Шестой арбитражный апелляционный суд 

улица Пушкина, дом 45, город Хабаровск, 680000, 

официальный сайт:  http://6aas.arbitr.ru

e-mail: info@6aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

 

№ 06АП-165/2019

11 апреля 2019 года

г. Хабаровск

Резолютивная часть постановления объявлена 09 апреля 2019 года.Полный текст  постановления изготовлен 11 апреля 2019 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд  в составе:

председательствующего Сапрыкиной Е.И.

судей  Мильчиной И.А., Швец Е.А.

при ведении протокола  секретарем судебного заседания ФИО1

при участии  в заседании:

от Управления Федерального агентства по государственным резервам по Дальневосточному федеральному округу: ФИО2, представителя по доверенности от 09.01.2019;

от Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Хабаровскому краю: ФИО3, представителя по доверенности от 05.01.2019; ФИО4, представителя по доверенности от 28.01.2019;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу  Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Хабаровскому краю

на решение от  10.12.2018 по делу № А73-16095/2018

Арбитражного суда Хабаровского края, принятое судьей А.Ю. Маскаевой

по  заявлению Управления Федерального агентства по государственным резервам по Дальневосточному федеральному округу

к Управлению Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Хабаровскому краю

о  признании недействительным предписания

УСТАНОВИЛ:

Управление Федерального агентства по государственным резервам по Дальневосточному федеральному округу (далее -  управление Росрезерва) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края  с заявлением о признании недействительным предписания  Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Хабаровскому краю (далее - управление Росгвардии, орган проверки) от 29.06.2018 № 2ПО/2018.

Решением суда от 10.12.2018 требование удовлетворено.

Не согласившись с принятым судебным актом управление Росгвардии  обратилось в Шестой арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой указывает, что оно подлежит отмене по мотиву неполного выяснения всех обстоятельств спора, а также неправильным применением норм материального права, регулирующих спорные отношения.

По мнению заявителя, спорное предписание выдано надлежащему субъекту проверки - Управлению Федерального агентства по государственным резервам по Дальневосточному федеральному округу, которое  полномочно осуществлять координацию и контроль деятельности подведомственных организаций (комбинатов) в пределах соответствующего округа. Кроме того, полагает ошибочными  выводы  суда о соблюдении  заявителем законодательства  в области организации выдачи оружия. 

В заседании суда второй инстанции апеллянт  поддержал доводы жалобы с учетом дополнений к ней,  настаивая на отмене судебного решения. 

Представитель управления Росрезерва отклонил доводы апелляционной жалобы как несостоятельные, по основаниям, указанным в отзыве, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения. 

В порядке статьи 158 АПК РФ судебное заседание откладывалось. 

В судебном заседании  представители лиц, участвующих в деле,  настаивали на  заявленных ранее доводах и требованиях. 

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы,  с учетом дополнений к ней и отзыва с дополнения к нему, заслушав участников процесса, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Как следует из материалов дела, на основании приказа от 24.05.2018 №384 должностными лицами управления Росгвардии в период с 01.06.2018 по 20.06.2018 проведена плановая выездная проверка соблюдения управлением Росрезерва обязательных требований при организации и осуществлении охранной деятельности.

Согласно приказу место проведения проверки определено как место нахождения территориального управления Росрезерва (

<

...>), так и место фактического осуществления деятельности – по месту нахождения комбинатов: ФГКУ комбинат «Дальний» (

<

...>); ФГКУ комбинат «Молодежный» (

<

...>); ФГКУ комбинат «Снежный» (

<

...>); ФГКУ комбинат «Амур» (

<

...>); ФГКУ комбинат «Дружба» (

<

...>); ФГКУ комбинат «Волна» (

<

...>).

По результатам проверочных мероприятий оформлен общий акт проверки № 2ПО/2018 и  29.06.2018 управлению Росрезерва выдано предписание от № 2ПО/2018,  которым  предложено устранить  следующие выявленные нарушения в срок до 29.09.2018:

1. Принять меры к выдаче работникам по должностям «стрелок» боевого стрелкового оружия в строгом соответствии с Перечнем должностей, предусмотренных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.1999 № 1436 «О специальных средствах и огнестрельном оружии, используемых ведомственной охраной» и приказом Росрезерва от 17.04.2001 №61 «Об утверждении Инструкции о порядке приобретения, учета, хранения, выдачи, транспортировки и использования ведомственной охраной Росрезерва боевого, служебного огнестрельного оружия и специальных средств». 

2. Обеспечить использование служебного огнестрельного оружия в строгом соответствии с Перечнем типов и моделей служебного огнестрельного оружия, предусмотренных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.1999 № 1436, и приказом Росрезерва от 17.04.2001 № 61. 

3. В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране» обеспечить прохождение работниками ведомственной охраны ежегодного профилактического медицинского осмотра (ФГКУ комбинат «Дружба» 17 работников; ФГКУ комбинат «Амур» 8 работников). 

4. В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране» обеспечить прохождение работниками ведомственной охраны химико-токсикологического исследования наличия в организме человека наркотических средств, психотропных веществ и их метаболитов (ФГКУ комбинат «Дружба» 12 работников; ФГКУ комбинат «Амур» 10 работников).

Не согласившись с данным предписанием, управление Росрезерва оспорило его в судебном порядке.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания недействительным акта и незаконными действий (бездействий) процессуальный закон предусматривает совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному правовому акту и нарушение прав и охраняемых законом интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Удовлетворяя   заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о  наличии совокупности таких условий, мотивировав тем, что предписание выдано ненадлежащему лицу, а также тем, что выдача боевого оружия «стрелку» предусмотрено Регламентом по организации и несению службы ведомственной охраной Федерального агентства по государственным резервам, утвержденным  руководителем Управления Федерального агентства по государственным резервам 21.02.2014.

Возражения заявителя жалобы направлены на несогласие с данными выводами.

В соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 9 Федерального закона от 03.07.2016 № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» войска национальной гвардии наделены полномочиями осуществлять в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, контроль за деятельностью подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны, если иной порядок не установлен федеральным законом.

В соответствии с частью 3 статьи 9 данного Закона должностные лица подразделений войск национальной гвардии вправе выдавать руководителям и должностным лицам организаций, объекты которых охраняются войсками национальной гвардии в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - руководителям и должностным лицам иных организаций предписания о соблюдении установленных требований инженерно-технической укрепленности объектов и об обеспечении безопасности граждан, выдавать в ходе осуществления контроля за деятельностью подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны, а также за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, если иное не установлено федеральным законом, обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений в их охранной деятельности, в сфере оборота оружия и обеспечении сохранности государственной и муниципальной собственности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.06.2018 №660 утверждено Положение о Федеральном государственном контроле за деятельностью подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны,  пунктом 2 которого предусмотрено, что такой  контроль осуществляется Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации и (или) ее территориальными органами путем проведения плановых и внеплановых проверок подразделений охраны в соответствии с требованиями Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона № 294-ФЗ предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

В срок до 01 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют в порядке, установленном Правительством Российской Федерации проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры для формирования Генеральной прокуратурой Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок с учетом положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»; о проведении плановой проверки юридическое лицо уведомляется органом государственного контроля (надзора) о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Из   материалов дела усматривается, что  в соответствии с графиком проведения Росгвардией плановых проверок подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны на 2018 - 2021 годы, в июне 2018 года утверждено проведение плановой проверки ведомственной охраны Росрезерва. 

В план проведения плановых проверок на 2018 года, утвержденный Врио начальника Управления Росгвардии по Хабаровскому краю, проверяемым лицом включено Управление Росрезерва по Дальневосточному округу. 

Проверка проводилась по месту осуществляю деятельности комбинатов, входящих в единую  федеральную систему  государственного материального резерва (ФГКУ комбинат «Дальний» (

<

...>); ФГКУ комбинат «Молодежный» (

<

...>); ФГКУ комбинат «Снежный» (

<

...>); ФГКУ комбинат «Амур» (

<

...>); ФГКУ комбинат «Дружба» (

<

...>); ФГКУ комбинат «Волна» (

<

...>).

Таким образом, проверка проведена уполномоченными должностными лицами  органа контроля в пределах полномочий и с соблюдением порядка  ее проведения  с учетом Закона №294-ФЗ.

Частью 2 статьи 13 Закона № 294-ФЗ предусмотрено, что выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица и (или) по месту фактического осуществления деятельности.

По правилам части 1 статьи 16 Закона № 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт, а по смыслу статьи 17 - в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения субъекту проверки выносится предписание. 

Как следует из приказа Управления Росгвардии по Хабаровскому краю от 24.05.2018 № 384,  плановая  выездная проверка проводилась в отношении Управления Росрезерва по Дальневосточному федеральному округу на предмет  соблюдения обязательных требований при организации и осуществлении охранной деятельности.  Следовательно, итоговый документ  по результатам проверочных мероприятий мог быть адресован    заявителю по делу.

Согласно положениям Закона №294-ФЗ предписание должно содержать указание на нарушенную норму закона, четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения, а также быть исполнимым.

Особенностью предписания является то, что оно содержит властное волеизъявление, которое носит обязательный характер и порождает правовые последствия для определенной организации (предпринимателя), принимается уполномоченным должностным лицом в случае выявления в ходе проверки факта конкретных нарушений законодательства и в целях их устранения путем принятия отдельных мер в установленные в предписании сроки.

Как следует из акта проверки от 29.07.2018,  проверка проводилась в отношении подразделений охраны  по мету  фактического осуществления  охранной деятельности комбинатов, и  ответственность за указанные нарушения несут директора комбинатов.

Также   из  оспариваемого  предписания  видно, что ненадлежащее соблюдение обязательных требований при организации и осуществлении охранных функций  выявлено в деятельности ряда комбинатов, в том числе  ФГКУ комбинат «Дружба» и  ФГКУ комбинат «Амур» (пункты 3 и 4).

Арбитражный суд, делая вывод, что в данном случае спорное предписание должно было быть выдано  подведомственным   территориальному управлению организациям (комбинатам),  указал, что в  соответствии с  Уставами  последние являются самостоятельными юридическими лицами, несущими  ответственность за сохранность материальных ценностей государственного материального резерва, находящегося на комбинатах (пункт 2.3), а также  в соответствии  с утвержденным Федеральным агентством от 21.02.2014 Регламентом по организации и несению службы ведомственной охраной Федерального агентства по государственным резервам персональную ответственность за организацию и состояние охраны, обеспечение комбината оружием, боеприпасами, исправность и правильность использования оборудования, за материально-техническое обеспечение личного состава ведомственной охраны комбината несет директор комбината (пункт 2.5.5). Тогда как, согласно Положению об Управлении Федерального агентства по государственным резервам по Дальневосточному федеральному округу, утвержденному приказом Росрезерва от 24.08.2017 № 174, управление Росрезерва является территориальным органом Федерального агентства по государственным резервам, осуществляющим  в пределах своих полномочий функции Росрезерва в сфере управления государственным материальным резервом, координацию и контроль деятельности подведомственных Росрезерву организаций, действующих в пределах соответствующего федерального округа.

Таким образом,  суд первой инстанции пришел к тому, что фактически предписываемые итоговым проверочным документом мероприятия должны быть выполнены допустившими  нарушения подразделениями территориального управления Росрезерва, что отвечает обязательности принципа исполнимости  выданного предписания.

С учетом  установленного и выше изложенного, оснований согласиться с доводами апелляционной жалобы в данной части  у второй инстанции не имеется.

Относительно  пункта предписания, касающегося принятия  мер к выдаче работникам по должностям «стрелок» боевого стрелкового оружия в строгом соответствии с Перечнем должностей, предусмотренных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.1999 № 1436 «О специальных средствах и огнестрельном оружии, используемых ведомственной охраной» и приказом Росрезерва от 17.04.2001 №61 «Об утверждении Инструкции о порядке приобретения, учета, хранения, выдачи, транспортировки и использования ведомственной охраной Росрезерва боевого, служебного огнестрельного оружия и специальных средств». 

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 14.04.1999 № 77- ФЗ «О ведомственной охране» (далее – Закон № 77-ФЗ) ведомственная охрана – совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств.

Из положений статьи 5 Закона № 77-ФЗ следует, что структура органов ведомственной охраны, порядок организации деятельности ведомственной охраны, в том числе при осуществлении физической охраны объектов, охраны объектов с использованием технических средств охраны, охраны имущества при его транспортировке, определяются положениями о ведомственной охране, которые разрабатываются имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами и организациями и утверждаются Правительством Российской Федерации, то есть  в рассматриваемом случае Федеральным агентством по государственным резервам.

Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 12.07.2000 № 514 Федеральное агентство по государственным резервам наделено правом на создание государственной ведомственной охраны. 

Во исполнение приведенной нормы разработано и утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2000 № 1028 Положение о ведомственной охране Федерального агентства по государственным резервам (далее – Положение № 1028), действовавшее в период проведения проверки и выдачи оспариваемого предписания.

Согласно пункту 2 названного Положения ведомственная охрана создается в организациях Федерального агентства по государственным резервам и состоит из команд, являющихся структурными подразделениями организаций. 

В соответствии с пунктом 3 Положения № 1028 руководство деятельностью ведомственной охраны осуществляет Федеральное агентство по государственным резервам через свои территориальные органы.

В силу пункта 4 Положения  структура ведомственной охраны утверждается Федеральным агентством по государственным резервам.

Общая численность работников ведомственной охраны территориальных органов Федерального агентства по государственным резервам, включая подведомственные им организации, а также численность работников ведомственной охраны организаций центрального подчинения устанавливаются Федеральным агентством по государственным резервам. Численность работников ведомственной охраны организаций, осуществляющих формирование, хранение и обслуживание запасов государственного материального резерва, утверждается территориальными органами Федерального агентства по государственным резервам, в ведении которых находятся указанные организации, с учетом объема и характера выполняемых этими организациями работ в пределах установленной территориальному органу общей численности работников ведомственной охраны.

В соответствии с пунктом 5 Положения № 1028 формирование и расформирование команд ведомственной охраны, назначение на должность и освобождение от должности работников ведомственной охраны осуществляются в порядке, установленном Федеральным агентством по государственным резервам.

Таким образом, к компетенции Федерального агентства относится утверждение должностей ведомственной охраны, которым выдается огнестрельное оружие, а также порядок его учета, хранения и использования.

 В соответствии с Регламентом по организации и несению службы ведомственной охраной Федерального агентства по государственным резервам, утвержденной руководителем Управления Федерального агентства по государственным резервам 21.02.2014, в должностные обязанности стрелка входит содержание в исправном и чистом состоянии вверенного ему оружия, что означает, что обеспечения данной должности огнестрельным оружием.

Кроме того, в силу пункта 5.5.3 Регламента из личного состава стрелков для выполнения задач по охране определенных участков (объектов) назначаются дозорные (постовые), за которым на основании Норм, утвержденных Приказом № 61, закрепляется огнестрельное оружие. 

Как указано в пункте 5.5.8 Регламента, стрелок переходит в положение дозорного (постового) после получения команды от начальника караула о следовании для выполнения поставленной задачи и выходит из положения дозорного (постового) после команды начальника караула.

Проанализировав приведенные нормы в их системном единстве и взаимосвязи, арбитражный суд пришел  к выводу о том, что боевое стрелковое оружие может быть закреплено за должностью стрелка ведомственной охраны учреждения.

С учетом изложенного, первая инстанция обоснованно не согласилась в данной части с органом надзора, вынесшим оспариваемое предписание.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Хабаровского края от 10.12.2018 по делу А73-16095/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия  через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.И. Сапрыкина

Судьи

И.А. Мильчина

Е.А. Швец