Решение № 2А-3602/2018 2А-786/2019 2А-786/2019(2А-3602/2018;)~М-3169/2018 М-3169/2018 от 26 февраля 2019 г. по делу № 2А-3602/2018

Дело №2а-786/2019 27 февраля 2019 года

в г.Тосно Ленинградской области


РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

Тосненский городской суд Ленинградской области в составе председательствующего судьи Ваганова А.В.,

с участием представителя административного истца – ст.помощника Тосненского городского прокурора Барышниковой Л.Н.,

представителя административного ответчика ФИО1,

представителя заинтересованного лица ФИО2,

при секретаре Пыщенко О.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Тосненского городского прокурора к администрации Никольского городского поселения об обязании создать специализированную службу по вопросам похоронного дела,

установил:

Тосненский городской прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском к администрации Никольского городского поселения Тосненского района Ленинградской области об обязании создать специализированную службу по вопросам похоронного дела на территории Никольского городского поселения Тосненского района Ленинградской области.

В обоснование административного иска указал, что в ходе проведенной Тосненской городской прокуратуры проверки установлено, что в Никольском городском поселении отсутствуют нормативные правовые акты, регламентирующие порядок предоставления ритуальных услуг и организацию похоронного дела, не создана специализированная служба в сфере похоронного дела, иным образом вопросы, связанные с организацией работы по предоставлению населению гарантированного перечня ритуальных услуг на территории поселения администрацией муниципального образования не решены. Требование прокурора основано на положениях п.3 ч.1 ст.17 и п.22 ч.1 ст.14 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; статьях 9 и 29 Федерального закона от 12 января 1996 года №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»; п.п.1 и 2 Указа Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 года №1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших».

Тосненской городской прокуратурой на имя главы администрации Форносовского городского поселения ранее вносилось представление об устранении выявленных нарушений федерального законодательства. В представлении указывалось на необходимость принятия нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления ритуальных услуг и организацию похоронного дела; создании в поселении специализированной службы в сфере похоронного дела; необходимость постановки на кадастровый учёт земельных участков, на которых расположены кладбища; необходимость соблюдения требований антимонопольного законодательства при заключении договоров с хозяйствующими субъектами в сфере оказания ритуальных услуг. Из ответа администрации Никольского городского поселения следует, что представление рассмотрено и признано обоснованным; ответственным должностным лицам администрации указано на необходимость устранения выявленных нарушений. Однако до настоящего времени специализированная служба по оказанию ритуальных услуг в Никольском городском поселении не создана. Наличие в поселении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих ритуальные услуги на коммерческой основе, не освобождает органы местного самоуправления от обязанности создавать специализированные службы по вопросам похоронного дела для предоставления населению гарантированного перечня ритуальных услуг в соответствии с положениями Федерального закона от 12 января 1996 года №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле».

Бездействием администрации Никольского городского поселения, выразившемся в самоустранении от предусмотренной законом обязанности по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела, нарушаются гарантированные законом права неопределенного круга лиц, права родственников и близких умершего на безвозмездное получение гарантированных услуг по погребению, поскольку такая специализированная служба осуществляет функции исполнителя волеизъявления умершего, оказывает гарантированные законом услуги по погребению лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, осуществляет погребение умерших, личность которых не установлена, и иные функции, предусмотренные статьями 6, 9 и 12 вышеуказанного Закона (л.д.2-5).

В судебном заседании представитель административного истца Барышникова Л.Н. поддержала административный иск, пояснила, что все жители поселения заинтересованы в том, чтобы услуги оказывали на безвозмездной основе.

Представитель административного ответчика ФИО1 административный иск не признала, пояснила, что в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ на органы местного самоуправления возложено не оказание ритуальных услуг, а организация оказания таковых. Организация оказания услуг есть создание условий, при которых гражданам обеспечивается предоставление этих услуг, а это возможно как силами специально учреждаемых муниципальных организаций, так и путем привлечения и стимулирования хозяйствующих субъектов немуниципальной формы собственности.

Федеральный закон №8-ФЗ не дает определения понятия «специализированная служба по вопросам похоронного дела» и не устанавливает её организационно-правовую форму, в связи с чем административный ответчик пришёл к выводу, что специализированная служба – это статус, присваиваемый субъекту в связи с выполнением функций по оказанию гражданам гарантированных законом ритуальных услуг.

Места захоронения находятся в ведении администрации Никольского городского поселения, которая определяет порядок их использования и организует предоставление услуг по погребению, в связи с чем нет необходимости на территории поселения создавать специализированную службу по вопросам похоронного дела. Отсутствие жалоб со стороны населения Никольского городского поселения по разрешению вопросов захоронения умерших и оказания ритуальных услуг, отсутствие в материалах дела подтверждения случаев незахоронения или несвоевременного захоронения умерших подтверждает отсутствие нарушения прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Требования прокурора направлены на создание специализированной организации по вопросам похоронного дела, на которую должны быть возложены функции организационно-распорядительного характера в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, осуществление деятельности в качестве хозяйствующего субъекта на рынке ритуальных услуг, что противоречит ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции». При этом, если в муниципальном образовании имеются организации, оказывающие ритуальные услуги, статусом специализированной организации могут быть наделены соответствующие хозяйствующие субъекты. На территории Никольского городского поселения услуги по погребению оказывает ООО «Стела» (<...>).

Административный ответчик полагает, что создание специализированной службы нецелесообразно, затраты на создание специализированной службы несопоставимы с бюджетом городского поселения, необходимо вносить изменения в бюджет. В бюджете городского поселения на 2019 год денежные средства на данные цели не предусмотрены.

Администрацией Никольского городского поселения Тосненского района Ленинградской области постановлением от 16.05.2018 №136-па утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на захоронение и подзахоронение на гражданских кладбищах Никольского городского поселения Тосненского района Ленинградской области (л.д.36-39).

Специализированную службу невозможно создать без принятия соответствующих нормативно-правовых актов, которые принимает законодательный орган муниципального образования. Администрация оказывает муниципальную услугу по выдаче разрешения на захоронение и содержит места захоронения. После получения разрешения на захоронение, гражданин сам выбирает, в какую организацию ему обратиться. Соглашения с ООО «Стела» у администрации нет, и перечислений этой организации она не делает.

Представитель заинтересованного лица ФИО2 посчитал административный иск необоснованным, пояснил, что администрация выдает разрешение лицу, ответственному за захоронение. Им может быть любой гражданин. Погребением умерших, у которых нет родственников, либо если они отказались, занимается ООО «Стела». Данный вид деятельности не лицензируется. Впоследствии ответственное за захоронение лицо данной организации получает от Пенсионного фонда либо Фонда социального страхования пособие на погребение, которое на сегодняшний день составляет примерно 5500 руб. Других организаций, занимающихся захоронением, в г.Никольское нет. Статуса специализированной службы у ООО «Стела» нет.

Выслушав объяснения представителей административного истца, административного ответчика, заинтересованного лица, исследовав письменные доказательства, суд пришёл к следующему.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 12, часть 2 статьи 3, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), который к вопросам местного значения городского поселения относит организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения (пункт 22 части 1 статьи 14).

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии с 1 января 2016 г. и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела (далее - ГОСТ 32609-2014), определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Статья 17 Федерального закона N 131-ФЗ содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (подпункт 9 пункта 1, пункт 1.1).

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ), который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Закона N 8-ФЗ).

Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантированный законом следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом) (пункты 1 и 2 статьи 9 Закона N 8-ФЗ).

В Указе Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 г. N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших" установлено, что специализированные службы оказывают на безвозмездной основе перечисленные выше услуги по погребению по первому требованию указанных в пункте 1 статьи 9 Закона N 8-ФЗ лиц, а также обращено внимание на недопустимость отказа специализированных служб в оказании таких услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств и по другим основаниям (пункт 1), предусмотрено, что органы местного самоуправления выделяют специализированным службам необходимые средства для оказания гарантированного перечня услуг по погребению.

При отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности, погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел, также осуществляется специализированной службой, предоставляющей услуги, включающие оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение (статья 12 этого закона).

Специализированная служба принимает решение о погребении на общественном кладбище (пункт 1 статьи 18 Закона N 8-ФЗ).

Закон N 8-ФЗ не содержит понятие специализированной службы. Согласно пункту 2.1.3 ГОСТа 32609-2014 это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших, которые кроме ритуальных и мемориальных услуг оказывают дополнительные обрядовые, юридические и другие виды услуг.

Из положений статей 9 и 10 упомянутого закона в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя, лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Статьей 9 Закона N 8-ФЗ определено, что стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе в зависимости от категории, к которой относится умерший, за счет Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 3).

В силу положений статьи 10 названного закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 этого закона.

Исходя из оценки полномочий по содержанию на территории городских поселений мест захоронения и организации ритуальных услуг, отнесенных Федеральным законом N 131-ФЗ к ведению городских поселений вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с Законом N 8-ФЗ, органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Закона N 8-ФЗ), и оказание на безвозмездной основе определенного законом перечня услуг по погребению (статья 9 приведенного закона).

Судом установлено, что в Никольском городском поселении Тосненского района Ленинградской области не создана специализированная служба по осуществлению погребения умерших, что подтверждается ответом главы администрации данного поселения ФИО3 от 14.12.2018 на запрос прокуратуры (л.д.6).

Деятельность администрации ограничивается выдачей разрешений на захоронение (подзахоронение) на кладбищах Никольского городского поселения Тосненского района Ленинградской области, что подтверждается административным регламентом предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на захоронение и подзахоронение на гражданских кладбищах муниципального образования, утвержденным постановлением администрации этого муниципального образования от 16.05.2016 №136-па (л.д.40-60).

В представлении Тосненского городского прокурора от 13.10.2017 №07-50-2017/340 обращалось внимание главы администрации Никольского городского поселения об отсутствии на территории Никольского городского поселения специализированной службы в сфере похоронного дела (л.д.9-13). Представление администрацией поселения было признано обоснованным, заместителю главы администрации было указано в срок до 25 декабря 2017 года представить предложения, в том числе, по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории поселения (л.д.15-16). Однако, специализированная служба по вопросам похоронного дела на территории поселения до настоящего времени не создана. Земельные участки, занятые тремя кладбищами поселения поставлены на кадастровый учёт (л.д.61-67).

Анализ приведенных законоположений приводит к заключению, что федеральный законодатель предусмотрел создание в городском поселении специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Закона N 8-ФЗ и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

При таком положении возражения административного ответчика о том, что статусом специализированной службы может наделяться любой хозяйствующий субъект, в том числе и не учрежденный органом местного самоуправления, является ошибочным.

Конституция Российской Федерации, закрепляя гарантии экономической и финансовой самостоятельности местного самоуправления, устанавливает, что его органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет (часть 1 статьи 132).

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11 ноября 2003 г. N 16-П указал, что конституционные положения о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий, в том числе финансовых, получили конкретизацию в Бюджетном кодексе Российской Федерации, предусматривающем выделение бюджетов местного самоуправления (местных бюджетов) в самостоятельный уровень единой бюджетной системы Российской Федерации (статьи 10, 28 и 29) и устанавливающем принцип самостоятельности бюджетов, из которого вытекает в том числе право органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств (статья 31).

Следовательно, орган местного самоуправления вправе самостоятельно определить конкретную организационно-правовую форму создания специализированной службы, уполномоченную выполнять функции, предусмотренные для таковой Законом N 8-ФЗ.

Доводы административного ответчика об отсутствии экономической целесообразности в создании специализированной службы и затратности содержания такой службы правового значения для рассматриваемого спора не имеют, и сами по себе не являются основанием для освобождения ответчика от выполнения возложенных на него законом обязанностей.

Отсутствие специализированной организации по вопросам похоронного дела, оказывающей услуги по погребению из гарантированного перечня на территории Никольского городского поселения, не позволяет гражданам сделать выбор в пользу такой организации, они вынуждены обращаться в организации, оказывающие услуги по погребению на коммерческой основе, в частности, в ООО «Стела». Это нарушает права жителей поселения на выбор исполнителя ритуальных услуг ввиду отсутствия конкуренции между отсутствующей специализированной организацией, оказывающей услуги на безвозмездной основе, и существующими хозяйствующими субъектами.

Учитывая изложенное, суд пришёл к выводу об обоснованности заявленных прокурором требований. Требование создать специализированную службу по вопросам похоронного дела соответствует предписанию п.1 ст.29 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" и не является вмешательством в самостоятельное решение органом местного самоуправления вопросов местного значения. Понуждение административного ответчика к исполнению возложенной на него законом обязанности необходимо и соответствует интересам неопределенного круга лиц, не ущемляет самостоятельность органа местного самоуправления в решении вопросов местного значения, поэтому не может расцениваться как вмешательство в его компетенцию в области муниципального управления.

Установление срока исполнения решения суда без учета особенностей порядка формирования статей бюджета, можно расценивать как вмешательство в деятельность органа местного самоуправления по осуществлению установленных полномочий. Руководствуясь п.1 ч.3 ст.227 КАС Российской Федерации, суд считает наиболее правильным определить, что выявленное нарушение подлежит устранению в срок до 1 ноября 2019 года.

На основании изложенного, руководствуясь статьёй 175 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административный иск Тосненского городского прокурора в защиту интересов неопределенного круга лиц удовлетворить.

обязать администрацию Никольского городского поселения Тосненского района Ленинградской области создать специализированную службу по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования Никольское городское поселение Тосненского района Ленинградской области.

Установить срок исполнения решения суда до 1 ноября 2019 года.

Административному ответчику сообщить об исполнении решения по настоящему делу в суд, Тосненскому городскому прокурору в течение одного месяца со дня истечения указанного срока.

Решение может быть обжаловано в Ленинградский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме (4 марта 2019 года) путем подачи апелляционной жалобы или представления через Тосненский городской суд.

Судья: подпись