Апелляционное определение № 33А-401/2026 от 18 марта 2026 г.

Судья Куцев А.О.

Дело № 33а-401/2026№ 2а-1675/2025 УИД 26RS0008-01-2025-002950-19


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Ставрополь 19 марта 2026 года

Судебная коллегия по административным делам Ставропольского краевого суда в составе:

председательствующего судьи судей при секретаре

Шишовой В.Ю., ФИО1 и ФИО2, ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу представителя административного ответчика ФКУ Упрдор «Кавказ» ФИО4 на решение Будённовского городского суда Ставропольского края от 18 декабря 2025 года

по административному делу по административному исковому заявлению ФИО5 к федеральному казённому учреждению «Управление Федеральных автомобильных дорог» «Кавказ» федерального дорожного агентства о признании незаконным отказа в согласовании размещения нестационарного торгового объекта в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения,

заслушав доклад судьи Шишовой В.Ю.,

выслушав пояснения представителя административного ответчика федерального казённого учреждения «Управление Федеральных автомобильных дорог» «Кавказ» ФИО4, просившей отменить решение по изложенным в апелляционной жалобе основаниям,

а также административного истца ФИО5, полагавшего решение законным и обоснованным, судебная коллегия

установила:

ФИО5 обратился в суд с административным иском к федеральному казённому учреждению «Управление Федеральных автомобильных дорог» «Кавказ» федерального дорожного агентства (далее также Учреждение, ФКУ Упрдор «Кавказ») о признании незаконным отказа в согласовании размещения нестационарного торгового объекта в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения, в котором просил:

признать незаконным отказ № * от * года в согласовании размещения нестационарного объекта придорожного сервиса (пункт торговли) в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения * (земельный участок с кадастровым номером *) по адресу: *;

возложить на «ФКУ Упрдор «Кавказ» обязанность согласовать размещение нестационарного объекта придорожного сервиса (пункт торговли) в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения * (земельный участок с кадастровым номером *) по адресу: *.

Определением Буденновского городского суда Ставропольского края от 20 ноября 2025 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена администрация Будённовского муниципального округа Ставропольского края (далее также Администрация округа).

Решением Буденновского городского суда Ставропольского края от 18 декабря 2025 года административные исковые требования ФИО5 к федеральному казённому учреждению «Управление Федеральных автомобильных дорог» «Кавказ» федерального дорожного агентства «ФКУ Упрдор «Кавказ» о признании незаконным отказа в согласовании размещения нестационарного торгового объекта в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения удовлетворены.

Признан незаконным отказ федерального казённого учреждения «Управление Федеральных автомобильных дорог» «Кавказ» федерального дорожного агентства «ФКУ Упрдор «Кавказ» №* от * года в согласовании размещения нестационарного объекта придорожного сервиса (пункт торговли) в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения * (земельный участок с кадастровым номером *) по адресу: *:

На федеральное казённое учреждение «Управление Федеральных автомобильных дорог» «Кавказ» федерального дорожного агентства «ФКУ Упрдор «Кавказ» возложена обязанность согласовать размещение нестационарного объекта придорожного сервиса (пункт торговли) в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения * (земельный участок с кадастровым номером *) по адресу: *.

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика ФКУ Упрдор «Кавказ» ФИО4 выражает несогласие с решением суда, считая его незаконным и необоснованным.

Указывает, что судебный акт вынесен с нарушением норм материального права и процессуального закона.

ФИО5 непосредственно не обращался с заявлением в адрес ФКУ Упрдор «Кавказ»; ответ на обращение о согласовании схемы размещения нестационарного торгового объекта в полосе отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения направлялся в адрес администрации Будённовского муниципального округа Ставропольского края.

В соответствии с Уставом ФКУ Упрдор «Кавказ» осуществляет функции по оказанию услуг в сфере дорожного хозяйства и оперативному управлению автомобильными дорогами общего пользования федерального значения, но не наделено полномочиями по согласованию размещения нестационарных торговых объектов. Соответственно, ФКУ не оказывает государственной услуги по согласованию схем размещения НТО и не наделено каким-либо нормативным актом обязанностью выдавать согласования такого вида. Возложение на Учреждение обязанности согласовать размещение НТО противоречит Уставу учреждения, фактически создаёт новую государственную услугу и наделяет полномочиями, которые не установлены федеральным законодательством.

Функции и полномочия учредителя ФКУ Упрдор «Кавказ» осуществляет Федеральное дорожное агентство (Росавтодор), которое в пределах компетенции реализует полномочия собственника в отношении федерального имущества, закреплённого за Учреждением на праве оперативного управления и праве постоянного (бессрочного) пользования.

Приказом Росавтодора от 20 октября 2022 года № 144 утверждён Административный регламент предоставления государственной услуги по предоставлению гражданам и юридическим лицам земельных участков в границах полосы отвода автомобильных дорог федерального значения для размещения объектов дорожного сервиса, реализуемой непосредственно Федеральным дорожным агентством.

Поскольку земельный участок с кадастровым номером * предоставлен ФКУ Упрдор «Кавказ» на праве постоянного (бессрочного) пользования, Учреждение наделено полномочиями по проверке схемы размещения и эскиза торгового объекта на соответствие нормам безопасности, санитарным нормам (СанПин), а также на предмет отсутствия помех для дорожного движения и инженерных коммуникаций.

Таким образом, заявление о предоставлении земельного участка в полосе отвода для размещения объекта дорожного сервиса должно подаваться в Росавтодор, в том числе через электронный сервис по адресу, указанному на официальном сайте Росавтодора.

Удовлетворяя административные исковые требования ФИО5, суд не учёл, что испрашиваемый НТО, согласно пункту 13 статьи 3 Федерального закона №257 от 08 ноября 2007 года «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» не соответствует требованиям, предъявляемым к объектам дорожного сервиса.

Часть 6 статьи 22 Федерального закона № 257-ФЗ прямо устанавливает, что объекты дорожного сервиса должны быть оборудованы стоянками и местами остановки транспортных средств, а также подъездами, съездами и примыканиями, обеспечивающими доступ к ним с автомобильной дороги, с необходимыми элементами обустройства для безопасности дорожного движения. При примыкании к автомобильной дороге подъезды и съезды должны иметь переходно - скоростные полосы и иные элементы в целях обеспечения безопасности движения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 02 сентября 2009 года № 717 установлены нормы отвода земель для размещения автомобильных дорог и объектов дорожного сервиса, определяющие минимальные размеры земельных участков для их безопасного размещения и эксплуатации. Для размещения объекта дорожного сервиса - автомагазина предусмотрен минимальный размер земельного участка не менее 500 кв.м, тогда как в обращении Администрации указана площадь * кв.м, что не позволяет обеспечить безопасное функционирование объекта дорожного сервиса.

Решение суда первой инстанции вынесено без проведения экспертиз и тщательного анализа законодательства и технических регламентов, а также ведомственных распоряжений Росавтодора. При объективном отсутствии необходимых условий и полномочий у ФКУ Упрдор «Кавказ» решение суда означает подмену административного усмотрения и вмешательство в компетенцию органа исполнительной власти, а также нарушает принцип разделения властей.

Кроме того, решение суда противоречит положениями статьи 269 Гражданского кодекса Российской Федерации и Административного регламента Росавтодора от 20 октября 2022 года № 144, ввиду того, что фактически обязывает ФКУ Упрдор «Кавказ» распорядиться земельным участком, предоставленным ему на праве постоянного (бессрочного) пользования, путём согласования размещения объекта в полосе отвода.

Просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении административных исковых требований отказать в полном объёме.

В отзыве на апелляционную жалобу представитель заинтересованного лица администрации Буденновского муниципального округа Ставропольского края ФИО6 просит апелляционную жалобу удовлетворить, решение суда отменить.

Возражений на апелляционную жалобу не поступило.

Представитель заинтересованного лица - администрации Будённовского муниципального округа Ставропольского края в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился. От исполняющего полномочия главы администрации Будённовского муниципального округа Ставропольского края ФИО7 поступило ходатайство о рассмотрении дела без участия представителя Администрации округа.

В соответствии со статьями 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации неявка лица, участвующего в деле, извещённого о времени и месте рассмотрения дела, и не представившего доказательства уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела в суде апелляционной инстанции.

В силу части 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы размещена на сайте Ставропольского краевого суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Принимая во внимание, что участники судебного разбирательства по административному делу надлежащим образом извещены о дате, времени и месте судебного заседания, судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, выслушав пояснения представителя административного ответчика ФКУ Упрдор «Кавказ» ФИО4, просившей отменить решение по изложенным в апелляционной жалобе основаниям, а также административного истца ФИО5, полагавшего решение законным и обоснованным, проверив оспариваемое решение в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к выводу о наличии предусмотренных законом оснований для отмены обжалуемого судебного акта в связи со следующим.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в статье 3 определяет задачи административного судопроизводства, одной из которых является правильное рассмотрение административных дел, а в статье 6 - принципы, в том числе законности и справедливости при разрешении административных дел.

Данные положения нашли отражение в части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой решение суда должно быть законным и обоснованным.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

В данном случае судом первой инстанции приведенные нормы не соблюдены, в связи с чем судебная коллегия по административным делам Ставропольского краевого суда находит обжалуемое решение подлежащим отмене.

В силу части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу части 1 статьи 218, части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет его законность в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом и не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении (часть 8 статьи 226). Если иное не предусмотрено названным кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения наряду с другими обстоятельствами суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих основания для принятия оспариваемого решения, если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (подпункт "в" пункта 3, пункт 4 части 9, статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При этом федеральный законодатель обязанность доказывания указанных обстоятельств возлагает на орган, организацию, лицо, наделённые государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемое решение (часть 11 названной выше статьи).

Исходя из положений части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействия) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

Как следует из содержания предоставленных судебной коллегии документов, * года ФИО5 обратился в администрацию Будённовского муниципального округа Ставропольского края с заявлением о включении в схему размещения нестационарных торговых объектов (далее также НТО) на территории Будённовского муниципального округа Ставропольского края на 2024 - 2029 годы торгового павильона по продаже продовольственных товаров площадью * кв.м по адресу: *.

Судом установлено, что нестационарный торговый объект планировалось разместить в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения * на земельном участке с кадастровым номером *.

Согласно выписке из ЕГРН земельный участок с кадастровым номером *, расположенный по адресу: Будённовский район, Ставропольский край, имеет следующие характеристики: площадь * кв.м, отнесён к категории земель: земли населённых пунктов, с видом разрешённого использования: территория общего пользования, правообладателем указана Российская Федерация, в отношении данного земельного участка установлены ограничения прав и обременение объекта в пользу ФКУ Упрдор «Кавказ».

По результатам рассмотрения данного заявления * года администрация Будённовского муниципального округа Ставропольского края направила ФКУ Упрдор «Кавказ» запрос о возможности согласования схемы размещения нестационарного торгового объекта в полосе отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения федерального значения *.

* года ФИО5 направлен ответ за №*, в котором указано, что Администрация округа не имеет полномочий по распоряжению указанным в заявлении земельным участком, так как он находится в собственности федерального казённого учреждения «Управление Федеральных автомобильных дорог «Кавказ».

Полученные по запросу документы приобщены к материалам дела протокольным определением судебной коллегии по административным делам.

Разрешая возникший по данному административному делу спор, суд первой инстанции установил, что * года ФКУ Упрдор «Кавказ» направило в администрацию Будённовского муниципального округа Ставропольского края ответ, в котором, ссылаясь на положения статьи 25 Федерального закона от 08 ноября 2007 года №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», указано, что в границах полосы отвода автомобильной дороги запрещается размещение зданий, строений, сооружений и других объектов, не предназначенных для обслуживания автомобильной дороги, её строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания и не относящихся к объектам дорожного сервиса. Допускается использование гражданами или юридическими лицами земельных участков в границах полосы отвода автомобильных дорог в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов дорожного сервиса, их эксплуатации, установки и эксплуатации рекламных конструкций на условиях сервитута.

В ответе также указано, что несанкционированное размещение НТО создаёт угрозу безопасности дорожного движения и повышает риск дорожно-транспортных происшествий.

* года администрация Будённовского муниципального округа Ставропольского края направила в адрес ФИО5 ответ о том, что не представляется возможным рассмотреть положительно заявление о предоставлении торгового места в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения * на земельном участке с кадастровым номером *) по адресу: *, так как ФКУ Упрдор «Кавказ» отказало в согласовании размещения нестационарного торгового объекта, не относящегося к объектам дорожного сервиса.

Считая незаконным отказ ФКУ Упрдор «Кавказ» в согласовании места размещения НТО в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения * на земельном участке с кадастровым номером * по адресу: *, ФИО5 обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Удовлетворяя заявленные ФИО5 административные исковые требования, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 08 ноября 2007 года №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации от 28 октября 2020 года № 1753 «О минимально необходимых для обслуживания участников дорожного движения требованиях к обеспеченности автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального, местного значения объектами дорожного сервиса, размещаемыми в границах полос отвода автомобильных дорог, а также требованиях к перечню минимально необходимых услуг, оказываемых на таких объектах дорожного сервиса», Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 13 января 2010 года N 5 "Об установлении и использовании полос отвода автомобильных дорог федерального значения", которым утверждён Порядок установления и использования полос отвода автомобильных дорог федерального значения, пришёл к выводу о незаконности отказа в согласовании размещения нестационарного объекта придорожного сервиса (пункт торговли) в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения * на земельном участке с кадастровым номером * по адресу: *. При этом суд исходил из того, что нестационарный торговый объект может быть отнесён к объектам дорожного сервиса по смыслу статьи 13 Закона N 196-ФЗ, статьи 22 Закона N 257-ФЗ, ввиду чего его размещение не противоречит положениям статей 22, 25 Закона N 257-ФЗ, а также не нарушает один из принципов безопасности дорожного движения, предусмотренный статьёй 3 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" - приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении.

Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами суда, основанными на неверной оценке юридически значимых обстоятельств дела и на неправильном применении к возникшим по настоящему делу правоотношениям норм материального права и процессуального закона.

В силу прямого указания закона при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет наряду с другими вопросами, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (подпункт "а" пункта 3 части 9 статьи 226 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации).

Удовлетворяя административные исковые требования ФИО5, суд не проверил полномочия федерального казённого учреждения «Управление Федеральных автомобильных дорог» «Кавказ» федерального дорожного агентства на принятие решения о согласовании размещения нестационарного объекта придорожного сервиса (пункт торговли) в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения * на земельном участке с кадастровым номером * по адресу: *.

Между тем, в соответствии с Приказом Росавтодора от 20 октября 2022 года N 144 "Об утверждении Административного регламента Федерального дорожного агентства предоставления государственной услуги по предоставлению гражданам или юридическим лицам земельных участков в границах полосы отвода автомобильной дороги федерального значения для размещения объектов дорожного сервиса" государственная услуга по предоставлению гражданам или юридическим лицам земельных участков в границах полосы отвода автомобильной дороги федерального значения для размещения объектов дорожного сервиса предоставляется Росавтодором (пункт 7 Административного регламента).

Следовательно, как обоснованно указано в апелляционной жалобе административного ответчика ФКУ Упрдор «Кавказ», которому земельный участок с кадастровым номером * предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования, наделено полномочиями по проверке схемы размещения и эскиза торгового объекта на соответствие нормам безопасности, санитарным нормам (СанПин), а также на предмет отсутствия помех для дорожного движения и инженерных коммуникаций. Однако, Учреждение не имеет полномочий на распоряжение таким земельным участком и на согласование размещения нестационарного объекта придорожного сервиса (пункт торговли) в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения.

Перечень объектов, относящихся к объектам дорожного сервиса, размещаемых в границах полосы отвода автомобильных дорог, а также минимально необходимые требования к их обеспеченности услугами утверждён постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2020 года № 1753. В перечень включён, в том числе «торговый объект» (торговый павильон для продажи продуктов питания, технических жидкостей и автомобильных принадлежностей), для эксплуатации которого необходимо обеспечение возможностью пользоваться площадкой для стоянки легковых автомобилей и мусоросборниками.

Принимая во внимание, что по смыслу Законов N 196-ФЗ и 257-ФЗ размещение, проектирование и строительство объектов дорожного сервиса должно производиться с учётом требований стандартов и технических норм безопасности дорожного движения, строительства и эксплуатации автомобильных дорог; уполномоченный орган отказывает в предоставлении участка для строительства указанных объектов, если размещение таких объектов приведет к невозможности использовать земельный участок в соответствии с его разрешённым использованием или к существенным затруднениям в использовании земельного участка (его части), решение суда первой инстанции об удовлетворении заявленных административным истцом требований без проверки документов, подтверждающих соблюдение заявителем технических требований и условий, подлежащих обязательному исполнению лицами, осуществляющими размещение (строительство, реконструкцию) объектов дорожного сервиса в границах придорожных полос автомобильной дороги, не основано на положениях действующего законодательства.

При установленных по настоящему административному спору обстоятельствах судебная коллегия по административным делам не может согласиться с выводами суда первой инстанции о незаконности оспариваемого отказа федерального казённого учреждения «Управление Федеральных автомобильных дорог» «Кавказ» №* от * года в согласовании размещения нестационарного объекта придорожного сервиса (пункт торговли) в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения * (земельный участок с кадастровым номером *) по адресу: * и возложении на Учреждение обязанности согласовать размещение нестационарного объекта придорожного сервиса (пункт торговли) по заявлению ФИО5, поскольку принятие указанного решения не отнесено к компетенции ФКУ Упрдор «Кавказ». Так как государственная услуга по предоставлению гражданам или юридическим лицам земельных участков в границах полосы отвода автомобильной дороги федерального значения для размещения объектов дорожного сервиса предоставляется Росавтодором, за её предоставлением ФИО5 надлежит обратиться именно в Росавтодор.

С учётом изложенного обжалуемое решение суда первой инстанции не может быть признано законным и обоснованным, в связи с чем подлежит отмене с вынесением по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных ФИО5 административных исковых требований в полном объёме.

Руководствуясь статьями 307, 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Ставропольского краевого суда

определила:

решение Будённовского городского суда Ставропольского края от 18 декабря 2025 года отменить и вынести по административному делу новое решение.

Административное исковое заявление ФИО5 к федеральному казённому учреждению «Управление Федеральных автомобильных дорог» «Кавказ» федерального дорожного агентства о признании незаконным отказа в согласовании размещения нестационарного торгового объекта в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения и возложении обязанности по устранению допущенных нарушений оставить без удовлетворения в полном объёме.

Апелляционную жалобу административного ответчика удовлетворить.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Пятый кассационный суд общей юрисдикции путём подачи через суд первой инстанции кассационной жалобы в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

В.Ю. Шишова

Судьи

ФИО1 ФИО2

Апелляционное определение в окончательной форме изготовлено 20 марта 2026 года.