АРБИТРАЖНЫЙ   СУД   РЕСПУБЛИКИ   ХАКАСИЯ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ

Дело №А74-6381/2019

12 ноября 2019 года

г. Абакан

                                       

Резолютивная часть решения объявлена 7 ноября 2019 года.

Решение в полном объёме изготовлено 12 ноября 2019 года.

Арбитражный суд Республики Хакасия в составе судьи О.А. Галиновой, 

при ведении протокола секретарём судебного заседания ФИО1

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению 

Правительства Республики Хакасия (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>) 

о признании недействительным предупреждения от 22 апреля 2019 года №5-П-19 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства,

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора,  акционерного общества «Дирекция республиканских рынков» (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>); прокурора Республики Хакасия, Министерства  имущественных и земельных отношений Республики Хакасия (ИНН 

<

***>,                   ОГРН 

<

***>), Министерства финансов Республики Хакасия (ИНН 

<

***>, ОГРН 

<

***>).  

В судебном заседании 1 ноября 2019 года объявлялся перерыв до 14 час. 30 мин.                       7 ноября 2019 года.

В судебном заседании принимали участие представители:

Правительства Республики Хакасия – ФИО2, действующая  на основании доверенности  от 31.05.2019 № ВК-1083 (паспорт) (до и после перерыва);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия –ФИО3, действующий на основании доверенности от 19.08.2019 № 04-8091  (служебное удостоверение) (до и после перерыва); ФИО4, действующая на основании доверенности от 14.06.2019, диплом о высшем юридическом образовании (служебное удостоверение) (после перерыва);

Министерства финансов Республики Хакасия – ФИО5 на основании доверенности от 29.12.2018 № 73-д; диплом о высшем юридическом образовании (паспорт) (до и после перерыва).

Правительство Республики Хакасия (далее – правительство) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (далее – Хакасское УФАС России, антимонопольный орган) о признании недействительным предупреждения от  22 апреля 2019 года №5-П-19 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. 

Определением арбитражного суда от 7 июня 2019 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено  акционерное общество «Дирекция республиканских рынков» (далее – общество, АО «Дирекция республиканских рынков»). 

Определением арбитражного суда от 8 июля 2019 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечён прокурор Республики Хакасия.

Определением от 7 октября 2019 года к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство  имущественных и земельных отношений Республики Хакасия и Министерство финансов Республики Хакасия. 

В судебном заседании представитель заявителя поддержала заявленные требования на основании доводов, изложенных в заявлении и дополнительных пояснениях (т. 1 л.д. 7-13,           т. 3 л.д. 54-56, 112-114, 118-122). 

Представитель третьего лица – Министерства финансов Республики Хакасия в судебном заседании поддержала требования заявителя на основании доводов, изложенных в отзыве на заявление (т. 3 л.д. 141-146).

Представители Управления просили отказать в удовлетворении заявленных требований на основании доводов, изложенных в отзыве  на заявление и дополнении к нему (т. 1 л.д. 49-53, т. 3 л.д. 103-106, 130-131).  

Прокурор Республики Хакасия, АО «Дирекция республиканских рынков»,  Министерство  имущественных и земельных отношений Республики Хакасия в судебное  заседание представителей не направили, с учётом положений  части 1, пункта 2 части 4  статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) признаются судом надлежащим образом извещёнными  о времени и месте судебного заседания (определение о привлечении к участию в деле в качестве третьего лица получено обществом – 13 июня 2019 года, прокурором Республики Хакасия - 15 июля 2019 года; почтовое отправление, направленное в адрес Министерства имущественных и земельных отношений Республики Хакасия, возвращено организацией почтовой связи по истечении срока хранения;  определение об отложении судебного разбирательства опубликовано  в Картотеке арбитражных дел в сети Интернет 8 октября 2019 года, сведения о перерыве в судебном заседании – 1 ноября 2019 года).  

На основании изложенного, в соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ арбитражный суд рассмотрел дело в отсутствие представителей АО «Дирекция республиканских рынков», Министерства имущественных и земельных отношений Республики Хакасия, прокурора Республики Хакасия. 

В отзыве на заявление прокурор Республики Хакасия поддержал позицию антимонопольного органа (т. 3 л.д. 95-99).

АО «Дирекция республиканских рынков» в отзыве на заявление (т. 3 л.д. 70-72), поддержанном в ходе судебного разбирательства представителем, просило  удовлетворить заявленные требования.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив имеющиеся в материалах дела доказательства, арбитражный суд установил следующие обстоятельства.

Постановлением Правительства Республики Хакасия от 24.12.2010 №709 «О создании открытого акционерного общества «Дирекция республиканских рынков» с участием Республики Хакасия» в целях решения социальных задач, в том числе в сфере реализации товаров и услуг по минимальным ценам, образовано АО «Дирекция республиканских рынков», учредителем которого является Республика Хакасия как субъект Российской Федерации (т. 2 л.д. 49).

Основной вид деятельности АО «Дирекция республиканских рынков» – аренда и управление собственным или арендованным недвижимым имуществом. К дополнительным видам деятельности относится, в том числе, торговля розничная в нестационарных торговых объектах и на рынках (т. 3 л.д. 79-91).

Администрацией города Абакана обществу выдано разрешение на  организацию розничного рынка (сельскохозяйственного) в период с 01.10.2014 по 30.09.2019 по адресу:            

<

...> (т. 3 л.д. 62).

На основании постановления Правительства Республики Хакасия от 11.05.2017 №222 «Об утверждении Порядка предоставления субсидии из республиканского бюджета Республики Хакасия акционерному обществу «Дирекция республиканских рынков» (далее – Постановление №222) (т. 1 л.д. 26-30) между Министерством имущественных и земельных отношений Республики Хакасия и обществом заключены соглашения о предоставлении из республиканского бюджета Республики Хакасия субсидии на возмещение части затрат общества, связанных с оказанием услуг:

от 11.05.2017 №8 (в редакции дополнительного соглашения от 26.12.2017) – на сумму 13500 тыс. руб. (т. 2 л.д. 91 – 96);

от 09.01.2018 №6 (в редакции дополнительного соглашения от 05.06.2018) – на сумму  10 855 тыс. руб.  (т. 2 л.д. 97-102);

от 09.01.2019 №6 – на  сумму 7400 тыс. руб. (т. 2 л.д. 103-106).

21.01.2019 в Хакасское УФАС России из Прокуратуры Республики Хакасия поступили  материалы проверки соблюдения федерального законодательства при предоставлении                 АО «Дирекция республиканских рынков» государственного имущества и субсидий за счёт средств республиканского бюджета для рассмотрения вопроса о возбуждении в отношении общества и Правительства Республики Хакасия дела о нарушении антимонопольного законодательства, а также принятия иных мер реагирования в соответствии с предоставленной антимонопольному органу компетенцией (т. 1 л.д. 54-59).

В обращении Прокуратуры Республики Хакасия указано, что в 2017 – 2018 годах                АО «Дирекция республиканских рынков» получило из республиканского бюджета субсидию на возмещение затрат, связанных с оказанием услуг (соглашения о предоставлении субсидии заключены между обществом и Министерством  имущественных и земельных отношений Республики Хакасия во исполнение Законов Республики Хакасия от 20.12.2017 №104-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов», от 23.12.2016 №114-ЗРХ «О  республиканском бюджете Республики Хакасия на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов», Постановления №222). Тем самым хозяйствующему субъекту были предоставлены преимущественные условия осуществления деятельности в сфере торговли, организации деятельности рынков по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими аналогичный вид деятельности, что привело к ограничению конкуренции.

В ходе рассмотрения указанного обращения Хакасским УФАС России направлены запросы хозяйствующим субъектам (МКУ г. Абакана «Абаканский рынок»,                                    ООО «Авторынок», ООО «Рынок Северный», ООО «Абаканский авторынок») относительно их возможности участвовать в торгах на получение субсидии - безвозмездного вклада в имущество общества (учреждения) с целью возмещения части затрат, связанных с оказанием услуг (т. 3 л.д. 8-9).

Сведения о заинтересованности в получении такой субсидии получены Хакасским УФАС России от ООО «Рынок Северный» (т. 3 л.д. 11).

 ООО «Авторынок» и  МКУ  г. Абакана «Абаканский рынок» сообщили антимонопольному органу об отказе в участии в торгах на получение субсидии (т. 3 л.д. 10,   12).

По результатам рассмотрения поступивших из Прокуратуры Республики Хакасия материалов антимонопольный орган пришёл к выводу о наличии в действиях Правительства Республики Хакасия,  выразившихся в принятии Постановления №222, признаков нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

В этой связи Хакасским УФАС России на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции Правительству Республики Хакасия выдано предупреждение от                                22.04.2019 №5-П-19 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (т. 1 л.д. 37-43).

Указанным предупреждением на заявителя возложена обязанность в срок  до 1 июня        2019 года прекратить действия, содержащие признаки нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, для чего необходимо отменить или внести изменения в постановление Правительства Республики Хакасия от 11.05.2017 №222 «Об утверждении Порядка предоставления субсидии из республиканского бюджета Республики Хакасия акционерному обществу «Дирекция республиканских рынков» с целью недопущения создания преимуществ указанному обществу и ограничения конкуренции (создания такой возможности) на рассматриваемом товарном рынке.

Ссылаясь на положения пунктов 1 – 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, антимонопольный орган в предупреждении от 22.04.2019 №5-П-19  указал, что   порядок предоставления субсидий не должен ограничивать возможность получения таких субсидий и должен обеспечивать равные возможности для хозяйствующих субъектов в этой области; предоставление субсидий должно осуществляться исключительно на конкурсной основе, в соответствии с установленными категориями и (или) критериями отбора хозяйствующих субъектов. Предоставляя исключительно АО «Дирекция республиканских рынков» возможность получения субсидии, правительство создаёт указанному обществу преимущества в виде более выгодных условий ведения хозяйственной деятельности, что свидетельствует о создании дискриминационных условий и ограничении конкуренции для других организаций, осуществляющих аналогичный вид деятельности на соответствующем товарном рынке (в частности, МКУ г. Абакана «Абаканский рынок», ООО «Авторынок», ООО «Рынок Северный»). 

Не согласившись с предупреждением антимонопольного органа, Правительство  Республики Хакасия в установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ срок обратилось в арбитражный суд.

Оспаривая предупреждение антимонопольного органа, правительство приводит следующие доводы.

Республика Хакасия является единственным учредителем (владельцем 100% акций)                    АО «Дирекция республиканских рынков».

В соответствии со статьёй 32.2 Федерального закона от 26.12.1995 №208-ФЗ «Об акционерных обществах» акционеры на основании договора с обществом имеют право в целях финансирования и поддержания деятельности общества в любое время вносить в имущество общества безвозмездные вклады в денежной или иной форме, которые не увеличивают уставный капитал общества и не изменяют номинальную стоимость акций.

Следовательно, Республика Хакасия как субъект Российской Федерации, выступающий в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений, имеет право на внесение вклада в имущество общества.

Формой такого взноса в соответствии с бюджетным законодательством является субсидия  из республиканского бюджета. Соответствующая позиция изложена в письме Министерства финансов Российской Федерации от 13.02.2017 №05-02-03/7759 (т. 1 л.д. 31-33).

Исходя из положений статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, субсидии юридическим лицам могут быть предоставлены как на конкурсной основе, так и конкретному получателю субсидии (в случае, когда получатель субсидии определяется в соответствии с законом (решением) о бюджете). 

Согласно пункту 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). В рассматриваемом случае право акционера вносить вклад  в имущество общества, который не увеличивает уставной капитал общества и не изменяет номинальную стоимость акций, предусмотрено законом.

Поскольку субсидия является имущественным вкладом Республики Хакасия –  единственного акционера АО «Дирекция республиканских рынков», получателем субсидии может быть только указанное общество (что исключает возможность предоставления субсидии на конкурсной основе).

Хакасское УФАС России с заявленными требованиями не согласилось. Полагает оспариваемое предупреждение соответствующим требованиям законодательства, поскольку при принятии Постановления №222 Правительство Республики Хакасия не вправе было ограничивать возможность получения субсидии другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими аналогичный вид деятельности.

 По мнению антимонопольного органа, выделение субсидии на конкурсной основе обеспечило бы возможность внесения безвозмездного вклада в денежной форме, не увеличивающего уставной капитал общества. 

Дело рассмотрено по правилам главы 24 АПК РФ. 

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие его закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 201 АПК РФ). 

В силу пунктов 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года №331, Федеральная антимонопольная служба, являющаяся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. 

В соответствии с пунктами 1, 2, 3 статьи 22, пунктами 1,  3.2  части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции к полномочиям антимонопольного органа отнесены возбуждение и рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства; выдача предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе.

С учётом приведённых правовых норм арбитражный суд пришёл к выводу о том, что оспариваемое предупреждение вынесено антимонопольным органом в пределах предоставленных полномочий. 

При проверке соответствия предупреждения антимонопольного органа закону или иному нормативному правовому акту, а также установлении того, нарушает ли оспариваемое предупреждение права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, арбитражный суд пришёл к следующим выводам. 

Как указано в части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции, сферой применения данного Закона являются отношения, связанные с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции). 

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий (пункт 8).

При этом под дискриминационными условиями в силу положений подпункта 8 статьи 4 этого же федерального закона понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Установленный указанной нормой запрет ориентирован на органы публичной власти и распространяется на акты и действия указанных органов в сфере публичных правоотношений. Запрет преследует цель предотвращения негативного влияния органов власти на конкурентную среду с помощью административных, властных методов воздействия, в том числе приводящих к созданию дискриминационных условий.

Согласно правовой позиции,  изложенной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 №14686/10, создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции является достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Из разъяснений, содержащихся в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 №30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», следует, что при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты, действия (бездействие) органов власти приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Статьёй 39.1 Закона о защите конкуренции определены полномочия антимонопольных органов по вынесению предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределённого круга потребителей, антимонопольный орган выдаёт хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения. 

Частью 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что предупреждение выдаётся лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

В силу части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение антимонопольного органа должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдаётся предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Как указано в определении Верховного Суда Российской Федерации от 05.09.2019 №307-ЭС19-9220 (по делу №А56-47995/2018), исходя из указанных выше положений законодательства, антимонопольный орган при проведении государственного контроля (надзора) не вправе вторгаться в предметную (ведомственную) компетенцию иных государственных органов и выносить предупреждения в связи с установлением признаков нарушения законодательства в тех сферах отношений, которые ему не подконтрольны - не связаны с защитой конкуренции.

Следовательно, при разрешении спора о законности предупреждения арбитражный суд обязан проверить полноту и достаточность признаков, указывающих на возможное  совершение именно того нарушения, которое запрещено Законом о защите конкуренции. При этом суд не вправе полагаться на одно лишь утверждение антимонопольного органа о наличии оснований для вынесения предупреждения. На основании части 5 статьи                          200 АПК РФ наличие признаков соответствующего нарушения подлежит доказыванию.

Судебный контроль при обжаловании предупреждения, как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов, должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью (пункт 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утверждённого Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16 марта 2016 года)

При обжаловании предупреждения суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции. Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утверждённого приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 №57/16 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учётом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

По мнению антимонопольного органа, в рассматриваемом деле таким признаком является принятие Правительством Республики Хакасия постановления №222, которым исключительно  АО «Дирекция республиканских рынков» предоставлена возможность получения субсидии, что  создаёт указанному обществу преимущества в виде более выгодных условий ведения хозяйственной деятельности и свидетельствует о создании дискриминационных условий и ограничении конкуренции для других организаций, осуществляющих аналогичный вид деятельности на соответствующем товарном рынке.

В оспариваемом предупреждении антимонопольный орган указал на наличие в действиях правительства признаков нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в силу которого органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается создание дискриминационных условий.

Данный вывод сделан Хакасским УФАС России исходя из следующего.

Антимонопольным органом установлено, что субсидия  в виде вклада в имущество общества фактически предоставлена АО «Дирекция республиканских рынков»  на возмещение затрат, связанных с хозяйственной деятельностью. Для получения субсидии обществом в Министерство  имущественных и земельных отношений Республики Хакасия направлялась смета расходов, содержащая информацию о расходах на амортизацию основных средств, уплату взносов во внебюджетные фонды, оплату коммунальных услуг, выплату заработной платы, компенсации за использование личного автотранспорта, ремонт и обслуживание оборудования (кассовых аппаратов, холодильного оборудования), расходов на охрану здания, ремонтные работы здания рынка, хозяйственные расходы на содержание здания и территории рынков и других объектов, а также управленческие расходы). Полученные средства субсидии расходовались на оплату кредитных обязательств перед  ПАО «Сбербанк» и другими юридическими лицами.

В подтверждение данного обстоятельства представлены заявки общества на получение субсидии с приложением сметы расходов (т. 1 л.д. 78-96, т. 2 л.д. 114-143).

Не оспаривая право Республики Хакасия (единственного акционера АО «Дирекция республиканских рынков») на внесение вклада в имущество общества, Хакасское УФАС России, ссылаясь на положения пунктов 1 – 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, указывает, что предоставление субсидий в целях возмещения затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг должно осуществляться исключительно на конкурсной основе;   порядок предоставления субсидий должен обеспечивать равные возможности для хозяйствующих субъектов, в соответствии с установленными категориями и (или) критериями отбора хозяйствующих субъектов.

Поскольку порядок предоставления субсидии, установленный Постановлением №222, не предусматривает отбор получателей субсидии на конкурсной основе, антимонопольный орган оспариваемым предупреждением возлагает на правительство обязанность совершить действия, направленные на прекращение нарушения антимонопольного законодательства  – отменить или внести изменения в указанное постановление.

Оценив в порядке статьи 71 АПК РФ доводы сторон и представленные ими доказательства, арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

В соответствии со статьёй 32.2 Федерального закона от 26.12.1995 №208-ФЗ «Об акционерных обществах» акционеры вправе вносить в имущество акционерного общества безвозмездные вклады в денежной или иной форме, которые не увеличивают его уставный капитал и не изменяют номинальную стоимость акций.

Как указано в письме Министерства финансов Российской Федерации от 11.10.2019 №02-05-11/78139, вклады в денежной форме в имущество акционерного общества, 100 процентов акций которого находится в собственности субъекта Российской Федерации, предоставляются акционером – субъектом Российской Федерации в форме субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии со статьёй 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Данная позиция также изложена в письме Министерства финансов Российской Федерации от 13.02.2017 №05-02-03/7759 (т. 1 л.д. 31-33).

Согласно пункту 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

В силу пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Пунктом 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что  нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий.

В целях реализации положений статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.09.2016 №887 утверждены Общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг (далее – Общие требования). 

В пункте 1 Общих требований указано, что настоящий документ определяет общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг.

Подпунктом  «г»  пункта 3 Общих требований установлено, что в целях определения общих положений о предоставлении субсидий указываются категории и (или) критерии отбора получателей субсидий, имеющих право на получение субсидий, отбираемых исходя из указанных критериев, в том числе по итогам конкурса (далее - отбор), с указанием в правовом акте порядка проведения отбора (за исключением случаев, когда получатель субсидии определяется в соответствии с законом (решением) о бюджете).

Из системного толкования приведённых правовых норм следует, что в том случае, когда законом о бюджете определён конкретный получатель субсидии, положения о критериях отбора получателей субсидий, имеющих право на получение субсидий, не включаются  в нормативный акт, регулирующий предоставление субсидий.

Частью 2 статьи 9 Закона Республики Хакасия от 23.12.2016 №114-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» (принят Верховным Советом Республики Хакасия 16.12.2016) установлено, что  Правительство Республики Хакасия вправе предоставлять из республиканского бюджета субсидии акционерному обществу «Дирекция республиканских рынков» на возмещение части затрат, связанных с оказанием услуг, в виде вклада в имущество общества в сумме 18000 тыс. рублей (т. 3 л.д. 158).

Частью 2 статьи 8 Закона Республики Хакасия от 20.12.2017 №104-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» (принят Верховным Советом Республики Хакасия 13.12.2017) определено, что Правительство Республики Хакасия вправе предоставлять из республиканского бюджета субсидии акционерному обществу «Дирекция республиканских рынков» на возмещение части затрат, связанных с оказанием услуг, в виде вклада в имущество общества в сумме 10855 тыс. рублей (т. 3 л.д. 159).

Законом Республики Хакасия от 21.12.2018 №82-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» (принят Верховным Советом Республики Хакасия 12.12.2018) предусмотрено право  Правительства Республики Хакасия предоставлять из республиканского бюджета субсидии акционерному обществу «Дирекция республиканских рынков» на возмещение части затрат, связанных с оказанием услуг, в виде вклада в имущество общества в сумме 7400 тыс. рублей (часть 2 статьи 8) (т. 2 л.д. 160).

Как следует из материалов дела, постановлением Правительства Республики Хакасия от 11.05.2017 №222 утверждён Порядок предоставления субсидии из республиканского бюджета Республики Хакасия акционерному обществу «Дирекция республиканских рынков» (далее – Порядок) (т. 1 л.д. 26-30).

Согласно пункту 1.1 Порядка он разработан в соответствии со статьёй 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), статьёй 32.2 Федерального закона от 26.12.1995 №208-ФЗ «Об акционерных обществах», постановлением Правительства Российской Федерации от 06.09.2016 №887 «Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг» и определяет цели, порядок и условия предоставления субсидии из республиканского бюджета Республики Хакасия акционерному обществу «Дирекция республиканских рынков».

Субсидия предоставляется обществу на безвозмездной и безвозвратной основе в качестве безвозмездного вклада в имущество общества, не увеличивающего его уставный капитал и не изменяющего номинальную стоимость акций, с целью возмещения части затрат общества, связанных с оказанием услуг. Под затратами общества, связанными с оказанием услуг, в настоящем Порядке понимаются затраты, формирующие себестоимость услуг, соответствующих основным видам деятельности общества, а также управленческие расходы (пункт 1.2 Порядка). 

Субсидия предоставляется обществу из республиканского бюджета Республики Хакасия в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных республиканским бюджетом Республики Хакасия на текущий финансовый год и на плановый период, и лимитов бюджетных обязательств, доведённых Министерству имущественных и земельных отношений Республики Хакасия как получателю бюджетных средств на предоставление субсидии по соответствующему разделу, подразделу, целевой статье и виду расходов бюджетной классификации (пункт 1.3 Порядка).

Размер субсидии определяется Министерством имущественных и земельных отношений Республики Хакасия исходя из годового объёма затрат общества, связанных с оказанием услуг и подлежащих возмещению, в пределах доведённых Министерству объёмов бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств республиканского бюджета Республики Хакасия на текущий финансовый год (пункт 2.7 Порядка).

В соответствии с  указанным постановлением между обществом и  Министерством имущественных и земельных отношений Республики Хакасия заключены соглашения о предоставлении из республиканского бюджета Республики Хакасия субсидии на возмещение части затрат общества, связанных с оказанием услуг:

от 11.05.2017 №8 (в редакции дополнительного соглашения от 26.12.2017) – в сумме 13500 тыс. руб. (в пределах объёма, предусмотренного Законом Республики Хакасия от 23.12.2016 №114-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов») (т. 2 л.д. 91 – 96);

от 09.01.2018 №6 (в редакции дополнительного соглашения от 05.06.2018) – в сумме  10855 тыс. руб. (в объёме, предусмотренном Законом Республики Хакасия от 20.12.2017 №104-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов») (т. 2 л.д. 97-102);

от 09.01.2019 №6 – в сумме 7400 тыс. руб. (в объёме, предусмотренном Законом Республики Хакасия от 21.12.2018 №82-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов») (т. 2 л.д. 103-106).

Получение обществом субсидии в 2017 году в сумме 13500 тыс. руб. и в 2018 году в сумме 10855 тыс. руб.  подтверждено представленными в материалы дела карточками счёта 76.05 и финансовой отчётностью общества  (т. 1 л.д. 71-73, 111).   

На основании изложенного, поскольку законом о бюджете предусмотрено право Правительства Республики Хакасия предоставлять из республиканского бюджета субсидии акционерному обществу «Дирекция республиканских рынков» на возмещение части затрат, связанных с оказанием услуг, в виде вклада в имущество общества, арбитражный суд считает, что предоставление обществу субсидии без проведения конкурса (в соответствии с Порядком,  предусмотренным Постановлением №222) соответствует положениям пунктов 1-3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации и подпункта  «г»  пункта 3 Общих требований.

Вывод антимонопольного органа о том, что Постановление №222 должно предусматривать возможность предоставления обществу субсидии исключительно на конкурсной основе  в соответствии с установленными категориями и (или) критериями отбора хозяйствующих субъектов, арбитражный суд признаёт необоснованным.

Из положений Бюджетного кодекса Российской Федерации не следует, что субсидии предоставляются только на конкурсной основе. 

В силу подпункта  «г»  пункта 3 Общих требований отбор получателей субсидии, имеющих право на её получение, по итогам конкурса, предусматривается нормативным правовым актом, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам, только в тех случаях, когда получатель субсидии не определяется в соответствии с законом (решением) о бюджете.

В данном случае получатель субсидии определён законом о республиканском бюджете, при этом пунктом 1.3 Порядка, утверждённого Постановлением №222, установлено, что субсидия предоставляется обществу из республиканского бюджета Республики Хакасия в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных республиканским бюджетом Республики Хакасия на текущий финансовый год и на плановый период.

Следовательно, получение обществом субсидии из республиканского бюджета Республики Хакасия в порядке, предусмотренном Постановлением №222, обусловлено  наличием в законе о бюджете нормы, предусматривающей соответствующие бюджетные ассигнования.

Как уже было указано выше, в силу пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Постановление Правительства Республики Хакасия от 11.05.2017 №222 является нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации  (подзаконным актом субъекта Российской Федерации), принятым в целях реализации положений, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации.

Постановлением №222 утверждён порядок предоставления субсидии из республиканского бюджета Республики Хакасия получателю субсидии, определённому законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, действовавшим на момент принятия указанного постановления.

Положения  Законов Республики Хакасия от 23.12.2016 №114-ЗРХ, от 20.12.2017 №104-ЗРХ, от 21.12.2018 №82-ЗРХ, предусматривающие предоставление субсидии                       АО «Дирекция республиканских рынков», не признаны в установленном порядке противоречащими федеральному закону, не  отменены; антимонопольным органом довод о несоответствии указанных положений закону не заявлен.

С учётом изложенного арбитражный суд пришёл к выводу о том, что установление порядка предоставления субсидии конкретному получателю, без отбора получателей субсидии по итогам конкурса, требованиям бюджетного законодательства не противоречит (разрешено законом).

Как уже указывалось выше, частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет органам государственной власти субъектов Российской Федерации принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

По смыслу указанной нормы установленный в ней запрет не распространяется на  принятие органом государственной власти субъекта  Российской Федерации актов в предусмотренных федеральными законами случаях.

Наличие в законодательстве нормы, согласно которой получатель субсидии может быть определён законом о бюджете, не позволяет считать принятие правительством постановления о предоставлении обществу субсидии, предусмотренной законом о республиканском бюджете, действием, имеющим признаки нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. 

С учётом изложенного, арбитражный суд пришёл к выводу об отсутствии признаков  нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в связи с принятием Правительством Республики Хакасия постановления №222, поскольку установленный им порядок предоставления субсидии  АО «Дирекция республиканских рынков» (без установления критериев отбора получателей субсидий, имеющих право на получение субсидий) соответствует статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации и закону о республиканском бюджете. 

При таких обстоятельствах у Хакасского УФАС России не имелось правовых оснований для вывода о том, что именно в действиях по принятию правительством  Постановления №222 имеются признаки нарушения запрета, установленного пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение антимонопольного органа должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи.

Аналогичное требование к ненормативному акту антимонопольного органа закреплено в пункте 2.2 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утверждённого приказом ФАС России от 22 января 2016 года №57/16.

Поскольку выполнение предупреждения антимонопольного органа является обязательным для лица, которому оно выдано, влечёт при его неисполнении последствия в виде возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, содержащиеся в предупреждении выводы должны быть мотивированы и обоснованы, сделаны по результатам всестороннего и полного изучения материалов по рассматриваемому вопросу. В противном случае нарушается принцип объективности содержащихся в предупреждении выводов о наличии/отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Оспариваемое предупреждение  Хакасского УФАС России содержит выводы о наличии признаков нарушения в конкретных действиях и возлагает на заявителя обязанность по принятию конкретных мер.  

Между  тем,  в оспариваемом предупреждении и в ходе судебного разбирательства антимонопольным органом не приведено убедительных доводов в обоснование вывода о том, что принятие Правительством Республики Хакасия Постановления №222 является именно тем действием, которое запрещено пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. 

Довод заявителя о том, что Постановление №222 является актом,  принятым в предусмотренном федеральным законом случае, в связи с чем не нарушающим названную норму Закона о защите конкуренции, антимонопольным органом не опровергнут.

Таким образом, содержащиеся в оспариваемом предупреждении выводы Хакасского УФАС России арбитражный суд признаёт необоснованными.

При указанных обстоятельствах арбитражный суд пришёл к выводу о том, что предписанные предупреждением  от 22 апреля 2019 года №5-П-19 действия не отвечают целям предупреждения, установленным статьёй 39.1 Закона о защите конкуренции.

Предупреждение от 22 апреля 2019 года №5-П-19 не соответствует положениям Закона о защите конкуренции и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Принимая во внимание изложенное, арбитражный суд в силу положений части 2 статьи 201 АПК РФ считает подлежащим удовлетворению требование Правительства Республики Хакасия о признании недействительным предупреждения Хакасского УФАС России от           22 апреля 2019 года №5-П-19 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, как несоответствующего положениям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции.  

Арбитражный суд полагает, что применительно к пункту 3 части 4 статьи 201 АПК РФ  факт признания оспариваемого предупреждения антимонопольного органа  недействительным устраняет допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя   и не требует указания судом на совершение (несовершение) Хакасским УФАС России каких-либо действий по устранению данных нарушений.

Государственная пошлина по делу составляет 3000 рублей. В силу положений статьи 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины относятся на Хакасское УФАС России.

Поскольку стороны в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от уплаты государственной пошлины, её взыскание по настоящему делу не производится.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд 

Р Е Ш И Л:

Удовлетворить заявление Правительства Республики Хакасия.

Признать недействительным предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия от 22 апреля 2019 года №5-П-19 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, как не соответствующее положениям Федерального закона от 26 июля 2006 года №135-ФЗ «О защите конкуренции». 

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Третий арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия. Жалоба  подаётся через Арбитражный суд Республики Хакасия. 

Судья             О.А. Галинова