Решение от 25 июля 2019 г. по делу № А40-48261/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ГОРОДА МОСКВЫ

115191, г.Москва, ул. Большая Тульская, д. 17

http://www.msk.arbitr.ru

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

Дело № А40-48261/19-139-377
26 июля 2019 года
г. Москва


Резолютивная часть решения оглашена 22 июля 2019 г.

Полный текст решения изготовлен 26 июля 2019 г.

Арбитражный суд города Москвы в составе судьи Ваганова Е.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1

рассмотрев в судебном заседании дело по исковому заявлению (заявлению)

Региональной энергетической комиссии Свердловской области (адрес: 620075 <...> ОГРН: <***>, Дата присвоения ОГРН: 09.10.2002, ИНН: <***>)

к Федеральной антимонопольной службе (ОГРН <***>, ИНН <***>, дата регистрации: 19.04.2004, адрес: 125993, <...>)

третье лицо: ООО «Энергошаля» (620146, <...>)

Прокуратура РФ (109992, <...>)

о признании незаконным и отмене приказа от 19.11.2018 №1594/18

при участии:

от заявителя: ФИО2, дов. № 13-10/638 от 18.02.2019; ФИО3, дов. №13-10/638 от18.02.2019;

от ответчика: ФИО4, дов. № ИА/92239/18 от 14.11.2018; ФИО5, дов. № ИА/452/19 от 10.01.2019;

от третьего лица: ФИО6, дов. № 7 от 26.10.2018;

Прокуратура РФ – ФИО7, удостоверение;

УСТАНОВИЛ:

В судебном заседании в порядке ст. 163 АПК РФ объявлялся перерыв с 15 июля по 22 июля 2019 года, что отражено в протоколе судебного заседания.

Региональная энергетическая комиссия Свердловской области обратилась в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к ФАС России об оспаривании приказа от 19.11.2018 № 1594/18.

В обоснование заявленного требования заявитель указывает, что с приказом категорически не согласен, указывает на то, что к проведению мероприятий по контролю лиц, не являющихся экспертами и не обладающими статусом экспертной организации, а также проведение проверки лицами, не поименованными в приказе на проведение контрольного мероприятия, что носит характер грубого нарушения закона, административным органом был направлен запрос после окончания срока на проведение проверки, претензии к экономической обоснованности тарифных решений являются несостоятельными.

Заинтересованным лицом представлен письменный отзыв на заявление, в котором просит суд в удовлетворении заявленных требований отказать, поскольку оспариваемый приказ соответствует закону, довод Заявителя относительно того, что при проведении плановой выездной проверки ФАС России имели место факты привлечения к проведению мероприятия по контролю лиц, не имеющих полномочий на осуществление контрольно-надзорных мероприятий, не соответствует имеющимся в материалах дела доказательствам. Довод Заявителя относительно того, что ФАС России были допущены процедурные нарушения при проведении проверки, не соответствует обстоятельствам дела и противоречит имеющимся в материалах дела доказательствам.

Довод Заявителя относительно того, что несоответствие или не полное соответствие экспертного заключения требованиям Правил № 1178 не является нарушением норм тарифного законодательства, не соответствует нормам материального права. Довод Заявителя об отсутствии правовых основании для отмены тарифного решения по правилам, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2004 № 123, основан на неверном толковании норм материального права и противоречит действующему законодательству.

Представители заявителя в судебном заседании поддержали заявленные требования по основаниям и доводам, изложенным в заявлении и дополнениям к нему.

Представители заинтересованного лица в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных требований по основаниям и доводам, изложенным в отзыве письменных пояснениях.

Представитель третьего лица в судебном заседании оставил решение спора на усмотрение суда.

Представитель прокурора в судебном заседании поддержал позицию заинтересованного лица, просил в удовлетворении заявленных требований отказать.

Выслушав объяснения представителей, явившихся в судебное заседание, исследовав материалы дела и оценив имеющиеся в деле доказательства в совокупности, арбитражный суд первой инстанции приходит к выводу, что требование заявителя не подлежит удовлетворению, исходя из следующего.

В соответствии с ч. 1 ст. 197 АПК РФ, дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями (далее - органы, осуществляющие публичные полномочия), должностных лиц, в том числе судебных приставов - исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе.

Как следует из материалов дела, на основании приказа ФАС России от 20.03.2018 № 340/18 была проведена плановая выездная документарная проверка Региональной энергетической комиссии Свердловской области, по результатам проведения которой были выявлены нарушения законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, допущенные Региональной энергетической комиссией Свердловской области при установлении тарифов в отношении АО «Облкомунэнерго». По результатам проверки составлен акт проверки от 23.05.2018 № 57 (далее также - Акт проверки).

По итогам проведенной проверки был вынесен Приказ ФАС России, в соответствии с которым РЭК Свердловской области признана нарушившей положения пункта 23 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения), цен (тарифов), утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 №1178 (далее -Правила № 1178), пунктов 18,20,27,28,29,37,38,87 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов), утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 №1178 (далее - Правила № 1178), пунктов 9, 12 Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденных Приказом ФСТ России от 17.02.2012 №98-э.

Не согласившись с приказом от 19.11.2018 №1594/18, заявитель обратился в Арбитражный суд города Москвы с заявлением.

Довод Заявителя относительно того, что при проведении плановой выездной проверки ФАС России имели место факты привлечения к проведению мероприятия по контролю лиц, не имеющих полномочий на осуществление контрольно-надзорных мероприятий, не соответствует имеющимся в материалах дела доказательствам.

Приказ ФАС России от 20.03.2018 № 340/18 «О проведении плановой выездной проверки Региональной энергетической комиссии Свердловской области» (далее — Приказ о проверке) был принят в соответствии со Сводным планом проведения плановых проверок Федеральной антимонопольной службы на 2018 год, утвержденным приказом ФАС России от 28.12.2017 № 1831/17.

Указанный план проверок был согласован ФАС России с Генеральной прокуратурой Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и постановления Правительства Российской Федерации от 31.10.2016 № 1106.

При этом, Приказом ФАС России от 03.04.2018 № 413/18 «О внесении изменений в приказ ФАС России от 20.03.2018 № 340/18 «О проведении плановой выездной проверки Региональной энергетической комиссии Свердловской области» были внесены изменения в состав Инспекции ФАС России, а именно в состав Инспекции ФАС России был включен ФИО8 - главный специалист-эксперт отдела рассмотрения жалоб, досудебного урегулирования споров и разногласий в электроэнергетике и теплоснабжении Управления регионального тарифного регулирования ФАС России.

ФИО8 как уполномоченный член Инспекции ФАС России был допущен должностными лицами РЭК Свердловской области к проведению проверочных мероприятий, в том числе был допущен к месту нахождения Органа регулирования (620075, <...>), также сотрудниками РЭК Свердловской области члену Инспекции ФАС России ФИО8 были представлены материалы тарифных дел регулируемых организаций, являющихся предметом проверки, кроме того сотрудники РЭК Свердловской области представляли указанному члену Инспекции ФАС России пояснения по принятым тарифным решениям и обосновывающим документам.

Учитывая вышеизложенное, РЭК Свердловской области был уведомлен о том, что ФИО8 является уполномоченным на проведение плановой выездной проверки РЭК Свердловской области членом Инспекции ФАС России, а также о том, что он был уполномочен подписывать составленный по результатам контрольных мероприятий Акт проверки.

Довод Заявителя относительно того, что ФАС России были допущены процедурные нарушения при проведении проверки, не соответствует обстоятельствам дела и противоречит имеющимся в материалах дела доказательствам.

В рамках плановой выездной документарной проверки ФАС России был составлен Акт проверки.

В соответствии с частью 12 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. При этом юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.

На Акт проверки РЭК Свердловской были направлены возражения (исх. от 02.07.2018 № 01-82/4058, вх. от 11.07.2018 № 11170/18, далее — Возражения).

Доводы, изложенные в Возражениях, РЭК Свердловской области не были документально подтверждены, с учётом чего в адрес РЭК Свердловской области были направлены запросы ФАС России от 16.08.2018 № МО/64546/18 и от 06.09.2018 № СП/71427/18 о предоставлении необходимых копий документов, которые бы подтверждали обоснованность учтенных РЭК Свердловской области расходов.

Вместе с тем, несмотря на неоднократность запросов ФАС России и достаточный срок для их исполнения, соответствующие документы так и не были представлены РЭК Свердловской области.

Таким образом, вопреки доводам РЭК Свердловской области выводы ФАС России по итогам проведения плановой выездной были изложены в Акте проверки на основе изученных при проведении проверки документов, а не по запросам ФАС России.

Довод Заявителя относительно того, что несоответствие или не полное соответствие экспертного заключения требованиям Правил № 1178 не является нарушением норм тарифного законодательства, не соответствует нормам материального права.

В соответствии с пунктами 22, 23 Правил № 1178 регулирующий орган проводит экспертизу предложений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней и устанавливает срок ее проведения, назначает экспертов из числа своих сотрудников.

При этом, экспертное заключение помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать:

1)оценку достоверности данных, приведенных в предложениях обустановлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней;

2)оценку финансового состояния организации, осуществляющейрегулируемую деятельность;

3) анализ основных технико-экономических показателей за 2 предшествующих года, текущий год и расчетный период регулирования;

4) анализ экономической обоснованности расходов по статьям расходов;

5) анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для эффективного функционирования организаций, осуществляющих регулируемую деятельность;

6) сравнительный анализ динамики расходов и величины необходимой прибыли по отношению к предыдущему периоду регулирования;

7)анализ соответствия расчета цен (тарифов) и формы представленияпредложений нормативно-методическим документам по вопросам регулирования цен (тарифов) и (или) их предельных уровней;

8) анализ соответствия организации критериям отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям.

Кроме того, в силу пункта 28 Правил № 1178 основания, по которым отказано во включении в тарифы отдельных расходов, предложенных организацией, осуществляющей регулируемую деятельность, указываются в протоколе.

В нарушение Правил № 1178 экспертные заключения РЭК Свердловской области не содержат анализа экономической обоснованности затрат регулируемых организаций со ссылкой на обосновывающие материалы и документы, на основании которых был определен размер учитываемых расходов в необходимой валовой выручке регулируемых организаций.

Предусмотренная законодательством в области государственного регулирования цен (тарифов) обязанность органов регулирования проводить анализ экономической обоснованности расходов, включенных в состав НВВ регулируемых организаций, в том числе полное отражение данного анализа в экспертном заключении, подтверждается сложившейся судебной практикой, в частности постановлением Арбитражного суда Московского округа от 27.09.2018 по делу № А40-194923/17.

Так, Арбитражный суд Московского округа в своем постановлении указал, что отсутствие в экспертном заключении информации, которая достаточно определенно подтверждает экономическую обоснованность расходов регулируемой организации, является нарушением требований законодательства.

В представленных экспертных заключениях по ряду статей расходов, заявленных организацией, не отражен анализ их экономической обоснованности со ссылкой на обосновывающие материалы и документы, в этой связи установить экономически обоснованный уровень расходов не представляется возможным.

Приказом ФАС России установлено отсутствие экономического обоснования расходов по ряду статей затрат. На страницах 4-16 Приказа ФАС России подробно указано, на каком основании приведенное в экспертных заключениях обоснование не является достаточным, а также указаны конкретные документы, которые должны иметься в тарифном деле для подтверждения экономической обоснованности учтенных РЭК Свердловской области расходов.

В заявлении, поданном в суд, РЭК Свердловской области не приводит доводов, опровергающих выводы Приказа ФАС России, по сути повторяя мотивировку экспертных заключений.

Довод Заявителя об отсутствии правовых основании для отмены тарифного решения по правилам, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2004 № 123, основан на неверном толковании норм материального права и противоречит действующему законодательству.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2013 № 543 утверждено Положение о государственном контроле (надзоре) в области регулируемых государством цен (тарифов) (далее — Положение № 543).

Пунктом 5 Положения № 543 указаны средства осуществления государственного контроля (надзора) в области регулируемых государством цен (тарифов).

В пункте 30 Положения № 543 указаны меры, которые применяются в случае выявления нарушений должностными лицами органа государственного контроля (надзора), одной из которых является отмена решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, принятых с превышением их полномочий в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики и в сфере теплоснабжения, а также принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации решений об утверждении тарифов в сфере горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения и принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации решений об установлении цен (тарифов) в области газоснабжения, государственное регулирование которых осуществляется в соответствии с законодательством.

Пунктом 4 Правил отмены решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, а также решений органов местного самоуправления поселений или городских округов, принятых во исполнение переданных им полномочий по государственному регулированию тарифов на тепловую энергию, в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2004 № 123 (далее — Правила), предусмотрено, что федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) может рассмотреть вопрос об отмене решения по собственной инициативе на основании материалов, подтверждающих наличие нарушений, указанных в пункте 1 настоящих Правил.

Таким образом, ФАС России, осуществляя контроль в области регулируемых государством цен (тарифов), руководствуясь положениями пункта 4 Правил, вправе рассмотреть вопрос об отмене решений органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов) по собственной инициативе.

Учитывая вышеизложенное, рассмотрение вопроса об отмене решений органа регулирования, принятых с превышением полномочий, установленных нормативными правовыми актами в сфере ценообразования в области электроэнергетики и теплоснабжения, и решений об утверждении тарифов в сфере горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, а также тарифов в области газоснабжения, принятых ими с нарушением законодательства Российской Федерации, осуществляется по инициативе ФАС России, в том числе по результатам проведения контрольных мероприятий в форме проведения проверки.

Под превышением полномочий органом регулирования следует понимать любое нарушение нормативных правовых актов, регулирующих порядок и процедуру установления регулируемых цен (тарифов). К такому же выводу пришел Девятый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 14.12.2018 по делу № А40-137189/18.

Вместе с тем, в указанном пункте постановления не предусмотрено право органов государственной власти субъектов РФ регулировать тарифы в связи с отнесением средств на реализацию программ.

Таким образом, требование заявителя не подлежит удовлетворению.

Согласно ч. 3 ст. 201 АПК РФ, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь ст.ст. 29, 65, 71, 75, 123, 156, 167-170, 176, 198-201 АПК РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Отказать в удовлетворении заявленных требований.

Проверено на соответствие действующему законодательству.

Решение может быть обжаловано в месячный срок с даты его принятия (изготовления в полном объеме) в Девятый арбитражный апелляционный суд.

СУДЬЯ: Е.А. Ваганова