Постановление от 17 октября 2019 г. по делу № А32-34674/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

Именем Российской Федерации


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А32-34674/2018
г. Краснодар
17 октября 2019 года
Резолютивная часть постановления объявлена 15 октября 2019 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 октября 2019 г.


Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Черных Л.А., судей Драбо Т.Н. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании от заявителя – акционерного общества «Туапсинский морской торговый порт» (ИНН 2322001997, ОГРН 1022303274674) – Гаврюшева В.Г. (доверенность от 25.06.2019), от заинтересованного лица – Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ИНН 2310009818, ОГРН 1022301623684) – Пасенко А.А. (доверенность от 28.08.2019), Белозерцева А.Н. (доверенность от 29.12.2018), рассмотрев кассационную жалобу акционерного общества «Туапсинский морской торговый порт» на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.03.2019 (судья Хмелевцева А.С.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.07.2019 (судьи Соловьёва М.В., Ефимова О.Ю., Филимонова С.С.) по делу № А32-34674/2018, установил следующее.

АО «Туапсинский морской торговый порт» (далее – общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – управление) о признании недействительным подпунктов 1, 2, 3, 4 пункта 5, подпунктов 1, 2, 3, 4 пункта 6, подпунктов 1, 2 пункта 7, подпункта 2 пункта 10, подпункта 7 пункта 13, пунктов 14, 19 и 21 предписания от 25.07.2018 № 13-00-18 и акта проверки от 25.07.2018 № 133-00-18.

Решением суда от 16.03.2019 (с учетом определения об исправлении опечатки от 28.05.2019), оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 03.07.2019, в отношении требования о признании недействительным акта проверки от 25.07.2018 № 133-00-18 производство по делу прекращено. Признаны недействительными подпункты 3, 4, пункта 5, подпункт 1 пункта 7 предписания от 25.07.2018 № 133-00-18. В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано. С управления в пользу общества взыскано 3 тыс. рублей судебных расходов по уплате государственной пошлины.

Судебные акты в части отказа в удовлетворении заявления мотивированы законностью оспариваемых пунктов предписания.

В кассационной жалобе общество просит решение суда и постановление суда апелляционной инстанции отменить в части отказа в удовлетворении требования о признании недействительным подпунктов 1, 2 пункта 5 предписания , направить дело в этой части на новое рассмотрение.

Заявитель кассационной жалобы указывает на неисполнимость предписания в связи с установлением недостаточного срока для исполнения требований. Срок службы гидротехнических сооружений общества подтверждается эксплуатационными документами. Суд не дал оценку свидетельствам о годности гидротехнических сооружений к эксплуатации; доводу общества об отсутствии у управления контрольных функций в отношении портовых гидротехнических сооружений (причалов), поскольку их соответствие требованиям безопасности проверяется Ространснадзором.

В отзыве на кассационную жалобу управление просит оставить судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность судебных актов в обжалуемой части, считает, что жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Суд установил и материалами дела подтверждается, что с 28.06.2018 по 25.07.2018 управление по распоряжению от 25.06.2018 № 4149-Р провело плановую выездную проверку соблюдения обществом требований промышленной безопасности при эксплуатации опасного производственного объекта, в ходе которой выявило в числе других нарушение Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее – Закон № 116-ФЗ) и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области промышленной безопасности, выразившееся в непроведении экспертизы промышленной безопасности сооружений – причалов № 9, 10, 11 (подпункт 1 пункта 5 предписания) (7 единиц) и причалов № 12А, 12, 13 (8 единиц) (подпункт 2 пункта 5 предписания), на которых установлены портальные краны на рельсовом ходу.



В силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационной проверке обжалуемые судебные акты подвергаются только в части требования о признании недействительными названных подпунктов предписания.

Эти нарушения зафиксированы в акте проверки от 25.07.2018 № 133-00-18.

В связи с выявленными нарушениями управление выдало обществу предписание от 25.07.2018 № 13-00-18 об устранении этих нарушений до 15.10.2018.

Общество обжаловало предписание в арбитражный суд.

Правовое регулирование в области промышленной безопасности осуществляется Законом № 116-ФЗ, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности (часть 1 статьи 4 Закона № 116-ФЗ).

Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения Закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности; иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации; организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности (часть 1 статьи 9 Закона № 116-ФЗ).

Закон № 116-ФЗ определяет промышленную безопасность опасных производственных объектов как состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий (абзац второй статьи 1).

Признавая законными подпункты 1 и 2 пункта 5 предписания от 25.07.2018 № 13-00-18, судебные инстанции исходили из следующего.

Частью 1 статьи 2 Закона № 116-ФЗ к опасным производственным объектам отнесены предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении № 1 к Закону. К их числе отнесены объекты, на которых используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы (пункт 3 приложения № 1 к Закону № 116-ФЗ).



Эксплуатирующая организация не должна допускать подъемные сооружения в работу, если при проверке установлено, что работы с применением подъемного сооружения ведутся с нарушениями настоящих федеральных норм и правил, проекта производства работ, технологической картой и инструкций (подпункт «к» пункта 255 Правил № 533 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности опасных производственных объектов, на которых используются подъемные сооружения», утвержденных приказом Ростехнадзора от 12.11.2013 № 533 (далее – Правила № 533).

Суд отметил, что здания и сооружения на опасном производственном объекте, где установлены подъемные сооружения, подлежат экспертизе в соответствии с требованиями, установленными Федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности «Правила проведения экспертизы промышленной безопасности», утвержденными приказом Ростехнадзора от 14.11.2013 № 538, зарегистрированным в Минюсте России 26.12.2013, регистрационный № 30855.

При отсутствии требований в проектной и эксплуатационной документации на здания и сооружения опасных производственных объектов, где установлены подъемные сооружения, применяются нормы браковки зданий и сооружений в соответствии с Правилами № 533 (приложение № 14).

Приложением № 14 Правил № 533 установлено, что сроки службы зданий и сооружений, воспринимающих нагрузки от установленных в них подъемных сооружений, принимаются в соответствии с данными, приведенными в проектной, конструкторской или эксплуатационной документации на здания и сооружения. При отсутствии указанных данных срок службы принимается равным 20 годам.

Эксплуатация железобетонных подкрановых конструкций с истекшим сроком службы допускается только при положительных результатах экспертизы промышленной безопасности, в результате которой не обнаружено: трещин балок и колонн более значений (критериев), установленных в эксплуатационной документации; отслоения защитного слоя арматуры (например, от размораживания бетона, коррозии бетона или арматуры); местного повреждения защитного слоя от ударов транспортных средств с оголением арматуры по площади более 30 см и глубиной более 15 мм; смещений или отклонений осей конструкций, превышающих указанные.

Эксплуатация стальных подкрановых конструкций с истекшим сроком службы допускается только при положительных результатах экспертизы промышленной безопасности, в результате которой не обнаружено опасных усталостных повреждений (трещин) стальных подкрановых конструкций, а предельные отклонения подкрановых конструкций от проектных размеров и проектного положения не превышают величин, установленных эксплуатационной (проектной) документацией. При отсутствии сведений в эксплуатационной (проектной) документации принимаются значения, приведенные в таблице 1.

Суд установил, что спорные причалы 1976 года постройки, а в представленной проектной, конструкторской и эксплуатационной документации на причалы срок службы не установлен.

Поскольку, по мнению суда, спорные морские причалы, на которых расположены портальные краны, являются объектами экспертизы промышленной безопасности, требование о ее проведении является законным.

При этом судебные инстанции неполно проверили доводы и возражения участвующих в деле лиц, могущие повлиять на правильность рассмотрения вопроса о наличии (отсутствии) у общества обязанности проведения экспертизы промышленной безопасности спорных морских причалов.

Так, участвующие в деле лица не оспаривают и управлением не оспаривается, что все установленных на спорных причалах портальные краны подвергались экспертизе промышленной безопасности и постановлены на учет в Ростехнадзоре как объекты промышленной опасности.

Суд не дал оценку ссылкам общества о факте подтверждения соответствия спорных морских причалов предъявляемым требованиям промышленной безопасности, в доказательство чего в материалы дела представлены свидетельства о годности причалов к эксплуатации, выданных ООО «Технический центр “Гарант”» и АО «Союзморниипроект» (л. д. 14 – 19 т. 2).

При этом, как следует из пояснений общества, эти свидетельства выданы после изучения и с учетом материалов государственной экспертизы, подвергавшейся проверке Ространснадзором, являющимся контролирующим органом в отношении всей инфраструктуры морских портов, том числе спорных морских причалов (гидросооружений).

Свидетельства на причалы № 9, 10 и 13 не содержат сведения о сроках их службы (сроках годности к эксплуатации). Остальные свидетельства такие сроки содержат.

Проверяя довод об отсутствии у управления контрольных полномочий в отношении безопасности портовых гидротехнических сооружений (причалов), суд апелляционной инстанции сослался на статьи 3, 10, 13 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (далее – Закон № 117-ФЗ), пункты 5, 161, 251 Технического регламента о безопасности объектов морского транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2010 № 260 (далее – Технический регламент № 260), отметив, что Технический регламент № 260 не регламентирует вопросы, связанные с проведением осмотров, испытаний объектов инфраструктуры морского транспорта, включающие причалы, а также не устанавливает предельные отклонения или повреждения подкрановых конструкций в процессе эксплуатации подъемных сооружений.

Однако, Закон № 117-ФЗ регулирует отношения, возникающие при осуществлении деятельности по обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, реконструкции, восстановлении, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, устанавливает обязанности органов государственной власти, собственников гидротехнических сооружений и эксплуатирующих организаций по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений.

В силу статьи 1 Закона № 117-ФЗ он распространяется на гидротехнические сооружения, перечисленные в статье 3 Закона, и повреждения которых могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации.

К гидротехническим сооружениям относятся плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, здания, устройства и иные объекты, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов, за исключением объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, предусмотренных Федеральным законом от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (статья 3 Закона № 117-ФЗ).

Федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (статья 13 Закона № 117-ФЗ).





Правительство Российской Федерации постановлением от 27.10.2012 № 1108 утвердило Положение о федеральном государственном надзоре в области безопасности гидротехнических сооружений (далее – Положение № 1108), которое определяет порядок осуществления федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, повреждение которых может привести к возникновению чрезвычайных ситуаций.


Федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного надзора, являются: Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору – в отношении гидротехнических сооружений, за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений; Федеральная служба по надзору в сфере транспорта – в отношении судоходных и портовых гидротехнических сооружений (пункт 4 Положения № 1108).

Следовательно, Федеральной службе по надзору в сфере транспорта поднадзорны только судоходные и портовые гидротехнические сооружения.

В соответствии с пунктом 3.2.2 ГОСТа Р 54523-2011 «Национальный стандарт Российской Федерации. Портовые гидротехнические сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния», утвержденного и введенного в действие приказом Росстандарта от 25.11.2011 № 600-ст (далее – ГОСТ Р 54523-2011) портовые гидротехнические сооружения – инженерно-технические сооружения (причалы, рейдовые перегрузочные комплексы, оградительные, берегоукрепительные и судоподъемные сооружения, а также подходные каналы и акватории, подводные сооружения, созданные в результате проведения дноуглубительных работ), расположенные на территории и (или) акватории порта, взаимодействующие с водной средой и предназначенные для обеспечения безопасности мореплавания, стоянки и обслуживания судов, грузопереработки и обслуживания пассажиров.

Причал – гидротехническое сооружение, предназначенное для стоянки и обслуживания судов, обслуживания пассажиров, в том числе посадки их на суда и высадки их с судов, осуществления операций с грузами; речной порт (порт) – комплекс сооружений, расположенных на земельном участке и акватории внутренних водных путей, обустроенных и оборудованных в целях обслуживания пассажиров и судов, погрузки, выгрузки, приема, хранения и выдачи грузов, взаимодействия с другими видами транспорта (статья 3 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации).


Причал – портовое гидротехническое сооружение, предназначенное для стоянки и обслуживания судов, обслуживания пассажиров, в том числе посадки их на суда и высадки их с судов, осуществления операций с грузами (пункт 5 статьи 4 Федерального закона от 08.11.2007 № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Причал – устройство или сооружение, предназначенное для стоянки, обработки и обслуживания судов (пункт 3.3.1 ГОСТа Р 54523-2011).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2010 № 623 утвержден Технический регламент о безопасности объектов внутреннего водного транспорта, пунктом 9 которого к причальным сооружениям отнесено гидротехническое сооружение, имеющее устройства для безопасного подхода судов и предназначенное для безопасной стоянки судов.

Из приведенных норм следует, что причал является гидротехническим сооружением, предназначенным для обслуживания пассажиров и судов, стоянки судов, осуществления операций с грузами (погрузки, выгрузки, приема, хранения и выдачи грузов).

Поскольку причалы относятся к портовым гидротехническим сооружениям, федеральный государственный надзор в отношении них в силу пункта 4 Положения № 1108 и пункта 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 401 осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере транспорта.

В соответствии с требованиями пункта 264 Правил № 533 экспертиза промышленной безопасности проводится для подъемных сооружений, которые подлежат учету органами Ростехнадзора, при этом подъемные сооружения, не подлежащие учету, перечисленные в пункте 148, экспертизе промышленной безопасности не подлежат. Подъемные сооружения в комплекте (оснащении) зданий и сооружений, используемых при эксплуатации опасных производственных объектов, учитываются при проведении экспертиз промышленной безопасности опасных производственных объектов, зданий и сооружений, в которых они размещаются (согласно комплектности) (письма Ростехнадзора от 04.12.2015 № 08-00-15/766, 25.01.2017 № 09-00-06/803, 31.07.2015 № 09-00-06/5025).




Не подлежат учету в федеральных органах исполнительной власти в области промышленной безопасности, осуществляющих ведение реестра ОПО, следующие ПС (подъёмные средства): рельсовые пути, сменные грузозахватные органы, съемные грузозахватные приспособления и тара (подпункт «к» пункта 148 Правил № 533). Ответственность за обеспечение безопасной эксплуатации ПС, не подлежащих учету в федеральных органах исполнительной власти в области промышленной безопасности, осуществляющих ведение реестра ОПО, а также назначение ответственных лиц, обеспечивающих безопасную эксплуатацию таких ПС, возлагается на организацию, эксплуатирующую эти ПС. Порядок обслуживания и допуск к обслуживанию персонала ПС, не подлежащих учету в федеральных органах исполнительной власти в области промышленной безопасности, осуществляющих ведение реестра ОПО, устанавливаются в соответствии с требованиями руководств (инструкций) по эксплуатации ПС (письмо Ростехнадзора от 04.12.2015 № 08-00-15/766).

Пунктом 1 Положения о Ростехнадзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 401 в редакции постановлений от 20.03.2013 №245, от 26.08.2014 № 856) установлено, что Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере. Мотивы, по которым суд признал отсутствующими у спорных причалов признаков портовых гидротехнических сооружений, неясны.

Суд также не указал отличия (сходство) спорных морских причалов и соответствующие нормы права, отождествляющие причал, выполненный в том числе из бетона, с монолитным железобетонным основанием, являющимся подрельсовым опорным элементом, к числу которых относятся плиты, балки и монолитные железобетонные основания, характерным для путей с продольными железобетонными опорными элементами, а не сооружениями в смысле, понимаемом управлении.

О проверке соответствия каких элементов (сооружений) на наличие повреждений (трещин балок и колонн; отслоения защитного слоя арматуры; местного повреждения защитного слоя от ударов транспортных средств с оголением арматуры; смещений или отклонений осей конструкций; опасных усталостных повреждений (трещин) стальных подкрановых конструкций говорится в «Правилах проведения экспертизы промышленной безопасности», утвержденных приказом Ростехнадзора от 14.11.2013 № 538, зарегистрированных в Минюсте России 26.12.2013, регистрационный № 30855, и Правилах № 355, суд указал неполно, не описал при этом конкретные технические параметры и особенности, в силу которых подвергаются истребуемой управлением экспертизе. Приравниваются ли подрельсовые опорные элементы, к которым суд причислил всё гидросооружение (бетонный причал), к сооружениям, подвергающимся экспертизе промышленной безопасности, не ясно.

Требовалось ли проведение отдельной экспертизы промышленной безопасности объекта (бетонного сооружения, причала) с учетом проверки безопасности в установленном законом порядке расположенных на причале подъемных сооружений, и подвергались ли эти ПС экспертизе промышленной безопасности в комплекте (оснащении) зданий и сооружений, используемых при эксплуатации опасных производственных объектов, учитываемых при проведении экспертиз промышленной безопасности опасных производственных объектов, зданий и сооружений, в которых они размещаются, суд не указал и соответствующие доказательства не исследовал.

Суд при рассмотрении дела также неполно проверил довод общества об отсутствии у него законной возможности осуществить истребуемые управлением мероприятия в установленный им срок, и неисполнимости в связи с этим предписания в установленный им срок. Обладает ли признаками исполнимости требование управления о проведении экспертизы до 15.10.2018 с учетом установленных законом сроков подготовки необходимых материалов и согласования с соответствующими контрольными органами, зависят ли сроки проведения подготовительных мероприятий, предшествующих проведению экспертизы, только от общества, суд не указал. Доводы общества в этой части оценки не получили, как и его ссылки на привлечение к административной ответственности в связи с несвоевременным неисполнением предписания.

С учетом изложенных обстоятельств судебные акты в обжалуемой обществом части подлежат отмене как основанные на неполном исследовании имеющихся в материалах дела доказательств и доводов участвующих в деле лиц, а дело, – направлению на новое рассмотрение для устранения указанных недостатков.

Руководствуясь статьями 274, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа



ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.03.2019 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.07.2019 по делу № А32-34674/2018 в обжалуемой части отменить и дело в этой части направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.


Председательствующий Л.А. Черных

Судьи Т.Н. Драбо

Т.В. Прокофьева