Апелляционное определение № 33А-6426/2026 от 28 апреля 2026 г.

Судья: Евангелевская Л.В. Дело № 33а-6426/2026

УИД 61RS0004-01-2025-010172-97


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

29 апреля 2026 года г. Ростов-на-Дону

Судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда в составе: председательствующего судьи Яковлевой Э.Р.,

судей: Чернобай Ю.А., Верещагиной В.В.,

при секретаре Паламарчук Ю.Е.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Департаменту имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону, заинтересованное лицо: Департамент архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону о признании незаконным отказа в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка,

по апелляционной жалобе Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону на решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 15 января 2026 года.

Заслушав доклад судьи Чернобай Ю.А., судебная коллегия по административным делам

установила:

Административный истец ФИО1 обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением, ссылаясь на то, что он является собственником гаража, площадью 20,5 кв.м, кадастровый номер НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, расположенного по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН

В целях реализации права на приобретение в собственность бесплатно земельного участка под гаражом, предусмотренного статьей 3.7 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», административный истец 17 октября 2025 года обратился в Департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону с заявлением о предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка, имеющего адресный ориентир местоположения: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, образуемого из земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН. Площадь образуемого земельного участка под гаражом составляет 22 кв.м. Земельный участок с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, из которого предстоит образовать земельный участок под гаражом, имеет площадь 436 кв.м, относится к землям населенных пунктов с видом разрешенного использования – для строительства и эксплуатации наземных капитальных гаражей.

Решением Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону от 5 ноября 2025 года № 59.30-4216/4-МУ ФИО1 отказано в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка на основании пп. 17 ст. 39.16, пп. 1 п. 16 ст. 11.10, пп. 1,2 п. 8 ст. 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, пп. 1 п. 2.9.2.1, пп. 16 п. 2.9.2.2 Административного регламента № АР-319-20-Т муниципальной услуги «Предварительное согласование предоставления земельного участка», утвержденного постановлением администрации г. Ростова-на-Дону от 16 мая 2016 года № 560.

В обоснование причин отказа указано на то, что по данным карты планируемого размещения объектов местного значения (автомобильные дороги местного значения) испрашиваемый к образованию земельный участок расположен в зоне транспортной инфраструктуры, в границах планируемой магистральной улицы районного значения. Представленная схема частично не соответствует форме, утвержденной приказом Росреестра от 19 апреля 2022 года № П/0148 в части пояснений в строке «Координаты, м» и в строке «Площадь земельного участка…».

Административный истец считает указанный отказ незаконным, поскольку испрашиваемый земельный участок, расположенный под принадлежащим ему на праве собственности гаражом, соответствует условиям, предусмотренным статьей 3.7 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие земельного кодекса Российской Федерации», из оборота не изъят, в обороте не ограничен, решение о резервировании для государственных и муниципальных нужд в отношении испрашиваемого земельного участка не принималось, запрет на передачу земельного участка в собственность не установлен.

Также, административный истец указывает на то, что представленная схема расположения земельного участка полностью соответствует требованиям, утвержденным приказом Росреестра от 19 апреля 2022 года № П/0148.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, и, считая свои права нарушенными, административный истец, просил суд:

- признать незаконным решение Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону от 5 ноября 2025 года № 59.30-4216/4-МУ об отказе ФИО1 в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка, имеющего адресный ориентир: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, образуемого из земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН для эксплуатации гаража, утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории;

- обязать Департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону согласовать ФИО1 схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории для предоставления в собственность земельного участка, имеющего адресный ориентир АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, образуемого из земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН для эксплуатации капитального гаража.

Решением Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 15 января 2026 года административные исковые требования ФИО1 удовлетворены частично.

Суд признал незаконным решение Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону от 5 ноября 2025 года № 59.30-4216/4-МУ об отказе в предварительном согласовании предоставления в собственность бесплатно под гаражом земельного участка, утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, расположенном по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, образуемого из земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН

Также, суд возложил на Департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова- на-Дону обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 о предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка бесплатно под гаражом, расположенным по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН

В апелляционной жалобе Департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону считая решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 15 января 2026 года незаконным и необоснованным, просит его отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении заявленных ФИО1 административных исковых требований отказать в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано на то, что испрашиваемый ФИО1 земельный участок, согласно заключению Департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону, расположен в зоне транспортной инфраструктуры, в границах планируемой магистральной улицы районного значения, а, следовательно, в силу подпункта 7 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации является ограниченным в обороте, и в собственность предоставлен быть не может.

Обращает внимание заявитель апелляционной жалобы на то, что суд первой инстанции необоснованно положил в основу решения обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 1 апреля 2024 года по делу № 2а-401/2024, поскольку предметом спора по данному делу был отказ Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону в связи с формированием земельного участка из земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН в то время как административным истцом испрашивается земельный участок, образуемый из земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН

По мнению заявителя апелляционной жалобы, судом первой инстанции не дана оценка доводам административного ответчика о том, что представленная схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории частично не соответствует форме, утвержденной приказом Управления Росреестра по Ростовской области от 19 апреля 2022 года № П/0148 с учетом внесенных изменений в соответствии с приказом Росреестра от 22 октября 2024 года № П/0326/24, в части пояснений в строке «Координаты, м» и строке «Площадь земельного участка…».

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону ФИО2 доводы апелляционной жалобы поддержала, просила решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 15 января 2026 года отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении заявленных ФИО1 административных исковых требований отказать в полном объеме.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца ФИО1 - ФИО3 выразил несогласие с доводами апелляционной жалобы, просил решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 15 января 2026 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону - без удовлетворения.

Дело рассмотрено в порядке статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) в отсутствие неявившихся иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о дате, месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, что подтверждается материалами дела.

Выслушав представителя административного ответчика, представителя административного истца, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований, предусмотренных положениями статьи 310 КАС РФ, для отмены или изменения решения суда первой инстанции, исходя из следующего.

Положения части 1 статьи 218 КАС РФ предоставляют гражданину право обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если он полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу положений статьи 227 КАС РФ для признания незаконными решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий оспариваемые решения, действия (бездействие) соответствующих органов и должностных лиц не могут быть признаны незаконными.

В соответствии с частью 11 статьи 226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи (нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд), возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи (соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения) - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, ФИО1 является собственником гаража, площадью 20,5 кв.м, кадастровый номер НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, расположенного по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН (л.д. 39-45).

17 октября 2025 года ФИО1 обратился в Департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону с заявлением о предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка, площадью 22 кв.м, имеющего адресный ориентирАДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, образуемого из земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, в порядке предусмотренном статьей 3.7 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», приложив к заявлению, в том числе, схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории (л.д. 52-62).

Из ответа Департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону от 23 октября 2025 года № 59.34.2/23170, полученного Департаментом имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону в порядке межведомственного взаимодействия, следует, что по сведениям ИСОГД испрашиваемый к образованию земельный участок расположен в границах земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, расположенного по адресу АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН с видом разрешенного использования «для строительства и эксплуатации наземных капитальных гаражей». В соответствии с Генеральным планом г. Ростова-на-Дону, испрашиваемый к образованию земельный участок расположен в зоне транспортной инфраструктуры. Из карты планируемого размещения объектов местного значения г. Ростова-на-Дону (автомобильные дороги местного значения) следует, что рассматриваемый земельный участок расположен в границах планируемой магистральной улицы районного значения. Испрашиваемый земельный участок расположен в территориальной зоне перспективного освоения второго типа (ПО-2/1/1). Основным видом разрешенного использования земельных участков для данной зоны является «Размещение гаражей для собственных нужд». Границы образуемого земельного участка полностью совпадают с принадлежащим заявителю на праве собственности объектом недвижимости с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН. Утвержденный проект планировки территории, проект межевания территории, в границах которой располагается испрашиваемый к образованию участок, отсутствуют. Участок не относится к территории, зарезервированной и изъятой для муниципальных нужд. Информация о заключенном договоре комплексного развития территории, в пределах которой расположен земельный участок в ИСОГД отсутствует. Представленная схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории частично не соответствует форме, утвержденной приказом Росреестра от 19 апреля 2022 года № П/0148, в части пояснений в строке «Координаты, м» и строке «Площадь земельного участка...» (л.д. 33-35).

Из акта обследования земельного участка № 3925 от 28 октября 2025 года следует, что на земельном участке в ряду гаражей расположен железобетонный гараж ФИО1 (бокс 9), зарегистрированный как объект недвижимости с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, площадью 20,5 кв.м. По данным ПК ГИСОД с учетом сведений из ЕГРН границы объекта недвижимости с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН соответствуют границам земельного участка. Согласно данным ГИСОД, испрашиваемый земельный участок находится в границах земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, площадью 436 кв.м, с видом разрешенного использования «Для строительства и эксплуатации наземных капитальных гаражей», расположенного по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, находящегося в постоянном бессрочном пользовании ГСК «Икар» (л.д. 36-38).

Решением Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону от 5 ноября 2025 года № 59.30-4216/4-МУ ФИО1 отказано в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка, имеющего адресный ориентир: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН образуемого из земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН для эксплуатации гаража на основании пп. 17 ст. 39.16, пп. 1 п. 16 ст. 11.10, пп. 1,2 п. 8 ст. 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, пп. 1 п. 2.9.2.1, пп. 16 п. 2.9.2.2 Административного регламента № АР-319-20-Т муниципальной услуги «Предварительное согласование предоставления земельного участка», утвержденного постановлением администрации г. Ростова-на-Дону от 16 мая 2016 года № 560 (л.д. 32).

В обоснование причин отказа указано на то, что испрашиваемый к образованию земельный участок расположен в зоне транспортной инфраструктуры, в границах планируемой магистральной улицы районного значения. Представленная схема частично не соответствует форме, утвержденной приказом Росреестра от 19 апреля 2022 года № П/0148 (ред. 22 октября 2024 года) в части пояснений в строке «Координаты, м» и в строке «Площадь земельного участка…».

Считая отказ Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону от 5 ноября 2025 года № 59.30-4216/4-МУ в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка незаконным, ФИО1 обратился в суд.

Частично удовлетворяя заявленные ФИО1 административные исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что отказ в предварительном согласовании предоставления земельного участка, обоснованный ссылками на расположение испрашиваемого земельного участка в границах планируемой магистральной улицы районного значения, нельзя признать законным, поскольку в отсутствие документации по планировке территории, которой подтверждался бы факт прохождения красных линий через испрашиваемый земельный участок, у органа местного самоуправления не было оснований относить испрашиваемый земельный участок к ограниченным в обороте в связи с отнесением его к территории, на которой планируется размещение автомобильной дороги местного значения.

Также, суд первой инстанции указал на то, что схема расположения испрашиваемого ФИО1 земельного участка на кадастровом плане территории, полностью соответствует требованиям, утвержденным приказом Росреестра от 19 апреля 2022 года № П/0148.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, судебная коллегия считает указанные выводы суда первой инстанции правильными, основанными на результатах оценки совокупности представленных в материалы дела доказательств и на нормах права, регулирующих спорные правоотношения, верно примененных судом первой инстанции к установленным по данному делу обстоятельствам.

Так, Конституция Российской Федерации (ч. 3 ст. 36) устанавливает, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. В целях упорядочения земельных отношений федеральный законодатель закрепил в Земельном кодексе Российской Федерации в числе основных принципов земельного законодательства принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами (подпункт 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Из положений пункта 1 статьи 3.7 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» следует, что предоставление гражданам для собственных нужд земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения гаражей осуществляется в порядке, установленном главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

В силу подпункта 2 пункта 2 статьи 3.7 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» до 1 сентября 2026 года гражданин, использующий гараж, являющийся объектом капитального строительства и возведенный до дня введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ (далее в настоящей статье - Градостроительный кодекс Российской Федерации), имеет право на предоставление в собственность бесплатно земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на котором он расположен, в случае, если земельный участок образован из земельного участка, предоставленного или выделенного иным способом гаражному кооперативу либо иной организации, при которой был организован гаражный кооператив, для размещения гаражей, либо право на использование такого земельного участка возникло у таких кооператива либо организации по иным основаниям и гараж и (или) земельный участок, на котором он расположен, распределены соответствующему гражданину на основании решения общего собрания членов гаражного кооператива либо иного документа, устанавливающего такое распределение.

Указанные гаражи могут быть блокированы общими стенами с другими гаражами в одном ряду, иметь общие с ними крышу, фундамент и коммуникации либо быть отдельно стоящими объектами капитального строительства.

В пункте 20 статьи 3.7 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» указано, что гражданин наряду со случаями, указанными в данной статье, вправе приобрести в порядке, предусмотренном статьей 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, бесплатно в собственность земельный участок (за исключением случаев, если такой земельный участок не может быть предоставлен в собственность в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации), который находится в его фактическом пользовании, если на таком земельном участке расположен гараж, являющийся объектом капитального строительства, находящийся в собственности данного гражданина и возведенный до дня введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Перечень документов, прилагаемых к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, установлен пунктом 6 статьи 3.7 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

В силу пункта 3 статьи 3.7 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» на отношения, регулируемые пунктом 2 настоящей статьи, не распространяются положения подпункта 4 пункта 3 статьи 11.3, подпункта 6 пункта 1, пунктов 2, 10, 10.1 статьи 39.15, подпунктов 8, 14 и 20 статьи 39.16, подпункта 4 пункта 1 статьи 39.17, пункта 1 статьи 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с одним из следующих документов: утвержденная схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 настоящего кодекса.

Подпункт 2 пункта 1 статьи 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает, что процедура предоставления в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», включает в себя подачу в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

В силу пункта 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Порядок предварительного согласования предоставления земельного участка регламентирован статьей 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации.

Из содержания подпункта 2 пункта 2 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка должна прилагаться схема расположения земельного участка, если испрашиваемый земельный участок предстоит образовать и отсутствует проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок.

Согласно подпунктам 1 и 2 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если: схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации; земельный участок, который предстоит образовать, не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 13, 14.1 - 19, 22 и 23 статьи 39.16 настоящего Кодекса.

Согласно пункту 17 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент рассматриваемых правоотношений) уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов в случае если указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории предназначен для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения и с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось лицо, не уполномоченное на строительство этих объектов.

Исчерпывающий перечень оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории указан в пункте 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации.

Частью 1 статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предусмотрено, что предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Во исполнение названного Федерального закона постановлением администрации г. Ростова-на-Дону от 16 мая 2016 года № 560 утвержден Административный регламент № АР-319-20-Т муниципальной услуги «Предварительное согласование предоставления земельного участка» (далее – Административный регламент).

В соответствии с положениями п. 2.2 Административного регламента полномочиями на подготовку решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка для размещения капитальных гаражей наделен Департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону.

Согласно пункту 2.3 указанного Административного регламента результатом предоставления муниципальной услуги являются: решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка; решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка.

В подпункте 1 пункта 2.9.2.1 Административного регламента указано, что схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по причине несоответствия схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с подпунктом 16 пункта 2.9.2.2 Административного регламента земельный участок, который предстоит образовать, не может быть предоставлен заявителю, поскольку указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории предназначен для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения и с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось лицо, не уполномоченное на строительство этих объектов.

Пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлен запрет на приватизацию земельных участков общего пользования (в границах территорий общего пользования).

В силу пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под «территориями общего пользования» понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Земельные участки в границах территорий общего пользования, по общему правилу, находятся в государственной или муниципальной собственности, как обеспечивающие комплексное социально-экономическое развитие территорий, реализацию права граждан на благоприятную окружающую среду, на комфортную среду обитания (пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2016 года № 1963-О).

Улица, как указано в пункте 3.36 СП 42.13330.2016 «Свод правил. Планировка и застройка городских и сельских поселений», это территория общего пользования, ограниченная красными линиями улично-дорожной сети населенного пункта.

Существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, обозначаются красными линиями.

В соответствии с пунктом 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под «красными линиями» понимаются линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.

Как следует из положений статьи 23, подпункта «а» пункта 1 части 3 статьи 42, пункта 1 части 5 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации красные линии отображаются в документации по планировке территории и не наносятся на картографический материал генеральных планов муниципальных образований.

К документации по планировке территории пункты 1, 2 части 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации относят проект планировки территории и проект межевания территории.

Иных видов документации по планировке территории действующее градостроительное законодательство не предусматривает.

Из анализа приведенных выше норм следует вывод о том, что отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного знания, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть само по себе такое отображение не может служить препятствием для осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Однако границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Согласно пункту 3 части 2 статьи 7 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» Единый государственный реестр недвижимости представляет собой свод достоверных систематизированных сведений в текстовой форме (семантические сведения) и графической форме (графические сведения) и состоит, в том числе из реестра сведений о границах зон с особыми условиями использования территорий, территориальных зон, границах публичных сервитутов, границах территорий объектов культурного наследия, особо охраняемых природных территорий, лесопарковых зеленых поясов, особых экономических зон, охотничьих угодий, территорий опережающего развития, зон территориального развития в Российской Федерации, игорных зон, лесничеств, территории, в отношении которой принято решение о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд, о Государственной границе Российской Федерации, границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о береговых линиях (границах водных объектов), границах Байкальской природной территории и ее экологических зон, а также сведений о проектах межевания территорий.

Как следует из материалов дела, испрашиваемый земельный участок для государственных или муниципальных нужд не зарезервирован, при этом доказательства того, что в составе Генерального плана утверждены карты, совмещенные с проектом детальной планировки, на которых отображены красные линии, относящие часть испрашиваемого земельного участка к территории общего пользования, административным ответчиком суду не представлено.

Принимая во внимание, что для разрешения вопроса об отнесении конкретного земельного участка к определенной территориальной зоне необходимо соотнесение его координат с картой градостроительного зонирования, что невозможно без определения координат границ территориальной зоны, отображенной на соответствующей карте, нельзя признать с достоверностью доказанными обстоятельства, послужившие причиной отказа в предварительном согласовании предоставления испрашиваемого земельного участка.

Кроме того, отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть само по себе такое отображение не может служить препятствием для осуществления прав и законных интересов правообладателей объектов капитального строительства. В отсутствие документации по планировке территории, которой подтверждался бы факт прохождения красных линий через испрашиваемый земельный участок, у органа местного самоуправления не было оснований относить данный участок к ограниченным в обороте в связи с отнесением его к территории, на которой планируется размещение дороги местного значения.

Как следует из представленных в материалы дела доказательств, капитальный объект - гараж, принадлежащий административному истцу, расположенный по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, возведен в 1997 году (л.д. 7-8).

Следует отметить, что испрашиваемый земельный участок находится в границах земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН который был предоставлен ГСК «Икар» на праве постоянного (бессрочного) пользования для строительства и эксплуатации наземных капитальных гаражей. Вид разрешенного использования земельного участка согласно сведениям ЕГРН – для строительства и эксплуатации наземных капитальных гаражей, соответствует целям его использования административным истцом, соответственно, предоставление административному истцу испрашиваемого земельного участка с целью эксплуатации расположенного на нем гаража не будет препятствовать рациональному использованию земельного участка (л.д. 46-51).

Из ответа Департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону на запрос судебной коллегии следует, что красные линии по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН в установленном законом порядке не утверждены, на рассматриваемую территорию утвержденная документация по планировке территории (проект планировки территории, проект межевания территории) отсутствует. Решение о комплексном развитии территории по указанному адресу не принималось.

Из совокупности представленных в материалы дела доказательств, указанных выше, следует, что испрашиваемый административным истцом земельный участок расположен в границах земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН и соответствует границам территории, занимаемой объектом недвижимости с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН – гаражом, принадлежащим административному истцу на праве собственности.

Схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории представляет собой изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории. В схеме расположения земельного участка указывается площадь каждого образуемого земельного участка и в случае, если предусматривается образование двух и более земельных участков, указываются их условные номера (пункт 1 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации).

Форма схемы расположения земельного участка, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе, требования к формату схемы расположения земельного участка при подготовке схемы расположения земельного участка в форме электронного документа, требования к подготовке схемы расположения земельного участка устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 12 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации).

Требования к подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории и формату схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в форме электронного документа, формы схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе утверждены приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии 19 апреля 2022 года № П/0148.

Основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является несоответствие схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с пунктом 12 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации (подпункт 1 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации).

Как следует из оспариваемого решения Департамента имущественного земельных отношений г. Ростова-на-Дону от 5 ноября 2025 года № 59.30-4216/4-МУ, представленная ФИО1 схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории частично не соответствует форме, утвержденной приказом Росреестра от 19 апреля 2022 года № П/0148, в части пояснений в сроке «Координаты, м» и в строке «Площадь земельного участка…».

Однако, в пункте 4 Требований к подготовке схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и ее формату, указано, что схема расположения земельного участка подготавливается на основе сведений Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) об определенной территории (кадастрового плана территории). При подготовке схемы расположения земельного участка учитываются материалы и сведения: утвержденных документов территориального планирования; правил землепользования и застройки; проектов планировки территории; землеустроительной документации; положения об особо охраняемой природной территории; о зонах с особыми условиями использования территории; о земельных участках общего пользования и территориях общего пользования, красных линиях; о местоположении границ земельных участков; о местоположении зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, адресными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства.

Согласно пункту 6 Требований к подготовке схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и ее формату, в схеме расположения земельного участка приводятся: условный номер каждого земельного участка, образуемого в соответствии со схемой расположения земельного участка (в случае, если предусматривается образование двух и более земельных участков); проектная площадь каждого земельного участка, образуемого в соответствии со схемой расположения земельного участка; список координат характерных точек границы каждого земельного участка, образуемого в соответствии со схемой расположения ЕГРН; изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков, изображение границ учтенных земельных участков, в том числе исходных земельных участков, надписи (включая кадастровые номера земельных участков, условные номера образуемых участков, кадастровый номер кадастрового квартала, систему координат), условные обозначения, примененные при подготовке изображения (далее - графическая информация); сведения об утверждении схемы расположения земельного участка: в случае утверждения схемы расположения земельного участка решением уполномоченного органа указываются наименование вида документа об утверждении схемы расположения земельного участка (приказ, постановление, решение и тому подобное), наименование уполномоченного органа, дата, номер документа об утверждении схемы расположения земельного участка; в случае утверждения схемы расположения земельного участка соглашением между уполномоченными органами указываются наименование вида документа об утверждении схемы расположения земельного участка (соглашение), наименования уполномоченных органов, дата (даты), номер (номера) соглашения о перераспределении земельных участков.

Представленная ФИО1 с заявлением о предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка схема расположения образуемого земельного участка на кадастровом плане территории содержит всю необходимую информацию, указанную в пунктах 4, 6 Требований к ее подготовке, утвержденных приказом Росреестра от 19 апреля 2022 года № П/0148, с учетом внесенных изменений в соответствии с приказом Росреестра от 22 октября 2024 года № П/0326/24, вступивших в силу с 1 января 2025 года.

Несоответствие же формы представленной схемы форме схемы, утвержденной приказом Росреестра от 19 апреля 2022 № П/0148 в редакции от 22 октября 2024 года, только в части пояснений в сроке «Координаты, м» и в строке «Площадь земельного участка…», при соблюдении положений пунктов 4, 6 Требований к ее подготовке, по мнению судебной коллегии, не может повлечь за собой отказ в ее утверждении и, как следствие, отказ в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка, формируемого под объектом недвижимого имущества – гаражом № 9, принадлежащим на праве собственности административного истцу, который в силу положений статьи 39.20 Земельного кодекса Росийской Федерации имеет исключительное право на предоставление такого земельного участка, поскольку данное основание, при отсутствии иных законных к отказу оснований является формальным.

Между тем, формальный подход недопустим в делах, в которых гражданин в отношениях с органами публичной власти выступает как слабая сторона, а законность оспариваемых решений, действий (бездействия) органов наделенных государственными и иными публичными полномочиями нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм.

Из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами (части 1 и 3 статьи 17 и статья 18 Конституции Российской Федерации) следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом пунктом 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».

Учитывая вышеприведенные мотивы, а также то обстоятельство, что оспариваемое решение об отказе в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка принято Департаментом имущественно-земельных отношений исключительно по формальному основанию, что недопустимо, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о незаконности решения Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону от 5 ноября 2025 года № 59.30-4216/4-МУ.

Разрешая вопрос о способе восстановления нарушенных прав административного истца, суд первой инстанции, не предрешая существо решения, обоснованно возложил на административного ответчика обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 о предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка под гаражом, расположенным по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН

Ошибочная ссылка суда первой инстанции на обстоятельства, установленные решением Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 1 апреля 2024 года по делу № 2а-401/2024 на законность принятого по настоящему делу решения не влияет.

Процессуальных нарушений, влекущих безусловную отмену судебного акта, при рассмотрении дела судом первой инстанции не допущено.

По приведенным мотивам судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда первой инстанции является законным, обоснованным и не подлежит отмене по доводам апелляционной жалобы.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам

определила:

решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 15 января 2026 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону – без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) на апелляционное определение может быть подана в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий Э.Р. Яковлева

Судьи Ю.А. Чернобай

В.В. Верещагина

Мотивированное апелляционное определение составлено 15 мая 2026 года.