Апелляционное определение № 33А-13023/2026 от 3 марта 2026 г.

Судья Касьянов В.Н. № 33а-13023/2026 (№ 2а-4522/2025)


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Красногорск, Московская область 04 марта 2026 года

Судебная коллегия по административным делам Московского областного суда в составе

председательствующего Редченко Е.В.,

судей Мазур В.В., Бирюковой Е.Ю.,

при ведении протокола помощником судьи Набиуллиной К.Д.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ФИО1 на решение Королевского городского суда Московской области от <данные изъяты> по административному делу по административному иску ФИО1 к Комитету по архитектуре и градостроительству Московской области о признании решения незаконным, возложении обязанности,

заслушав доклад судьи Мазур В.В., объяснения представителя Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области- ФИО2,

установила

ФИО1 обратился в суд с административным иском к Комитету по архитектуре и градостроительству Московской области, в котором просил признать незаконным решение Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области о невозможности учета предложений в проекте внесения изменений в генеральный план от <данные изъяты><данные изъяты>; обязать Комитет по архитектуре и градостроительству Московской области принять решение об учете предложений в проекте внесения изменений в генеральный план городского округа Пушкинский Московской области, в котором учесть предложение ФИО1 о внесении изменений в генеральный план городского округа Пушкинский Московской области в части включения в границы населенного пункта и установления зоны застройки индивидуальными и блокированными жилыми домами «Ж-2» в отношении земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>

В обоснование требований указано, что ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> общей площадью: 4997 кв. м., категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: обеспечение сельскохозяйственного производства, расположенного по адресу: <данные изъяты>.

<данные изъяты> истцом в адрес Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области было подано заявление № <данные изъяты> об учете предложений в проекте внесения изменений в генеральный план городского округа Пушкинский Московской области, в части включения в границы населенного пункта и установления зоны застройки индивидуальными и блокированными жилыми домами «Ж-2» в отношении земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>. Заявление подано ФИО1 в целях дальнейшего обустройства и осваивания земельного участка, а именно - для постройки одного жилого дома и в последующем постоянного проживания в нём самого ФИО1 и его многодетной семьи.

<данные изъяты> Комитетом по архитектуре и градостроительству Московской области было вынесено решение о невозможности учета предложений в проекте внесения изменений в генеральный план <данные изъяты>,основанное на отрицательной позиции АО «Мособлгаз». Истцу было разъяснено, что с учетом расположенного на присоединяемой территории и территории <данные изъяты> существующего источника газа внесение изменений в генеральный план городского округа ФИО3 <данные изъяты> в части установления зоны застройки индивидуальными блокированными жилыми домами «Ж2» в отношении земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> до решения вопроса об определении источника финансирования мероприятий догазификации, АО «Мособлгаз» считает неприемлемым. Решение лишает ФИО1 возможности использовать свой земельный участок в фактически возможных иных целях (постройки жилого дома), в то время как по действующему целевому назначению его использовать невозможно, что, в свою очередь, причиняет вред самому ФИО1, ведет к снижению стоимости земельного участка и невозможности реализации прав и законных интересов административного истца.

Решением Королёвского городского суда Московской области от <данные изъяты> административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Не согласившись с вынесенным решением, ФИО1 подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области - ФИО2 решение суда считала законным и обоснованным, просила оставить его без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции, извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в установленном законом порядке, не явились. Судебная коллегия в соответствии с частью 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения явившегося лица, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно п.1 ст.218 КАС РФ, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> общей площадью: 4997 кв. м., категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: обеспечение сельскохозяйственного производства, расположенного по адресу: <данные изъяты>.

В соответствии с генеральным планом городского округа ФИО3 <данные изъяты>, утвержденным решением Совета депутатов городского округа Пушкинский Московской области от <данные изъяты><данные изъяты> земельный участок отнесен к функциональной зоне СХ-1 зона сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственные угодья, сельскохозяйственное производство).

В соответствии с правилами землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Пушкинский, утвержденными постановлением администрации городского округа Пушкинский Московской области от <данные изъяты><данные изъяты>-ПА (с учетом изменений, утвержденных постановлением от <данные изъяты><данные изъяты>-ПА) земельный участок отнесен к территориальной зоне СХ-3 (зона сельскохозяйственного производства).

<данные изъяты> административным истцом было подано в Мособлархитектуру заявление № <данные изъяты> об учете предложений в проекте внесения изменений в генеральный план городского округа Пушкинский Московской области (заявления о внесении изменений в генеральный план), в котором ФИО1 просил изменить функциональную зону земельного участка на Ж-2 и включить участок в границы населенного пункта.

По указанному заявлению Мособлархитектурой <данные изъяты> было принято решение <данные изъяты> о невозможности учета предложений в проекте внесения изменений в генеральный план.

Основанием для отказа в данном решении указано решение Градостроительного совета Московской области (протокол от <данные изъяты><данные изъяты>), основанное на отрицательной позиции АО «Мособлгаз».

Административному истцу было дополнительно разъяснено, что с учетом расположенного на присоединяемой территории и территории <данные изъяты> существующего источника газа внесение изменений в генеральный план городского округа Пушкинский Московской области в части установления зоны застройки индивидуальными блокированными жилыми домами «Ж2» в отношении земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> до решения вопроса об определении источника финансирования мероприятий догазификации, АО «Мособлгаз» считает неприемлемым.

Разрешая требования, суд первой инстанции исходил из того, что решения о невозможности учета предложений в проекте внесения изменений в генеральный план принятые Мособлархитектурой, не свидетельствуют о нарушении прав и законных интересов административного истца, поскольку участие заинтересованных лиц в осуществлении деятельности по подготовке и утверждению документов территориального планирования обусловлено лишь реализацией ими права на подачу своих предложений по проекту генерального плана (внесения изменений в него), что непосредственно следует из положений части 10 статьи 24 ГрК РФ. При этом указал, что административным истцом было реализовано право на подачу своих предложений по проекту внесения изменений в генеральный план городского округа Пушкинский Московской области, которые в соответствии с установленным Порядком <данные изъяты>РВ-388 рассмотрены и по которым принято решение о невозможности учета предложений в проекте внесения изменений в генеральный план, несогласие с которыми само по себе не является основанием для признания их незаконными.

Также указал, что предложение о внесении изменений в генеральный план не порождает безусловную обязанность уполномоченного органа принять решение о внесении таких изменений, так как это является правом, а не обязанностью данного органа. Принятие таких решений об учете предложений, поступивших от заинтересованных лиц, отнесено к исключительным дискреционным полномочиям соответствующего органа.

Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции соглашается, в силу следующего.

В соответствии со статьей 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, в том числе земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1 пункта 1). Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2).

Согласно статье 77 названного кодекса землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Согласно п. 1 ст. 78 Земельного кодекса Российской Федерации земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства).

В соответствии с частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Данной норме корреспондирует статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающая, что в число принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства входит обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия.

Регламентация градостроительной деятельности, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 28 марта 2017 года N 10-П, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Как следует из положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития.

В соответствии со статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа (часть 1). Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (часть 2). Заинтересованные физические и юридические лица вправе обращаться к главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа с предложениями о внесении изменений в генеральный план (часть 16). Внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с настоящей статьей и статьями 9 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 17).

При этом действующее градостроительное законодательство не определяет перечень оснований для отказа во внесении изменения в генеральный план, принятие решения о внесении изменений в генеральный план обусловлено соблюдением нормативно установленной процедуры подготовки и утверждения такого решения.

В силу части 10 статьи 24 ГрК РФ заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана.

На территории Московской области в порядке перераспределения полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области на основании положений статьи 8.2 ГрК РФ, пункта 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», пункта 1 части 4 статьи 2 Закона Московской области от 24.07.2014 № 106/2014-03 «Оперераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области», пункта 14 Положения о Комитете по архитектуре и градостроительству Московской области, утвержденного постановлением Правительства Московской области от 02.10.2018 № 689/35, полномочия по обеспечению подготовки проектов генеральных планов городских округов Московской области, а также подготовки проектов внесения в них изменений и направление их на утверждение осуществляет Мособлархитектура.

Распоряжением Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области от 12.08.2022 № 27РВ-388 утвержден Порядок принятия решения об учете предложений физических и юридических лиц в проекте внесения изменений в генеральный план городского округа Московской области (далее - Порядок № 27РВ-388).

Настоящий Порядок устанавливает состав, последовательность и сроки выполнения процедур по принятию решения, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения процедур в электронной форме, формы контроля за принятием решения об учете предложений в проекте внесения изменений в генеральный план (пункт 1.2 Порядка №27РВ-388).

При этом пунктом 1.4 Порядка № 27РВ-388 предусмотрено, что принятие решения осуществляется при обращении в Мособлархитектуру с заявлением об учете предложений в проекте внесения изменений в генеральный план в части изменения функционального зонирования территории и/или в части изменения границ населенного пункта при условии наличия действующего генерального плана муниципального образования Московской области, на территории которого расположен рассматриваемый земельный участок.

В соответствии с пунктом 14.1 Порядка № 27РВ-388 при принятии решения осуществляются следующие административные действия (процедуры): регистрация заявления; обработка (предварительное рассмотрение) заявления, прием документов либо отказ в приеме документов, необходимых для принятия решения; межведомственное информационное взаимодействие, направление уведомления с поступившим предложением на согласование; обработка ответов на межведомственные запросы и подготовка рекомендаций; рассмотрение предложений Заявителя на заседании Градостроительного совета Московской области; принятие решения и оформление результата принятия решения; выдача результата принятия решения заявителю.

Описание административных действий (процедур) приведено в приложении 10 к настоящему Порядку, в соответствии с которыми Мособлархитектура осуществляет: подготовку извещений о рассмотрении вопроса по учету предложений и представленных документов в органы местного самоуправления, центральные исполнительные органы государственной власти Московской области (3 раздел данного Приложения), обработку поступивших ответов и направление проекта рекомендаций на рассмотрение Градостроительного совета Московской области (4 раздел данного Приложения), подготовку с учетом решения Градостроительного совета Московской области решения об учете предложений в проекте внесения изменений в генеральный план или решение о невозможности учета предложений в проекте внесения изменений в генеральный план (5 раздел данного Приложения), направление заявителю в личный кабинет посредством РПГУ результата в виде скан-образа документа, подписанного усиленной квалифицированной ЭП уполномоченного должностного лица (6, 7 раздел данного Приложения).

Как следует из материалов дела, в рамках межведомственного взаимодействия во исполнение требований, предусмотренных Порядком № 27РВ-388, для последующего вынесения на рассмотрение Градостроительного совета Московской области вопроса о возможности учета поступивших предложений в части включения земельных участков в границы населенного пункта и отнесения земельных участков к функциональной зоне Ж-2, Мособлархитектура обеспечила получение ответа на межведомственный запрос от Центральных исполнительных органов государственной власти Московской области и органа местного самоуправления.

Министерства энергетики Московской области письмом от <данные изъяты><данные изъяты>ИСХ-8121/26 и АО «Мособлгаз» письмом от <данные изъяты><данные изъяты> не согласовали внесение изменений и указали на невозможность финансирования мероприятий, направленных на подключение (технологическое присоединение) к сетям газораспределения объектов капитального строительства, планируемых для индивидуального жилищного строительства в границах <данные изъяты>, предусмотренных Программой Правительства Московской области «Развитие газификации в Московской области до 2035 года». Действующее законодательство Российской Федерации по подключению объектов капитального строительства к сетям газораспределения не допускает включение в границы газифицированных населенных пунктов новых территорий, подлежащих обязательной безвозмездной догазификации, без определения источника финансирования.

При этом, АО «Мособлгаз» указал о том, что возможный источник газоснабжения объекта капитального строительства, располагаемого на земельном участке с кадастровым номером <данные изъяты> общей площадью 4997 кв.м. по адресу: <данные изъяты> входит в состав существующей сети газораспределения, выходящей из газораспределительной станции (ГРС) «КРП-15 выход <данные изъяты> на <данные изъяты>». По информации, предоставленной на сайте ООО «Газпром трансгаз Москва», резерв пропускной способности для подключения новых потребителей к газораспределительной станции контрольно-распределительного пункта-15 (КРП) выход <данные изъяты> на <данные изъяты> отсутствует. По сведениям, представленным ООО «Газпром теплоэнерго М. <данные изъяты>» также отсутствует техническая возможность технологического присоединения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

Разрешая спор, суд первой инстанции правильно установил юридически значимые обстоятельства, имеющие значение для дела, дал им надлежащую оценку в соответствии с нормами материального права, регулирующими спорные правоотношения, оценил достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности. Оснований для иной оценки доказательств, представленных при разрешении спора, судебная коллегия не усматривает.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, судебная коллегия отмечает следующее.

Исчерпывающий перечень оснований для принятия решения о невозможности учета предложений в проекте внесения изменений в генеральный план предусмотрен пунктом 9.2 Порядка № 27РВ-388, к которым относится решение Градостроительного совета Московской области (пункт 9.2.5 Порядка № 27РВ-388), которое и явилось основанием для отказа в учете предложений административного истца.

При этом, в соответствии с Положением о подготовке проектов документов территориального планирования муниципальных образований Московской области и направлении их на утверждение в представительные органы местного самоуправления городских округов Московской области, утвержденным постановлением Правительства Московской области от 30.12.2014 № 1169/51 (далее - Порядок № 1169/51), а также Порядком № 27РВ-388, принятию градостроительных решений на территории Московской области, а тем более по изменению функционального зонирования муниципального образования установленного генеральным планом городского округа, предшествует процедура получения от уполномоченных центральных исполнительных органов государственной власти Московской области и органов местного самоуправления городских округов Московской области заключений о согласии либо несогласии с проектами генерального плана, а также их позиций по поступившим предложениям на такие проекты (п. 16.1 Порядка № 1169/51; пункты 14.1.3 - 14.1.4, приложения № 10 (раздел 3, 4) Порядка № 27РВ-388).

Сам факт получения отрицательной позиции центрального исполнительного органа государственной власти Московской области по вопросу учета предложения в проекте внесения изменений в генеральный план является достаточным основанием для вынесения Градостроительным советом Московской области отрицательного заключения по рассматриваемому предложению.

Решения о невозможности учета предложений в проекте внесения изменений в генеральный план принятые Мособлархитектурой, не свидетельствуют о нарушении прав и законных интересов административного истца, поскольку участие заинтересованных лиц в осуществлении деятельности по подготовке и утверждению документов территориального планирования обусловлено лишь реализацией ими права на подачу своих предложений по проекту генерального плана (внесения изменений в него), что непосредственно следует из положений части 10 статьи 24 ГрК РФ.

В рассматриваемом случае административным истцом было реализовано право на подачу своих предложений по проекту внесения изменений в генеральный план городского округа Пушкинский Московской области, которые в соответствии с установленным Порядком № 27РВ-388 рассмотрены и по которым принято решение о невозможности учета предложений в проекте внесения изменений в генеральный план, несогласие с которыми само по себе не является основанием для признания их незаконными.

Как верно указал суд первой инстанции, предложение о внесении изменений в генеральный план не порождает безусловную обязанность уполномоченного органа принять решение о внесении таких изменений, так как это является правом, а не обязанностью данного органа. Принятие таких решений об учете предложений, поступивших от заинтересованных лиц, отнесено к исключительным дискреционным полномочиям соответствующего органа.

Учет предложений в проекте внесения изменений в генеральный план, который является нормативным правовым актом муниципального образования, относится к исключительным полномочиям Мособлархитектуры, соответственно вопреки мнению административного истца суд, осуществляя оценку принятого решения публичного органа на предмет законности, не вправе оценивать целесообразность использования (неиспользования) тех или иных имеющихся у него полномочий по учету предложений в разрабатываемом проекте нормативного правового акта, а темболее возлагать обязанность по включению в проект нормативного правового акта каких-либо положений, противоречащих процедуре, предусмотренной для принятия таких градостроительных решений и их дальнейшего учета в документах территориального планирования муниципального образования, к которым относится генеральный план городского округа (пункт 1 части 3 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ), который в свою очередь определяет стратегию градостроительного развития территорий, условия формирования среды жизнедеятельности и содержит долгосрочные ориентиры их развития.

При этом положения градостроительного законодательства не ставят возможность осуществления функционального зонирования территории, в том числе применительно к отдельно расположенным земельным участкам, в зависимость от желания или намерения собственника изменить зонирование таких земельных участков.

В целом, доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию с принятым решением судом первой инстанции, направлены на переоценку обстоятельств, верно установленных судом первой инстанции, что само за собой не влечет отмену такого решения.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают правомерность обжалуемого судебного акта, поскольку направлены на иную, нежели у суда, оценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств, иное толкование подлежащих применению к возникшим правоотношениям норм материального права.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судом первой инстанции не допущено, обстоятельства, имеющие значение для дела, определены судом правильно, выводы, изложенные в судебном акте суда первой инстанции, являются мотивированными, соответствуют обстоятельствам дела и подтверждены имеющимися в материалах дела доказательствами.

Руководствуясь ст.ст. 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила

решение Королевского городского суда Московской области от <данные изъяты> оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1- без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи