Постановление от 25 сентября 2019 г. по делу № А73-14440/2018



АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА


Пушкина ул., дом 45, г. Хабаровск, 680000, официальный сайт: www.fasdvo.arbitr.ru




ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ Ф03-3762/2019
25 сентября 2019 года
г. Хабаровск


Резолютивная часть постановления объявлена 19 сентября 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 сентября 2019 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:


председательствующего судьи: Н.В. Меркуловой

судей: Т.Н. Никитиной, Е.П. Филимоновой

при участии:

от Министерства сельскохозяйственного хозяйства Хабаровского края – представитель не явился;

от Управления Федерального казначейства по Хабаровскому краю – представитель не явился;

от Федерального казначейства – представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Министерства сельского хозяйства Хабаровского края

на решение от 14.05.2019, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 17.07.2019

по делу № А73-14440/2018 Арбитражного суда Хабаровского края

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Д.Г. Серга;

в суде апелляционной инстанции судьи: Е.И. Сапрыкина, И.А. Мильчина, А.П. Тищенко

по заявлению Министерства сельскохозяйственного производства и развития сельских территорий Хабаровского края (ОГРН 1022700922221, ИНН 2721025245, место нахождения: 680000, Хабаровский край, г. Хабаровск, ул. Муравьева-Амурского, 19)

к Управлению Федерального казначейства по Хабаровскому краю (ОГРН 1022700911881, ИНН 2721009290, место нахождения: 680000, Хабаровский край, г. Хабаровск, ул. Дзержинского, 41), Министерству финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360, место нахождения: 109097, г. Москва, ул. Ильинка, д. 9, стр.1), Федеральному казначейству (ОГРН 1047797019830, ИНН 771056876, место нахождения: 101000, г. Москва, пер. Златоустинский б., д. 6, стр. 1)

о признании недействительными представления, уведомления, приказа и извещения


Министерство сельскохозяйственного производства и развития сельских территорий Хабаровского края (далее – заявитель, Минсельхоз края, министерство) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), к Управлению Федерального казначейства по Хабаровскому краю (далее – УФК по Хабаровскому краю), к Министерству финансов Российской Федерации (далее – Минфин России), к Федеральному казначейству о признании недействительным представления УФК по Хабаровскому краю от 02.07.2018 № 22-14-85/49-10975, о признании недействительным уведомления Федерального казначейства о применении бюджетных мер принуждения от 31.07.2018 № 07-04-04/09-16133, о признании недействительным приказа Министерства финансов Российской Федерации от 30.08.2018 № 1764, о признании недействительным извещения Министерства финансов Российской Федерации о принятии решения о бесспорном взыскании от 24.09.2018 № 19-09-05/68050.


Решением Арбитражного суда Хабаровского края от 14.05.2019 производство по делу в части о признании недействительными уведомления Федерального казначейства о применении бюджетных мер принуждения от 31.07.2018 № 07-04-04/09-16133, извещения Министерства финансов Российской Федерации о принятии решения о бесспорном взыскании от 24.09.2018 № 19-09-05/68050 прекращено, в удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.


Постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 17.07.2019 решение суда первой инстанции от 14.05.2019 оставлено без изменения.


В кассационной жалобе заявитель просит Арбитражный суд Дальневосточного округа решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда в части отказа в признании недействительным представления УФК по Хабаровскому краю от 02.07.2018 № 22-14-85/49-10975 и приказа Министерства финансов Российской Федерации от 30.08.2018 № 1764 отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.


В обоснование доводов жалобы министерство ссылается на неправильное применение судами норм материального права и несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела. По мнению заявителя, оспариваемое представление вынесено в условиях отсутствия бюджетного нарушения, квалифицируемого как нарушение правил предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов. Обращает внимание суда округа на то, что министерству вменялось только нарушение статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) и Правил формирования, предоставления и распоряжения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999 (далее - Правила № 999). Между тем, как утверждает заявитель, суды указанные ненормативные правовые акты не применили. При этом, ссылаясь на Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.12.2012 № 1460 (далее - Правила № 1460), не учли, что несоблюдение положений указанного нормативного правового акта министерству не вменялось. Также заявитель приводит довод о неправильном применении к спорным правоотношениям положений Правил № 1460. Полагает, что не прошедший государственную регистрацию Приказ Минфина России от 31.03.2017 № 53н «Об утверждении методических рекомендации по определению суммы средств, подлежащих бесспорному взысканию, и межбюджетных трансфертов, подлежащих приостановлению (сокращению), при нарушении условий предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета» (далее - Приказ Минфина России № 53н) не обоснованно принят во внимание судебными инстанциями. Считает ошибочным вывод судов относительно возможности внесения изменений министерством в соглашение о предоставлении субсидии с целью исключения ненадлежащего выполнения своих обязательств.


В отзывах на кассационную жалобу УФК по Хабаровскому краю, Минфин России выразили согласие с судебными актами, считают их законными и обоснованными, просят оставить жалобу без удовлетворения.


Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе с учетом размещения соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, явку своих представителей в суд не обеспечили, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не явилось препятствием для рассмотрения кассационной жалобы.


Арбитражный суд Дальневосточного округа, исследовав материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы и отзывов, проверив в порядке, установленном главой 35 АПК РФ, и пределах доводов, изложенных в жалобе, правильность применения судами норм материального и процессуального права, соответствие выводов судов установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, приходит к следующему.


При рассмотрении данного дела судами установлено, что на основании приказа УФК по Хабаровскому краю от 14.05.2018 № 216 в связи с поручением Федерального казначейства от 13.12.2014 № 07-04-05/17-960 управлением проведена внеплановая камеральная проверка министерства по вопросу соблюдения в 2016 году условий софинансирования субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на строительство и реконструкцию объектов молочного скотоводства в рамках подпрограммы «Развитие молочного скотоводства» Государственной программы Российской Федерации «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы».


Проверкой установлено, что между министерством сельского хозяйства Российской Федерации и Правительством Хабаровского края 03.02.2016 заключено соглашение № 156/17-с, в редакции дополнительных соглашений (далее - соглашение № 156/17-с), на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на строительство и реконструкцию объектов молочного скотоводства.


Пунктом 18 приложения № 1 соглашения № 156/17 определено, что объем финансового обеспечения на реализацию мероприятия Программы на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на строительство и реконструкцию объектов молочного скотоводства за счет средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета, составляет 1 804 300 руб., а расходное обязательство Хабаровского края – 3 000 000 руб.


Вместе с тем, согласно отчетам об исполнении бюджета, фактические расходы составили 2 367 000 руб. 87 коп., в том числе: 1 804 300 руб. - за счет средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета; 562 700 руб. 87 коп. - за счет средств бюджета Хабаровского края.


Выявив неисполнение Хабаровским краем обязательств по софинансированию программы, несоблюдение условий представления межбюджетных трансфертов (субсидий) из федерального бюджета, что повлекло перерасход средств федерального бюджета в сумме 915 350 руб. 59 коп., УФК по Хабаровскому краю пришло к выводу о нарушении министерством пункта 3 статьи 132 БК РФ и условий соглашения № 156/17-с.

02.07.2018 управление в адрес министерства направило представление № 22-14-85/49-10975 о рассмотрении информации о выявленных нарушениях и принятии мер по устранению причин и условий их совершения, а также об информировании казначейства о результатах исполнения представления.


Федеральное казначейство направило в Минфин России уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 31.07.2018 № 07-04-04/09-16133.


Минфином России вынесен приказ от 30.08.2018 № 1764 «О бесспорном взыскании суммы средств, представляемых из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, платы за пользование ими и (или) пеней за несвоевременный возврат средств федерального бюджета».


Извещением от 24.09.2018 № 19-09-05/68050 Минфин России известил Федеральное казначейство о принятии решения о взыскании из бюджета Хабаровского края и перечислении в доход федерального бюджета денежных средств в сумме 915 350 руб. 59 коп.


Не согласившись с представлением от 02.07.2018 № 22-14-85/49-10975, уведомлением от 31.07.2018 № 07-04-04/09-16133, приказом от 30.08.2018 № 1764 и извещением от 24.09.2018 № 19-09-05/68050 министерство обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.


Прекращая производство по делу в части требований о признании недействительными уведомления Федерального казначейства о применении бюджетных мер принуждения от 31.07.2018 № 07-04-04/09-16133, извещения Министерства финансов Российской Федерации о принятии решения о бесспорном взыскании от 24.09.2018 № 19-09-05/68050, суд пришел к выводов о том, что указанные акты не обладают признаками ненормативного правового акта. В этой части решение суда первой инстанции в апелляционном порядке не обжаловалось и предметом кассационной проверки не является.


Отказывая министерству в удовлетворении требований о признании недействительным представления от 02.07.2018 № 22-14-85/49-10975 и приказа от 30.08.2018 № 1764, суд первой инстанции признал доказанным факт нарушения министерством бюджетного законодательства. Суд исходил из того, что заявителем не соблюдены принципы разграничения доходов, расходов и источников финансирования бюджетов, самостоятельности бюджетов и допущено исполнение расходных обязательств бюджета субъекта за счет бюджета Российской Федерации, что в силу норм бюджетного законодательства признается недопустимым поведением субъекта бюджетных правоотношений.

Выводы суда первой инстанции поддержаны апелляционным судом.


Изучение обжалуемых по делу судебных актов, исследование материалов дела, анализ представленных документов и оценка имеющихся доказательств показали, что суды обеих инстанций исходили из конкретных обстоятельств дела и доводов лиц, участвующих в деле, которым дана соответствующая правовая оценка, не согласиться с которой у суда округа оснований не имеется.


Согласно пункту 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Пунктом 2 статьи 266.1 БК РФ предусмотрено, что органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания (пункт 2 статьи 269.2 БК РФ).

Под представлением понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан (пункт 2 статьи 270.2 БК РФ).

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства (пункт 3 статьи 265 БК РФ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1092 утверждены Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, соглано подпункту «а» пункта 68 которых определено, что при осуществлении данных полномочий Федеральное казначейство направляет представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.


Согласно статье 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета.

С учетом изложенного вывод судов о том, что УФК по Хабаровскому краю, осуществив контрольные мероприятия в отношении Минсельхоз края по вопросу соблюдения условий, установленных соглашением № 156/17-с о предоставлении субсидий из федерального бюджета, действовало в рамках предоставленных ему законом полномочий, признается судом округа правильным.


В силу статьи 306.8 БК РФ нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).


В соответствии с пунктом 2 статьи 26.19 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» из федерального бюджета могут предоставляться субсидии бюджету субъекта Российской Федерации для долевого финансирования расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.


Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (пункт 1 статьи 132 БК РФ).


Согласно пункту 3 статьи 132 БК РФ (в редакции, действовавшей в спорный период) цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.


Между тем предоставление финансовой помощи в форме субсидий не влечет за собой переход расходного обязательства к Российской Федерации, что соответствует принципу разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов (статья 30 БК РФ) и принципу самостоятельности бюджетов (статья 31 БК РФ), согласно которому недопустимо установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет других бюджетов (определение Верховного Суда Российской Федерации от 21.10.2015 № 307-ЭС15-7013).


Применительно к обстоятельствам настоящего дела, суды предыдущих инстанций выявили, что соглашением № 156/17-с, с учетом его окончательной редакции, утверждено распределение направлений и источников финансирования субсидий на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на строительство и реконструкцию объектов молочного скотоводства, выделенных бюджету Хабаровского края на 2016 год, и предусмотрен объем финансового обеспечения в общей сумме 4 804 300 руб., в том числе: за счет субсидии из федерального бюджета в сумме 1 804 300 руб. и средств бюджета субъекта Российской Федерации в сумме 3 000 000 руб.


Фактически на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на строительство и реконструкцию объектов молочного скотоводства министерством израсходовано 2 367 000 руб. 87 коп., в том числе: средства субсидии, полученной из федерального бюджета в сумме 1 804 000 руб. средства бюджета Хабаровского края в сумме 562 700 руб. 87 коп.


Таким образом, в рассматриваемом случае Хабаровским краем в одностороннем порядке не исполнены принятые в соответствии с соглашением № 156/17-с расходные обязательства в указанном в нем объеме, что привело к избыточному расходованию средств федерального бюджета при одновременной экономии собственных средств бюджета края, что в силу изложенных выше норм бюджетного законодательств неприемлемо.


Установленные судами обстоятельства подтверждают правильность вывода управления о несоблюдении заявителем требований статьи 132 БК РФ, предусматривающей представление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета в соответствии с Правилами № 999 на условиях софинансирования, которое осуществляется с соблюдением закрепленных статьей 31 БК РФ принципов самостоятельности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.


Органы публичной власти обязаны самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов, эффективность использования бюджетных средств и недопустимость непосредственного исполнения публичных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней.


Принимая во внимание вышеизложенное, суд округа соглашается с выводом судов обеих инстанций о доказанности факта совершения бюджетного нарушения и законности оспариваемых актов: представления УФК по Хабаровскому краю от 02.07.2018 № 22-14-85/49-10975, приказа Минфина России от 30.08.2018 № 1764.


Вопреки доводам кассационной жалобы, обжалуемые судебные акты содержат нормативное обоснование сделанных выводов, в них приведены положения статьи 132 БК РФ.


Поскольку подпункт «а (1)» пункта 10 Правил № 999 в силу пункта 3 данного нормативного правового акта распространяют свое действие на отношения, возникающие при составлении и исполнении федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, начиная с бюджетов на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, у судов первой апелляционной инстанций отсутствовали основания для применения указанной нормы к спорным правоотношениям.


Содержащая в акте проверки УФК по Хабаровскому краю ссылка на подпункт «а (1)» пункта 10 Правил № 999 правового значения не имеет.


Соглано оспариваемому представлению несоблюдение требований указанного нормативного правового акта министерству не вменялось.


При рассмотрении дела суды обоснованно руководствовались Правилами № 1460, регламентирующими вопросы предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах.


Следует отметить, что в силу части 1 статьи 168 АПК РФ при принятии решения арбитражный суд в числе прочего, определяет какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу, то есть самостоятельно определяет нормы материального права, подлежащие применению, и не связан с правовыми позициями лиц, участвующих в деле.


Проверяя расчет суммы перерасхода средств федерального бюджета, суды правомерно применили положения Приказа Минфина России № 53н, который в силу Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», постановления Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» государственной регистрации не подлежит.


Оценивая иные изложенные в кассационной жалобе доводы, суд кассационной инстанции установил, что в них отсутствуют ссылки на факты, которые не были предметом рассмотрения судов нижестоящих инстанций, имели бы юридическое значение и могли бы повлиять в той или иной степени на принятие законных и обоснованных судебных актов при рассмотрении заявленных требований по существу, в связи с чем указанные доводы кассационной жалобы судом округа признаются несостоятельными.


Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела, подлежащим применению и правильно примененным нормам материального права.


При таких обстоятельствах кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.


Руководствуясь статьями 284, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 14.05.2019 в обжалуемой части, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 17.07.2019 по делу № А73-14440/2018 Арбитражного суда Хабаровского края оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.


Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий судья Н.В. Меркулова


Судьи Т.Н. Никитина


Е.П. Филимонова