Решение от 21 ноября 2017 г. по делу № А82-6932/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ

150999, г. Ярославль, пр. Ленина, 28http://yaroslavl.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А82-6932/2017
г. Ярославль
21 ноября 2017 года
Резолютивная часть решения оглашена 14.11.2017 года.

Арбитражный суд Ярославской области в составе судьи Украинцевой Е.П.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Тепениной Ю.М.,

рассмотрев в судебном заседании заявление

общества с ограниченной ответственностью «Мегастрой»

(ИНН <***>, ОГРН <***>)

к департаменту охраны объектов культурного наследия Ярославской области (ИНН <***>, ОГРН <***>)

с привлечением к участию в деле в качестве третьего лица без самостоятельных требований относительно предмета спора администрации Угличского муниципального района Ярославской области

о признании незаконным предписания от 21.03.2017 № их.43-0754/17 «Об устранении нарушений особого режима использования земель в границах охраны объекта культурного наследия»,

при участии:

от заявителя – ФИО1 (представитель по доверенности от 05.04.2017г.),

от ответчика – ФИО2 (начальник отдела, доверенность от 11.01.2017 №1),

от третьего лица – ФИО3 (и.о. начальника управления градостроительства, доверенность от 07.11.2017 №их.19.01-3899/17), ФИО4 (консультант-юрист управления, доверенность от 08.06.2017 № их.19.01-1805/17),

установил:

общество с ограниченной ответственностью «Мегастрой» (далее по тексту –ООО «Мегастрой») обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным предписания департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области (далее по тексту – департамент) от 21.03.2017 № их.43-0754/17 «Об устранении нарушений особого режима использования земель в границах охраны объекта культурного наследия».

Определением от 18.07.2017г. к участию в деле в качестве третьего лица без самостоятельных требований относительно предмета спора привлечена администрация Угличского муниципального района Ярославской области (далее по тексту – администрация).

В судебном заседании, состоявшемся 07.11.2017г., объявлялся перерыв до 14.11.2017г. 11 час. 00 мин. После перерыва судебное заседание продолжено.

В ходе рассмотрения спора представитель общества предъявленные требования поддержал и указал, что на земельном участке с кадастровым номером 76:22:010116:29, принадлежащем заявителю на праве собственности, на основании выданного уполномоченным органом разрешения на строительство осуществлено строительство многоквартирного жилого дома (количество этажей – 2 + мансардный этаж) (корпус 1) с соблюдением параметров ранее располагавшегося на земельном участке и впоследствии снесённого здания, которое восстанавливает историческую застройку квартала. По мнению заявителя, выданное ответчиком предписание о демонтаже третьего (мансардного этажа) является неисполнимым, поскольку предполагает внесение изменений в проектную документацию и оформление новой разрешительной документации.

Также, представитель ООО «Мегастрой» просит учесть, что действие Проекта зон охраны памятников истории и культуры 1987г., утверждённого решением исполнительного комитета Ярославского областного совета народных депутатов от 25.12.1987 № 714 (далее по тексту – Проект зон охраны), прекращено в 2009г. в связи с принятием нового Генерального плана г. Углич, границы действующих зон охраны не установлены и не определены до настоящего времени.

Ответчиком предъявленные требования не признаны, представлен письменный отзыв.

Позиция Департамента состоит в том, что по Проекту зон охраны земельный участок с кадастровым номером 76:22:010116:29 в спорной части расположен в границах групповой охранной зоны, имеет ограничения в использовании, информация о которых отражена в выданном застройщику градостроительном плане, утверждённом постановлением администрации Угличского муниципального района от 13.11.2015 № 1753, а именно - ограничения по этажности возводимых объектов. Исходя из того, что при строительстве спорного объекта застройщиком допущены нарушения особого режима использования земель в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия, выразившиеся в возведении 3-го (мансардного) этажа, ответчик полагает, что данные нарушения должны быть устранены. При этом порядок исполнения предписания заинтересованное лицо может избрать самостоятельно, в том числе путем внесения изменений в проектную и разрешительную документацию.

По утвеждению ответчика, соблюдение параметров высотности ранее существовавшего жилого дома не имеет правового значения, а издание нового Генерального плана г. Углич не прекращает действие Проекта зон охраны.

Из пояснений представителей администрации следует, что выданное ООО «Мегастрой» в отношении рассматриваемого объекта (корпус 1) разрешение на строительство объектов капитального строительства от 29.09.2016 №76516000-188-2016 не соответствует Градостроительному плану земельного участка от 09.11.2015 №RU76516000-310-2015 и отменено Постановлением администрации от 19.06.2017 №772 «Об отмене разрешений на строительство объектов». По существу спора администрация поддерживает позицию департамента.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд установил следующее.

С 17.08.2016 года ООО «Мегастрой» является собственником земельного участка с кадастровым номером 76:22:010116:29 площадью 1 166 кв м из земель населённых пунктов, разрешённое использование: многоквартирные жилые дома 2-3 этажа по адресу: <...>, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости от 18.07.2017 (том 1 л.д. 110-112).

Согласно Градостроительному плану земельного участка от 09.11.2015 №RU76516000-310-2015, утверждённому постановлением администрации от 13.11.2015 № 1753 (том 1 л.д. 26-28, 74-80), данный земельный участок расположен в территориальной зоне застройки малоэтажными жилыми домами (зона Ж-2), а также частично в охранной зоне памятников архитектуры (И-1) и частично в зоне регулирования застройки, допускающей новое строительство в 1-2 этажа (И-3), установленных Проектом зон охраны.

ООО «Мегастрой» получены разрешения на строительство объектов капитального строительства на этом земельном участке:

- многоквартирного жилого дома с инженерными сетями (количество этажей – 2 + мансардный этаж, высота 10,9 м, площадь застройки 177 кв м) (корпус 1) согласно разрешению Администрации от 29.09.2016г. №76516000-188-2016 (том 1 л.д. 23, 68).

- многоквартирного жилого дома с инженерными сетями (количество этажей – 3 (3-й этаж мансардный), высота 11 м, площадь застройки 304,2 кв м) (корпус 2) согласно разрешению Администрации от 22.11.2016г. №76516000-207-2016 (том 1 л.д. 70-71).

Данные разрешения впоследствии отменены постановлением администрации от 19.06.2017 №772 «Об отмене разрешений на строительство объектов», которое оспаривается ООО «Мегастрой» в соответствующей части в рамках дела №А82-5557/2017.

13.03.2017г. сотрудником департамента проведено внеплановое мероприятие по контролю за состоянием земельного участка с кадастровым номером 76:22:010116:29, на котором расположены объекты капитального строительства, в пределах зон охраны памятников истории и культуры в соответствии с Проектом зон охраны. Результаты осмотра оформлены актом осмотра объекта культурного наследия от 13.03.2017г. (том 1 л.д. 24-25).

В результате осмотра установлено, что застройщиком – ООО «Мегастрой» при строительстве корпуса 1 нарушены требования градостроительных регламентов охранной зоны, а именно превышение допустимой этажности здания, а Администрацией нарушены требования градостроительных регламентов охранной зоны (в части выдачи разрешения на строительство третьего (мансардного) этажа корпуса 1 от 29.09.2016 №76516000-188-2016) и зоны регулирования застройки (в части выдачи разрешения на строительство третьего (мансардного) этажа корпуса 2 от 22.11.2016 №7651600-207-2016).

На основании данного акта осмотра объекта культурного наследия от 13.03.2017г. департаментом в адрес общества направлено предписание от 21.03.2017 №их. 43-0754/17 об устранении нарушений особого режима использования земель в границах охраны объекта культурного наследия, в котором указано на необходимость в срок до 01.06.2017г. произвести демонтаж третьего (мансардного) этажа объекта капитального строительства, расположенного по адресу: <...> (корпус 1) (том 1 л.д. 21-22, 53-54).

Считая данное предписание незаконным, заявитель обратился с рассматриваемыми требованиями в суд.

Оценив представленные в материалы дела доказательства и доводы сторон, суд исходит из следующего.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 263 Гражданского кодекса РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о назначении земельного участка (пункт 2 статьи 260 Гражданского кодекса РФ).

В силу статей 40 и 41 Земельного кодекса РФ собственник (иной титульный владелец) земельного участка вправе возводить на нем здания (строения, сооружения) в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

При разрешении спора в этой части суд основывается на положениях статьи 2 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой градостроительная деятельность должна осуществляться с соблюдением требований технических регламентов, безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам, соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

В статье 2 Градостроительного кодекса РФ установлены основные принципы законодательства о градостроительной деятельности и принятых в соответствии с ним нормативно правовых актов, в том числе - принцип обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

При этом устойчивое развитие территорий - обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ).

По смыслу положений Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки и документация по планировке территории призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, задача органов муниципальных образований при разработке такой документации состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Применительно к рассматриваемой ситуации это означает, что федеральное законодательство ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства новых объектов, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного законодательства, в том числе документации по планировке территории, требований по сохранению окружающей среды и объектов культурного наследия.

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Закон №73-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 33 Закона № 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действия, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия. Состав объединенной зоны охраны объектов культурного наследия определяется проектом объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (пункт 1 статьи 34 Закона №73-ФЗ).

В пункте 2 статьи 34 Закона №73-ФЗ указано, что охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия; зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Постановлением Правительства РФ от 12.09.2015 № 972 утверждено Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - Положение №972).

Как следует из пункта 4 Положения №972, состав зон охраны объектов культурного наследия определяется проектом зон охраны объектов культурного наследия, разрабатываемым исходя из материалов историко-культурных исследований, в которых обосновывается необходимость разработки проекта зон охраны в отношении одного объекта культурного наследия либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия.

Соблюдение режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия является обязательным при осуществлении градостроительной, хозяйственной и иной деятельности. Отклонение от установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия режимов использования земель и градостроительных регламентов не допускается (пункт 22 Положения №972). В случае распространения на одну и ту же территорию в границах зон охраны объекта культурного наследия разных режимов использования земель и градостроительных регламентов на указанной территории действуют более строгие режимы использования земель и градостроительные регламенты вне зависимости от уровня и даты принятия акта органа государственной власти, утвердившего указанные режимы использования земель, требования к градостроительным регламентам и категории историко-культурного значения объекта культурного наследия (пункт 24 Положения №972)

Решением исполнительного комитета Ярославского областного совета народных депутатов от 25.12.1987 № 714 утверждён Проект зон охраны (том 1 л.д. 56), которым установлены охранные зоны для памятников архитектуры, состоящих на государственной охране, для зданий, подготовленных к взятию под охрану (включённых в свод) с учётом вновь выявленной ценной исторической застройки. В связи с высокой плотностью расположения объектов, подлежащих охране, в проекте определена групповая охранная зона, внутри которой имеются участки, свободные от застройки, на которых возможно новое строительство в два этажа.

Проектом определены два режима зон регулирования застройки, ограничение высоты нового строительства в 1-2 этажа и ограничение застройки в 3-4 этажа. Границы этих зон выявлены на базе фотовизуального анализа видимости памятников, проверки высот допустимого нового строительства графическим методом, а также учёта масштаба существующей исторической застройки.

В силу пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 05.04.2016 № 95-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и статью 15 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» решения об утверждении зон охраны объектов культурного наследия, принятые в соответствии с законодательством РСФСР и Российской Федерации до дня вступления в силу этого закона, признаются действующими.

С учетом приведенных нормативных положений, вопреки утверждениям заявителя, у суда не имеется правовых оснований считать недействующим или утратившим законную силу Проект зон охраны. Более того при рассмотрении настоящего дела суд принимает во внимание, что решением муниципального совета городского поселения Углич от 31.07.2013 №288 «О внесении изменений и дополнений в Правила землепользования и застройки городского поселения Углич» положения Проекта зон охраны включены в содержание статьи 40 Правил землепользования и застройки городского поселения Углич, утвержденных решением муниципального совета города Углич от 18.11.2009 №53 (том 2 л.д. 28-30).

В рассматриваемом случае по утверждению сторон спорный объект (корпус №1) расположен в границах охранной зоны памятников архитектуры (И-1), которые отражены на чертеже Градостроительного плана земельного участка от 09.11.2015 №RU76516000-310-2015 (том 1 л.д. 28). Из статьи 40 Правил землепользования и застройки городского поселения Углич ( в редакции от 31.07.2013 г.) следует, что на территории охранных зон памятников (И-1) запрещается новое строительство. Однако внутри групповой охранной зоны имеются участки, свободные от застройки, на которых возможно новое строительства в два этажа.

Градостроительные параметры строительства для таких случаев (в пределах территории охранных зон памятников (И-1)) не установлены.

В тоже время в статье 40 Правил землепользования и застройки городского поселения Углич (в редакции от 31.07.2013 г.) отражено содержание градостроительного регламента для зоны регулирования застройки, допускающей новое строительство в 1-2 этажа (И-3), согласно которому в этой зоне действует ограничение высоты застройки: предельная высота зданий до свеса кровли не более 8 метров и не более 11 метров до конька кровли. При этом указано, что во всех случаях необходимы исследования, подтверждающие, что вновь возводимое здание, строение, сооружение не окажет негативного влияния на силуэт и ценные элементы ландшафтно-композиционной структуры города.

По смыслу приведенных нормативных положений название зоны регулирования застройки, допускающей новое строительство в 1-2 этажа (И-3) само по себе не отражает предельных параметров строительства, поскольку в градостроительном регламенте этой зоны требования приведены только по предельным параметрам высотности и не указаны предельные параметры этажности объектов.

Соответственно, при отсутствии для охранной зоны памятников архитектуры (И-1) отдельного градостроительного регламента в отношении участков, на которых возможно новое строительство в два этажа, суд полагает возможным применение по аналогии градостроительного регламента, установленного для зоны регулирования застройки, допускающей новое строительство в 1-2 этажа (И-3).

Таким образом, при оценке правомерности выданного застройщику предписания суд исходит из того, что если на рассматриваемом месте допускается строительство нового объекта, то предельным параметром его возведения является высота (до свеса кровли не более 8 метров и не более 11 метров до конька кровли), а не этажность. Предлагаемый ответчиком подход относительно установления параметров строительства по признаку этажности суд полагает безосновательным, поскольку данное истолкование положений Проекта зон охраны не соответствует содержанию градостроительного регламента, установленного в ст. 40 Правил землепользования и застройки городского поселения Углич (в редакции от 31.07.2013 г.) и по существу приводит к возможности нарушения высотности зданий при возведении объектов с высотой потолков, существенно выше минимально допустимых при соблюдении необходимой этажности.

В данной ситуации, суду представляется очевидным, что необходимость установления предельной высоты здания, а не его этажности, в первую очередь позволяет обеспечить панораму ценной исторической застройки в зрительном восприятии пространственной композиции города в пределах охранной зоны памятников архитектуры (И-1), что по существу и является целью ее установления.

По утверждению заявителя по проектной документации спорное здание представляет собой новый 2-х этажный жилой дом с мансардным этажом (корпус №1), который размещен в чердачном пространстве четырехскатной крыши.

Принимая во внимание, что в акте осмотра от 13.03.2017 г. указано, что построенное на рассматриваемом земельном участке двухэтажное здание с мансардой (корпус 1) имеет высоту около 9,5 м, которая не превышает установленные предельные параметры строительства по Правилам землепользования и застройки городского поселения Углич (в редакции от 31.07.2013 г.) (не более 11 метров до конька кровли), суд полагает, что у департамента не имелось правовых оснований для выдачи в адрес ООО «Мегастрой» предписания о демонтаже третьего (мансардного) этажа этого объекта капитального строительства, в связи с чем предъявленные требования подлежат удовлетворению.

Вместе с тем, исходя из предмета оспаривания по данному делу, законность выдачи разрешения на строительство и (или) его отмены уполномоченным органом, а также допустимость нового строительства на соответствующем месте не являлись предметом судебной оценки по настоящему спору, поскольку указанные вопросы подлежат разрешению Арбитражным судом Ярославской области в рамках дела №А82-5557/2017 по заявлению ООО «Мегастрой» о признании незаконным в части постановления Администрации от 19.06.2017 №772, которым отменены выданные заявителю разрешения на строительство объектов.

При обращении в суд общество перечислило в доход федерального бюджета 6 000 руб. государственной пошлины по платёжным поручениям от 03.05.2017 № 269, от 04.05.2017 №275, из них 3 000 руб. - по требованию о признании недействительным оспариваемого акта и 3 000 руб. - по заявлению о приостановлении оспариваемого предписания, которое не облагается государственной пошлиной. С учётом положений статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса РФ и результатов рассмотрения настоящего спора суд относит расходы в сумме 3 000 руб. на ответчика, в остальной части государственная пошлина в сумме 3 000 руб. подлежит возврату заявителю на основании подп. 1 п. 1 ст. 333.40 Налогового кодекса РФ.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Признать незаконным предписание департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области от 21.03.2017 № их.43-0754/17 «Об устранении нарушений особого режима использования земель в границах охраны объекта культурного наследия», выданное обществу с ограниченной ответственностью «Мегастрой».

Обязать департамент охраны объектов культурного наследия Ярославской области устранить нарушения прав и законных интересов заявителя.

Отменить обеспечительные меры, принятые по определению суда от 11.05.2017 г., после вступления решения суда в законную силу.

Взыскать с Департамента охраны объектов культурного наследия Ярославской области в пользу общества с ограниченной ответственностью «Мегастрой» 6 000 руб. в порядке возмещения расходов по уплате государственной пошлины.

Исполнительный лист выдать после вступления решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства во Второй арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается через Арбитражный суд Ярославской области, в том числе посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в сети «Интернет»,  через систему «Мой арбитр» (http://my.arbitr.ru).

Судья

Украинцева Е.П.