ДЕВЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А48-10831/2018

г. Воронеж

15 ноября 2019 года

Резолютивная часть постановления объявлена 17 октября 2019 года

        Постановление в полном объеме изготовлено 15 ноября 2019 года

 

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи                                            Семенюта Е.А.,

судей                                                                                               Миронцевой Н.Д.,

                                                                                               Протасова А.И.,

 

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

 

при участии:

от Федерального казенного учреждения «Управление автомобильной магистрали ФИО3 Федерального дорожного агентства»: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от Межрегионального филиала Федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» в г. Нижнем Новгороде: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от Управления федерального казначейства по Орловской области: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от общества с ограниченной ответственностью «Инжсервис»: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от Прокуратуры Заводского района г. Орла: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,

       

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления федерального казначейства по Орловской области на решение арбитражного суда Орловской области от 23.05.2019 по делу № А48-10831/2018 (судья Клименко Е.В.), принятого по заявлению Федерального казенного учреждения «Управление автомобильной магистрали ФИО3 Федерального дорожного агентства» (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) к Управлению федерального казначейства по Орловской области (ОГРН 

<

***>, ИНН 

<

***>) о признании незаконными действий, 

       третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: общество с ограниченной ответственностью «Инжсервис», Межрегиональный филиал Федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» в г.Нижнем Новгороде, Прокуратура Заводского района г. Орла, 

 

УСТАНОВИЛ:

Федеральное казенное учреждение «Управление автомобильной магистрали ФИО3 Федерального дорожного агентства» (далее – заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Орловской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Орловской области (далее – ответчик) о признании 

незаконными действия УФК по Орловской области по проведению контрольного мероприятия в форме плановой выездной проверки и незаконным Акта от 07.09.2018 как составной части всего контрольного мероприятия, которые в частности выразились: в совершении действий при проведении процедуры назначения плановой проверки (назначение плановой проверки в отсутствии законного основания; за пределами установленного Федеральным казначейством России срока); в совершении действий при проведении процедуры плановой проверки;

 незаконными действия по включению в акт проверки выводов о незаконных нарушениях в сметной документации и завышении цены контракта № Ф.2016.28047 на сумму 7156801,97 руб.; совершение незаконных действий, нарушающих пункт 67 Правил № 1092, а именно: вместо назначения внеплановой  проверки (подпункт «в» пункта 67 названных правил) заявителю направлено письмо от 19.09.2018 № 5413-39/23-6054, в котором ответчик потребовал от заявителя принять меры по выявленным им нарушениям законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок для государственных нужд и устранить причины и условия, способствующие совершению нарушений, которые заявитель не считает законно установленными и, следовательно, не обязательными к исполнению, совершение незаконных действий по направлению акта проверки с незаконно в нем установленными нарушениями в прокуратуру (с учетом уточнений).

 

Дело рассматривалось с участием третьих лиц - общества с ограниченной ответственностью «Инжсервис», Межрегионального филиала Федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» в г. Нижнем Новгороде, Прокуратуры Заводского района г. Орла.

Решением Арбитражного суда Орловской  области от 23.05.2019, принятым по настоящему делу, заявленные требования удовлетворены частично.

Действия Управления федерального казначейства по Орловской области, выразившиеся в направлении в адрес Начальника Управления Федерального казенного учреждения «Управление автомобильной магистрали ФИО3 Федерального дорожного агентства» письма от 19.09.2018 №54-13-39/23-6054 за подписью Заместителя Руководителя ФИО2 признаны незаконными. В остальной части заявленных требований отказано. 

Считая принятое решение незаконным и необоснованным, Управление федерального казначейства по Орловской области обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный  суд с жалобой, в которой просит отменить данное решение в части признания незаконными действий УФК по Орловской области, выразившиеся в направлении в адрес начальника Управления Федерального учреждения «Управление автомобильной магистрали ФИО3» Федерального дорожного агентства» письма от 19.09.2018 №54-13-39/23-6054 за подписью Заместителя Руководителя ФИО2, а также в части выводов суда о необоснованности нарушений, зафиксированных в акте проверки от 09.09.2018. 

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее заявитель указывает,  что внеплановая выездная проверка (ревизия), назначается контрольным органом при представлении объектом контроля письменных возражений, а также дополнительной информации, документов и материалов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии).

Считает, что вывод суда первой инстанции о неправомерности непринятия решения о проведении внеплановой выездной проверки, при наличии письменных возражений на акт проверки УФК по Орловской области, противоречит буквальному толкованию Правил № 1092, Административного регламента.

Ссылается на то, что Учреждением не представлено доказательств нарушения его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Полагает, что данное дело, в части оспаривания акта проверки от 07.09.2018 не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Указывает, что судом не было рассмотрено ходатайство УФК по Орловской области о прекращении производства по данному делу.

 

 

Учреждение в представленных суду возражениях на апелляционную жалобу соглашается с выводами суда первой инстанции, настаивает на несостоятельности доводов, изложенных в апелляционной жалобе. Просит проверить законность и обоснованность решения суда первой инстанции также в части, которая не обжалуется ответчиком.

Согласно части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

С учетом возражений Учреждения о пересмотре решения в части признания незаконными действий УФК по Орловской области, выразившиеся в направлении в адрес начальника Управления Федерального учреждения «Управление автомобильной магистрали ФИО3» Федерального дорожного агентства» письма от 19.09.2018 №54-13-39/23-6054 за подписью Заместителя Руководителя ФИО2, а также в части выводов суда о необоснованности нарушений, зафиксированных в акте проверки от 09.09.2018, суд апелляционной инстанции проверяет законность и обосновать решения суда первой инстанции в полном объеме.

Общество с ограниченной ответственностью «Инжсервис», Межрегиональный филиал Федерального казенного учреждения «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» в г. Нижнем Новгороде, Прокуратура Заводского района г. Орла отзывы в суд апелляционной инстанции не представили, доводы,  изложенные в апелляционной жалобе, не оспорили. 

Лица, участвующие в деле, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Дело рассматривалось в отсутствие участников судебного процесса в порядке ст.ст.123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, оценив в совокупности все представленные по делу доказательства, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта.

        Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 29.12.2017 руководителем Федерального казначейства утвержден План контрольных мероприятий УФК по Орловской области в финансово-бюджетной сфере на 2018 год. 

       Согласно пункту 3 названного плана указаны проверяемые учреждения  и организации «Органы исполнительной власти Орловской области, органы местного самоуправления. Юридические лица, участвующие в реализации мероприятий подпрограммы».  Проверяемый период 2016-2017 г.г. 

 

      13.02.2018 Централизованное задание было направлено в адрес руководителей Управлений Федерального казначейства по субъектам письмом №07-04-05/18-2301. В данном письме в качестве объектов проверок указаны органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, подведомственные им распорядители и получатели бюджетных средств, учреждения, подведомственные Федеральному дорожному агентству. Проект программы проверки и перечень федеральных казенных учреждений, подведомственных Федеральному дорожному агентству отражен в приложениях №1 и №2 к письму, в которых указано, в том числе Федеральное казенное учреждение «Управление автомобильной магистрали ФИО3 Федерального дорожного агентства» (далее -ФКУ Упрдор Москва – Харьков). 

       26.02.2018 в План контрольных мероприятий руководителем Управления 

Федерального казначейства по Орловской области внесены изменения, в том числе, внесены изменения в пункт 3 Плана контрольных мероприятий.

       Согласно данным изменениям был изменен раздел 5 «Проверяемые учреждения и организации», в который в качестве объекта проверки включено, в том числе Федеральное казенное учреждение «Управление автомобильной магистрали ФИО3 Федерального дорожного агентства». 

        На основании приказов УФК по Орловской области от 13.07.2018 № 342 «О назначении проведения контрольного мероприятия в форме плановой выездной проверки», от 13.08.2018 № 375 «О приостановлении проведения контрольного мероприятия, назначенного приказом от 13.07.2018 № 342 «О назначении проведения контрольного мероприятия в форме плановой выездной проверки», от 03.09.2018 № 410 «О возобновлении проведения контрольного мероприятия в форме плановой выездной проверки» в соответствии с пунктом 26 Плана контрольных мероприятий Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере на 2018 год, пунктом 3 Плана контрольных мероприятий УФК по Орловской области на 2018 год и централизованным заданием, доведенным письмами Федерального казначейства от 13.02.2018 № 07-04-05/18-2301 проведена плановая выездная проверка в федеральном казенном учреждении «Управление автомобильной магистрали ФИО3 Федерального дорожного агентства». 

       По результатам проверки 07.09.2018 составлен Акт выездной проверки, в котором были отражены следующие нарушения:  

       1) в нарушение части 6 статьи 31, части 21 статьи 112 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее также - Закон №44-ФЗ) Учреждением в период с 01.01.2016 по 31.12.2016 при размещении пяти закупок на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд в извещениях о проведении открытого конкурса, электронного аукциона конкурсной документации, документации об электронном аукционе неправомерно установлены 

 

требования к участникам закупок об отсутствии информации о них в реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), в том числе информации об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа участника закупки - юридического лица; 

         2) в нарушение частей 5, 8 статьи 34 Закона № 44-ФЗ, пунктов 4,5 Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 № 1063 (далее также - Правила № 1063) в государственных контрактах условия об ответственности заказчика, поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств не соответствуют установленным требованиям, а именно: размер штрафа неправомерно определен в виде отсылочной нормы к Правилам № 1063, в процентном соотношении цены контракта, без указания его фиксированной суммы; 

       3) в нарушение части 8 статьи 34 Закона № 44-ФЗ, пунктов 3,4 Правил № 1063 Учреждением при определении условий ответственности подрядчика (поставщика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом от 09.03.2016 № 016.64080, контрактом от 27.03.2017 № Ф.2017.78761 нарушен порядок расчета штрафа, а именно штраф установлен не в виде фиксированной суммы; 

        4) в нарушение статьи 18 Закона № 44-ФЗ, пункта 1.27 Технической части сборника № 27 «Автомобильные дороги», пункта 3 Технической части ТССЦ «Сборник цен на материалы, изделия и конструкции» при обосновании начальной (максимальной) цены контракта № Ф.2016.28047 допущено ненадлежащее обоснование начальной   (максимальной) цены контракта в части некорректного применения расценок, что привело к увеличению цены контракта, а именно: 

        - в нарушение пункта 1.27 Технической части Сборника № 27 «Автомобильные дороги» в результате некорректного применения расценок была завышена цена государственного контракта № Ф.2016.280047 на сумму 7 156 801 руб. 97 коп.; 

       - в нарушение пункта 3 технической части ТССЦ «Сборник цен на материалы, изделия и конструкции» была завышена цена государственного контракта № Ф.2016.280047 на сумму 8 262 599 руб. 86 коп. 

       На указанные в Акте нарушения 12.09.2018 ФКУ Упрдор ФИО3 были представлены возражения  №09/06-144. 

 

 

        Рассмотрев материалы плановой проверки и возражения Учреждения, УФК по Орловской области информационным письмом от 19.09.2018 № 54-13-39/23-6054  сообщило ФКУ Упрдор ФИО3, что доводы Учреждения приняты частично, а именно нарушение пункта 3 технической части ТССЦ «Сборник цен на материалы, изделия и конструкции», повлекшее завышение цены государственного контракта № Ф.2016.280047 на сумму 8 262 599 руб. 86 коп., ввиду признания обоснованности возражений ФКУ Упрдор ФИО3 экспертами отдела организации проведения экспертиз Межрегионального ФКУ «ЦОКР» в г. Нижнем Новгороде исключено из состава нарушений, в части иных нарушений доводы ФКУ Упрдор ФИО3 не приняты. 

        Акт выездной проверки от 07.09.2018 был направлен ответчиком в Прокуратуру Орловской области. 

        На основании акта выездной проверки от 07.09.2018 Прокуратурой Заводского района г. Орла в адрес ФКУ УПРДОР ФИО3 вынесено представление об устранении нарушений федерального законодательства от 15.10.2018 № 13-2018, в соответствии с которым ФКУ Упрдор ФИО3 необходимо: 

        1) безотлагательно (не позднее 3-х дней с момента получения) рассмотреть настоящее представление с участием представителя прокуратуры, в связи с чем уведомить о дате и месте рассмотрения настоящего представления прокурора района;

        2) в течение месяца со дня получения представления принять конкретные меры к устранению выявленных нарушений, а также причин и условий, им способствующих; 

        3) рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к установленной законом ответственности;

        4) о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить прокурору района в письменной форме в месячный срок с приложением приказов о наказании. 

        19.09.2018 заместителем начальника УФК по Орловской области в адрес заявителя направлено информационное письмо №5413-39/23-6054 с указанием выявленных нарушений для принятия мер по устранению причин и условий , способствующих совершению  аналогичных нарушений и использования в работе при осуществлении закупок для обеспечения федеральных нужд. 

        Не согласившись с  действиями УФК по Орловской области, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

        Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил частично.

Апелляционная инстанция не усматривает оснований для отмены обжалуемого судебного акта исходя из следующего. 

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации  организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение, действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из содержания данной нормы закона следует, что основанием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными, является одновременное наличие двух условий: несоответствие обжалуемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно пункту 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений отнесен к контрольной деятельности Федерального казначейства.

Публичные полномочия Управления по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля определены в части 1 статьи 269.2 БК РФ, в соответствии с которой полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

В силу части 2 статьи 269.2 БК РФ, при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" утверждены "Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" (далее – Правила №1092).

Пунктом 1 Правил определено, что правила определяют порядок осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - деятельность по контролю) во исполнение части 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 186 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьи 99 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон о контрактной системе) и Федерального закона "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства".

В соответствии с подпунктом "а" пункта 6 Правил, федеральное казначейство при осуществлении деятельности по контролю в финансово-бюджетной сфере осуществляет полномочия по контролю:

за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе об исполнении государственных заданий;

за соблюдением требований к обоснованию закупок, предусмотренных статьей 18 Федерального закона о контрактной системе, и обоснованности закупок;

за соблюдением правил нормирования в сфере закупок, предусмотренного статьей 19 Федерального закона о контрактной системе;

за обоснованием начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график;

за применением заказчиком мер ответственности и совершением иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

за соответствием поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта;

за своевременностью, полнотой и достоверностью отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги;

за соответствием использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

Сроки и последовательность проведения административных процедур и принятия решений при исполнении государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере устанавливаются Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 20.03.2014 N 18н (далее - Приказ N 18н).

Как видно из материалов дела, пунктом 3 Плана контрольных мероприятий УФК по Орловской области, утвержденного 29.12.2017 ( с изменениями от 26.02.2018) было предусмотрено проведение контрольного мероприятия в отношении заявителя и установлены сроки проведения – 2-3 кварталы 2018 года.

В рассматриваемом случае выездная проверка была проведена на основании приказа руководителя Управления Федерального казначейства по Орловской области от 13.07.2018 № 342 «О назначении проведения контрольного мероприятия в форме плановой выездной проверки», приказа от 13.03.2018 №375 «О приостановлении проведения контрольного мероприятия, назначенного приказом от 13.07.2018 № 342 «О назначении проведения контрольного мероприятия в форме плановой выездной проверки», приказа от 03.09.2018 № 410 «О возобновлении проведения контрольного мероприятия в форме плановой выездной проверки» в соответствии с пунктом 26 Плана контрольных мероприятий Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере на 2018 год, пунктом 3 Плана контрольных мероприятий УФК по Орловской области на 2018 год централизованным заданием, доведенным письмами Федерального казначейства от 13.02.2018 №07-04-05/18-2301.  На основании приказа от 13.08.2018 №373 назначено проведения обследования на срок с 13.08.2018 по 31.08.2018. На указанный период приостановлено проведение плановой проверки (приказ №375 от 13.08.2018). 

В качестве доказательств надлежащего соблюдения процедуры продления сроков реализации результатов контрольных мероприятий до 20.09.2018, УФК по Орловской области в материалы дела представлены Письмо Федерального казначейства от 27.04.2018 №07-04-05/18-8078 «О направлении информации по п. 26 Плана» и Письмо ФКУ «ЦОКР» от 15.06.2018 №99-20-11/5072 «О проведении исследования».

На основании изложенного, с учетом указанных документов и приостановления проведения проверки доводы Учреждения  о незаконности начала проведения и продления сроков проверки правомерно признаны судом первой инстанции несостоятельными.

Признавая обоснованными возражения заявителя на выявленные УФК нарушения, суд области верно исходил из следующего.

Из акта проверки усматривается, что Учреждением было допущено нарушение, выразившееся в ненадлежащем обосновании начальной (максимальной) цены контракта № Ф.2016.28047 в части некорректного применения расценок, что привело к завышению цены контракта № Ф.2016.28047 на сумму 7 156 801,97 руб., включая НДС. 

В силу  пункта 4 части 1 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Закона N 44-ФЗ начальная (максимальная) цена контракта определяется и обосновывается заказчиком посредством применения, в том числе проектно-сметного метода.

Согласно пункту 1 части 9 статьи 22 Закона N 44-ФЗ проектно-сметный метод заключается в определении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объекта капитального строительства на основании проектной документации в соответствии с методиками и нормативами (государственными элементными сметными нормами) строительных работ и специальных строительных работ, утвержденными в соответствии с компетенцией федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В данном случае контракт был заключен на капитальный ремонт автодорог. 

Заказчиком был применен проектно-сметный способ определения и обоснования начальной цены контракта (часть 9 ст. 22 названного Федерального закона). 

Из материалов дела следует и установлено судом первой инстанции, что Проектно-сметная документация утверждена распоряжением Федерального дорожного агентства №1695-р от 22.08.2016, после того, как ООО «Инжсервис» разработало проектно-сметную документацию на основании контракта №09/13-19ПИР от 23.01.2015, и ее прохождении государственной экспертизы на предмет достоверности (положительное заключение государственной экспертизы). 

Кроме того, указанная проектная документация прошла проверку в Саратовском филиале ФАУ «Главгосэкспертиза России», что подтверждается заключением № 0239-16/СГЭ-4778/02 от 08.08.2016  и в АУОО «Орелгосэкспертиза» (заключение № 57-1-6-0010-16 от 12.08.2016) на предмет достоверности определения сметной стоимости капитального ремонта. 

Стоимость капитального ремонта определена главным распорядителем и находилась на его контроле, начальная (максимальная) цена контракта № Ф.2016.28047 была определена заявителем на основании достоверной сметной документации. 

Таким  образом, как верно отметил суд первой инстанции, завышение стоимости объекта не допущено, а Контракт Ф.2016.28047 был исполнен в полном объеме и без замечаний. 

В силу части 1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) проведение государственной экспертизы проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий является обязательным.

Согласно пункту 5 статьи 49 ГрК РФ предметом экспертизы результатов инженерных изысканий является оценка соответствия таких результатов требованиям технических регламентов. Предметом экспертизы проектной документации являются:

1) оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, санитарно-эпидемиологическим требованиям, требованиям в области охраны окружающей среды, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям к безопасному использованию атомной энергии, требованиям промышленной безопасности, требованиям к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требованиям антитеррористической защищенности объекта, заданию застройщика или технического заказчика на проектирование, результатам инженерных изысканий, за исключением случаев проведения государственной экспертизы проектной документации объектов капитального строительства, указанных в части 2 настоящей статьи, и проектной документации, указанной в части 3 настоящей статьи, в соответствии с пунктом 1 части 3.3 настоящей статьи. 

При проведении государственной экспертизы проектной документации, в отношении которой проводится государственная экологическая экспертиза, оценка соответствия проектной документации требованиям в области охраны окружающей среды не осуществляется; 

2) проверка достоверности определения сметной стоимости строительства объектов капитального строительства в случаях, установленных частью 2 статьи 8.3 настоящего Кодекса. 

Согласно части 6 статьи 49 ГрК РФ не допускается проведение иных экспертиз проектной документации, за исключением экспертизы проектной документации, предусмотренной настоящей статьей. 

Из материалов дела усматривается, что по результатам проведенной проверки заявителю вменены нарушения в сметной документации со ссылкой на Отчет строительно-технического исследования б/д № СТИ-НН-2018/17, подготовленный Межрегиональным ФКУ «ЦОКР» в г. Нижний Новгород (ФКУ «ЦОКР»). 

Согласно положениям Устава, ФКУ «ЦОКР» создано не для целей и видов деятельности по проведению строительно-технических исследований проектно-сметной документации объектов капитального строительства. При этом, согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц основным видом деятельности ФКУ   «ЦОКР» является «Управление эксплуатацией нежилого фонда за вознаграждение или на договорной основе». В качестве дополнительных видов деятельности указаны «Деятельность по оказанию услуг в области бухгалтерского учета» и «Управление имуществом, находящимся в государственной собственности».

Эксперты ФКУ «ЦОКР», не обладая специальными знаниями, не могут провести исследование сметной документации в составе проектной документации на предмет оценки заключения государственной экспертизы проектной документации и проверки достоверности определения сметной стоимости строительства. 

Ответчиком также результаты положительной государственной экспертизы сметной документации не оспорены. 

В силу части 9 статьи 99 Закона N 44-ФЗ контроль в сфере закупок в соответствии с частью 8 настоящей статьи осуществляется в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности в соответствии с настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации. 

Из анализа представленных документов видно, что начальная максимальная цена контракта определялась после того как главный распорядитель утвердил проектно-сметную документацию и определил стоимость капитального ремонта (997402,21 тыс. руб.). 

Заявитель на основе достоверно определенной сметной стоимости, утвержденной распорядителем, определил начальную максимальную цену контракта проектно-сметным методом (ч. 9 ст. 22 Закона N 44-ФЗ). 

Начальная цена контракта (997081,880 тыс. руб.) не превысила утвержденную стоимость капитального ремонта. Контракт исполнен без превышения. 

Как указал суд, ответчик вправе только проверить обоснование начальной (максимальной) цены контракта на предмет ее соответствия утвержденной распорядителем сметной документации, получившей положительное заключение государственной экспертизы, поскольку таковая признается в силу закона достоверной, до момента ее оспаривание в установленном в ст. 49 ГрК РФ порядке. 

Проектно - сметная документации разработана на капитальный ремонт автомобильной дороги Р-119 Орел-Ливны-Елец-Липецк-Тамбов км 43+150 - км 63+948,  Орловская область. 

Указанная дорога, согласно положениям статьи 5 Федерального закона № 257-ФЗ от 8.11.2007 «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», относится к автомобильным дорогам общего пользования Федерального значения. 

Таким образом, судом первой инстанции правомерно принят довод заявителя о том, что в рассматриваемом случае не могут быть применены нормы сборника ГЭСНр-2001-68 «Благоустройство», они не распространяются на объекты дорожных работ, относящиеся к автомобильным дорогам общего пользования. 

Как видно из акта проверки и содержания Отчета ФКУ «ЦОКР», обоснование вменяемых заявителю нарушений сводится к несогласию ответчика с решениями, отраженными в проектной документации, получившей положительное заключение государственной экспертизы и содержанием сметной документации, достоверность которой также проверена органами государственной экспертизы. 

В данном случае, проводя анализ сметной документации, прошедшей проверку достоверности в органах государственной экспертизы, ответчик вышел за пределы своих полномочий, ограниченных проверкой соответствия выполненных работ условиям государственного контракта и достоверности документального учета выполненных работ и обоснования начальной минимальной цены контракта. 

Судом первой инстанции обоснованно приняты возражения заявителя по факту вмененного ему нарушения части 6 статьи 31, части 21 статьи 112 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» при проведении закупок с номерами извещений 0354100008416000012; 0354100008416000019; 0354100008416000035; 0354100008416000020; 0354100008416000027. 

Частью 5 статьи 99 Закона о контрактной системе установлена система контроля в сфере контроля органов казначейства при осуществлении правоприменительной функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации 

Данный контроль осуществляется в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности в соответствии с настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами  Российской Федерации (часть 9 статьи 99 Закона о контрактной системе). 

Из приведенных в части 5 статьи 99 Закона о контрактной системе функций контроля видно, что у органов казначейства отсутствуют полномочия по проведению проверки правомерности установления при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд требований об отсутствии сведений об участнике закупки в реестре недобросовестных поставщиков. 

Согласно части 1.1 статьи 31 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ Заказчик вправе установить требование об отсутствии в предусмотренном настоящим Федеральным законом реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информации об участнике закупки, в том числе информации об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа участника закупки - юридического лица. 

При установлении данного требования заявитель руководствовался п. 2 раздела 4 конкурсной документации, в котором указано о том, что Комиссия по осуществлению закупок проверяет соответствие копий документов, представленных Участниками Закупки требованиям, указанным в пункте 1.4 раздела 3 Конкурсной документации, а также вправе проверять соответствие Участников Закупки требованиям, указанным в пунктах 1.5.1. - 1.5.7. раздела 3 Конкурсной документации. 

В силу части 8 статьи 31 Закона о контрактной системе комиссия по осуществлению закупок не вправе возлагать на участников закупок обязанность подтверждать соответствие требованиям части 1.1 статьи 31 названного Федерального закона.

В Акте проверки Управлением указано на нарушение заявителем нарушение частей 5, 8 статьи 34 Закона № 44-ФЗ, пунктов 4,5 Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 25.11.2013 № 1063 (далее также - Правила № 1063), в государственных контрактах условия об ответственности заказчика, поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств не соответствуют установленным требованиям, а именно: размер штрафа неправомерно определен в виде отсылочной нормы к Правилам № 1063, в процентном соотношении цены контракта, без указания его «фиксированной» суммы. 

Суд первой инстанции, оценивая указанное, руководствовался правовым подходом, сформулированным в пункте 34 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017: применяемое Законом о контрактной системе в отношении порядка установления размера штрафа понятие "в виде фиксированной суммы" означает, что в отличие от пени, которая начисляется за каждый день просрочки исполнения обязательств, предусмотренный контрактом размер штрафа будет являться неизменным (фиксированным) вне зависимости от срока исполнения сторонами нарушенного обязательства. При этом в пунктах 4 и 5 Правил определения размера неустойки, принятом во исполнение статьи 34 Закона о контрактной системе, установлены конкретные размеры штрафов, определяемые в качестве процента от цены контракта. 

В рассматриваемом случае заказчик правильно руководствовался действующими нормами частей 5 и 8 статьи 34 Закона № 44-ФЗ, при этом размер штрафа был установлен в виде фиксированной суммы, рассчитываемой как процент цены контракта или ее значения, определяемого в случаях, предусмотренных Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (пункт 3 Правил № 1063). 

В связи с изложенным, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда области в том, что отраженные ФКУ Упрдор ФИО3 нарушения положений частей 5, 8 статьи 34 Закона № 44-ФЗ являются необоснованными. 

Суд первой инстанции, отразил в обжалуемом судебном акте, что Акт проверки представляет собой материально оформленный результат проведенного контрольного мероприятия. Акт, составляемый по итогам проверки, не является ненормативным актом, поскольку носит информационный характер и не содержит предписаний властного характера, адресованных проверяемому, неисполнение которых может повлечь для него определенные правовые последствия, в связи с чем указанный акт не может быть оспорен в порядке ст. 198 АПК РФ и ст. 12 ГК РФ и подлежат оценке судом в качестве доказательства по делу, но не как его самостоятельный предмет. 

Вышеизложенные нарушения, отраженные в акте проверки, суд признал необоснованными, однако, учитывая, что данные нарушения изложены в Акте проверки, который не может быть оспорен по правилам ст. 198 АПК РФ, то в указанной части требования заявителя обоснованно не удовлетворены судом области. Кроме того, апелляционная инстанция отмечает, что в рамках данного дела оспаривались конкретные действия по отражению в акте выявленных нарушений. 

Оценивая доводы заявителя относительно действий ответчика по направлению письма от 19.09.2018 № 54-13-39/23-6054 с требованием принять меры по устранению  причин и условий, способствующих совершению аналогичных нарушений до завершения административной процедуры проведения контрольного мероприятия, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Согласно пункту 3 Правил N 1092 деятельность по контролю подразделяется на плановую и внеплановую и осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых проверок, а также проведения только в рамках полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений плановых и внеплановых ревизий и обследований (далее - контрольные мероприятия). Проверки подразделяются на выездные и камеральные, а также встречные проверки, проводимые в рамках выездных и (или) камеральных проверок.

В соответствии с  пунктом 64 Правил № 1092 акт выездной проверки (ревизии) в течение 3 рабочих дней со дня его подписания вручается (направляется) представителю объекта контроля. 

Согласно пункту 66 Правил Акт и иные материалы выездной проверки (ревизии) подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) в течение 50 дней со дня подписания акта. 

В силу пункта 67 Правил N 1092 по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Службы (ее территориального органа) принимает решение:

а) о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

б) об отсутствии оснований для направления предписания, представления и уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

в) о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии), в том числе при представлении объектом контроля письменных возражений, а также дополнительных информации, документов и материалов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии).

Вместе с тем, как установлено судом, ни одного из трех указанных решений ответчиком принято не было. 

В соответствии с пунктом 65 Правил N 1092 объект контроля вправе представить в Федеральное казначейство (его территориальный орган) возражения в письменной форме на акт выездной проверки в течение 10 рабочих дней со дня получения акта, которые приобщаются к материалам проверки.

Из материалов дела следует, что на оспариваемый Акт проверки заявителем, в установленные сроки представлены возражения. Ответчик, в свою очередь, после получения возражений на акт проверки информационным письмом от 19.09.2018 № 5413-39/23-6054 информировал заявителя о частичном согласии с доводами возражений. 

Согласно подпункту «в» пункта 67 Правил, по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель (заместитель руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа) принимает решение о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии), в том числе при представлении объектом контроля возражений в письменной форме, а также дополнительных информации, документов и материалов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии). 

В рассматриваемом случае, Ответчик, вместо принятия решения предусмотренного подпунктом «в» пункта 67 Правил перешел к реализации проведения контрольных мероприятий, в котором допустил незаконные действия, а именно: вместо принятия одного из установленного в пункте 67 Правил № 1092 правомочия, письмом «О направлении информации» от 19.09.2018 № 5413-39/23-6054, фактически облачив его в форму решения, потребовал от заявителя принять меры по выявленным им нарушениям законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок для государственных нужд и устранить причины и условия, способствующие совершению нарушений. 

Согласно подпункту «г» и «е» пункта 25 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере" утвержденного Приказом Минфина России от 20.03.2014 N 18н критериями принятия решений в рамках административных процедур являются: г) подтверждение факта выявленных нарушений материалами контрольного мероприятия; е) невозможность получения объективных результатов контрольного мероприятия без получения дополнительных информации, документов и материалов. 

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу  о том, что ответчиком допущено нарушение процедуры рассмотрения материалов проверки, что является нарушением пункта 2 Правил № 1092, повлекшим для заявителя негативные последствия в виде возложения на него органами надзора не предусмотренных законом обязанностей, а именно – учитывать замечания в своей дальнейшей работе, принять меры к их устранению. 

Требования заявителя о признании незаконными действий ответчика, выразившихся в направлении акта проверки в прокуратуру Орловской области, суд области верно признал необоснованными и не подлежащими удовлетворению, поскольку представление об устранении нарушений федерального законодательства от 15.10.2018 № 13-2018, вынесенное на основании указанного Акта прокуратурой Заводского района г. Орла  отозвано, производство по делу № А48-10089/2018 об обжаловании указанного представления прекращено 18.12.2018. 

На основании изложенного, требования заявителя правомерно удовлетворены в части признания незаконными действия УФК по Орловской области, выразившегося в направлении в адрес заявителя информационного письма от 19.09.2018. В остальной части требования заявителя верно оставлены без удовлетворения. 

Довод о том, что данное дело, в части оспаривания акта проверки от 07.09.2018 не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, суд апелляционной инстанции признает обоснованным, вместе с тем, требование о признании незаконным акта проверки, в рассматриваемом случае не было рассмотрено в качестве самостоятельно требования, а указанный акт оценивался судом в качестве доказательства по делу. Указанный вывод отражен в решении суда первой инстанции.

Ссылка на то, что оспоренным письмом на заявителя не возлагаются никакие обязанности  и, оно , соответственно не нарушает права Учреждения, противоречит установленным по делу фактическим обстоятельствам, в связи с чем отклоняется.  

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, повлияли бы на их обоснованность и законность либо опровергли выводы суда, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными.

Нарушений норм процессуального законодательства, являющихся в соответствии со статьей 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, допущено не было.

Таким образом, решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

 

Руководствуясь частью 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд  

 

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 23.05.2019 по делу № А48-10831/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

 

Председательствующий судья                                            Е.А. Семенюта

 

Судьи                                                                                   Н.Д. Миронцева

 

                                                                                              А.И. Протасов