта 6.1 Правил № 875 заказчики, планирующие работы, указанные в разделе 4 Правил, обязаны до начала работ получить ордер в ГАТИ на их производство. Выполнение работ, предусмотренных в разделе 4 Правил, без ордера ГАТИ на их производство запрещено. 

Ордер на производство работ действителен только на вид, сроки и зону производства работ, указанные в ордере (пункт 6.11 Правил № 875). 

Как следует из материалов дела, Общество (производитель работ) на дату обнаружения вышеуказанных правонарушений 16.08.2020 и 20.08.2020) выполняло работы по ремонту пешеходной дороги на участке от Привокзальной площади г. Павловска до пересечения с Фильтровским шоссе в районе пос. Тярлево, по адресу: СПб, г. Павловск, ул. Садовая, 20 на основании заключенного между ФГБУК «ГМЗ «Павловск» (до 08.05.2020 - СПб ГБУК «ГМЗ «Павловск») и ООО «Матис» контракта от 12.05.2020 №0372200160720000004.

Факт правонарушения (производство работ по ремонту покрытия площадью 4450 кв.м в отсутствие ордера ГАТИ) установлен административным органом и судом первой инстанции, подтверждается материалами административного дела (протоколами осмотра от 16.08.2021 и 20.08.2021). 

Действия заявителя правильно квалифицированы административным органом по пункту 1 статьи 14 Закона № 273-70.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Доказательства невозможности соблюдения Обществом требований Правил № 875 в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, равно как и доказательства принятия заявителем всех необходимых и своевременных мер, направленных на выполнение вышеуказанных требований Правил № 875, при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась, в материалы дела не представлены, что свидетельствует о наличии в действиях Общества вины во вмененном правонарушении применительно к части 2 статьи 2.1 КоАП РФ. 

Податели жалоб ссылаются на то, что работы по сохранению объектов культурного наследия выполняются не на основании ордера ГАТИ, а на основании разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия (КГИОП); ремонт пешеходной дороги на основании задания КГИОП от 28.05.2018 №01-52-1403/18-0-2, разрешения КГИОП от 17.07.2020 № 01-53-1553/20-0-1 и акта КГИОП от 02.10.2020 «Мероприятие по систематическому наблюдению за состоянием объектов культурного наследия» относится к работам по сохранению объекта культурного наследия федерального значения «Павловский дворцово-парковый ансамбль», в связи с чем в действиях Общества отсутствует событие вмененного административного правонарушения.

Вместе с тем, доводы подателей жалоб о применении к спорным отношениям положений Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Закон № 73-ФЗ), как исключающих необходимость соблюдения требований региональных правил в сфере благоустройства, обоснованно отклонены судом первой инстанции ввиду следующего.

В соответствии со статьей 3 Закона Санкт-Петербурга от 25.12.2015 № 891-180 «О благоустройстве в Санкт-Петербурге» (далее – Закон № 891-180) благоустройство в Санкт-Петербурге является деятельностью по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории Санкт-Петербурга, направленной на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории Санкт-Петербурга, по содержанию территории Санкт-Петербурга и расположенных на ней объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Согласно статье 6 Закона № 73-ФЗ государственной охраной объектов культурного наследия является система мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда.

Таким образом, правовое регулирование, осуществляемое вышеуказанными правовыми актами, имеет различные цели и задачи.

Так, в силу статьи 2 Закона № 891-180 объектом благоустройства, в том числе является территория, земельный участок независимо от формы собственности.

Требования в сфере благоустройства Санкт-Петербурга, определяющие порядок правил производства земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, в данном случае предусмотрены Правилами № 875.

Действие Правил № 875 ограничено пунктом 5 статьи 7 Закона № 891-180, пунктом 1.2 Правил № 875, согласно которым Правила не распространяются на производство земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга (далее - работ по благоустройству), на земельных участках, предоставленных для целей строительства (реконструкции) объектов капитального строительства, а также на земельных участках, на которых осуществляется строительство (реконструкция) на основании разрешения на строительство.

Перечень работ по благоустройству, производство которых разрешено без ордера ГАТИ, установлен пунктом 5 Правил № 875.

Никаких изъятий относительно объектов культурного наследия ни Закон №891-180, ни Правила № 875 не устанавливают.

В силу пунктов 6.6.6 и 12.2.4 Правил № 875 заявка на выдачу ордера ГАТИ подлежит согласованию с КГИОП в части возможности производства работ в границах территорий объектов культурного наследия. 

Таким образом, как правомерно указал суд первой инстанции, в Правилах №875 реализован учет особенностей, установленных Законом № 73-ФЗ, поскольку одним из условий получения ордера ГАТИ является согласие КГИОП, связанное с наличием выданного разрешения на производство работ по сохранению объектов культурного наследия в случае его необходимости.

При этом, выдача КГИОП разрешений на производство работ по сохранению объекта культурного наследия, подтверждает исключительно соблюдение требований законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия и не является подтверждением соблюдения иных норм, в том числе, в сфере благоустройства, так как проверка соблюдения требований указанных норм не входит в компетенцию КГИОП.

Следовательно, наличие у Общества разрешения КГИОП и проведение работ на территории объекта культурного наследия не освобождает от установленной Правилами № 875 обязанности по оформлению заказчиком ордера ГАТИ на проведение спорных работ.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции обоснованно посчитал доказанным наличие в действиях Общества состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена пунктом 1 статьи 14 Закона № 273-70.

Существенных нарушений процедуры привлечения заявителя к административной ответственности, влекущих отмену оспариваемого постановления, судом не установлено. Протокол об административном правонарушении составлен и оспариваемое постановление вынесено уполномоченными должностными лицами в пределах предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности.

Суд первой инстанции также обоснованно не установил оснований для применения в рассматриваемом случае положений статьи 2.9 КоАП РФ, согласно которой при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Как указано в пунктах 18 и 18.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния.

Оценив характер и степень общественной опасности допущенного Обществом правонарушения с учетом конкретных обстоятельств дела, а также принимая во внимание отсутствие исключительных обстоятельств совершения правонарушения, суд апелляционной инстанции также не усматривает оснований для применения в данном случае статьи 2.9 КоАП РФ и признания совершенного заявителем правонарушения малозначительным.

Вместе с тем, с учетом конкретных обстоятельств настоящего дела, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований для замены административного штрафа 150000 руб. на предупреждение.

Суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для переоценки данного вывода суда первой инстанции исходя из следующего.

В силу статьи 50 Закона № 273-70 производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Законом Санкт-Петербурга, и исполнение постановлений о назначении административных наказаний осуществляются в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Санкцией пункта 1 статьи 14 Закона № 273-70 предусмотрено наказание в виде наложения административного штрафа на юридических лиц в размере от трехсот тысяч до одного миллиона рублей.

Согласно части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридическим лицам, а также их работникам за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей раздел II настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение при наличии обстоятельств, предусмотренных частью 2 статьи 3.4 настоящего Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.

В соответствии с частью 2 статьи 3.4 КоАП РФ предупреждение устанавливается за впервые совершенные административные правонарушения при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба.

С учетом взаимосвязанных положений части 2 статьи 3.4 и части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ возможность замены наказания в виде административного штрафа предупреждением допускается при наличии совокупности следующих условий:

- лицо, привлекаемое к ответственности, является субъектом малого и среднего предпринимательства;

- административное правонарушение совершено таким лицом впервые;

- отсутствует причинение вреда или возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба.

В рассматриваемом случае данная совокупность обстоятельств судом первой инстанции установлена (ООО «Матис» включено в Единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства 01.08.2016; доказательства привлечения Общества ранее к административной ответственности за аналогичные правонарушения в материалы дела не представлены; обстоятельства исключающие возможность применения санкции в виде предупреждения, перечисленные в статье 3.4 КоАП РФ, не установлены). 

Таким образом, установив наличие всей совокупности условий, при которых в силу части 2 статьи 3.4 и части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ допускается замена наказания в виде административного штрафа на предупреждение, суд первой инстанции правомерно изменил оспариваемое постановление ГАТИ от 16.09.2020 №2919 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении от 20.08.2020 № 66194 в части назначения наказания и заменил административный штраф на предупреждение.

По мнению суда апелляционной инстанции, назначение наказания в виде предупреждения в рассматриваемом случае отвечает принципам разумности и неотвратимости юридической ответственности и обеспечивает достижение целей административного наказания, предусмотренных частью 1 статьи 3.1 КоАП РФ.

Выводы суда первой инстанции соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в нем доказательствам, нарушения судом первой инстанции норм материального и процессуального права не допущено, в связи с чем основания для удовлетворения апелляционных жалоб ФГБУК «Государственный музей-заповедник «Павловск» и ООО «Матис» и  отмены решения суда первой инстанции от 13.06.2021 отсутствуют.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13 июня 2021 года по делу № А56-94943/2020 оставить без изменения, апелляционные жалобы Федерального государственного бюджетного учреждения культуры «Государственный музей-заповедник «Павловск» и общества с ограниченной ответственностью «Матис» - без удовлетворения.

Постановление  может быть  обжаловано  в  Арбитражный  суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

 

Председательствующий

 

М.И. Денисюк

 

Судьи

 

Н.И. Протас

 

 О.В. Фуркало