Апелляционное определение № 33А-3960/2026 от 1 марта 2026 г.

Судья Величко М.Г. УИД 61RS0025-01-2025-001133-08

Дело № 33а-3960/2026


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

2 марта 2026 года г. Ростов-на-Дону

Судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда в составе: председательствующего Яковлевой Э.Р.,

судей: Лазаревой М.И., Верещагиной В.В.,

при секретаре Паламарчук Ю.Е.,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению ФИО1 к администрации Багаевского района Ростовской области, заинтересованные лица: Управление Росреестра по Ростовской области, Филипл ППК «Роскадастр» по Ростовской области, ФИО2, о признании незаконным и отмене предписания,

по апелляционной жалобе администрации Багаевского района Ростовской области на решение Багаевского районного суда Ростовской области от 20 ноября 2025 года.

Заслушав доклад судьи Ростовского областного суда Лазаревой М.И., судебная коллегия по административным делам

установила:

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением, указав в обоснование заявленных требований, что 16 июня 2025 года по результатам проведённой внеплановой выездной проверки соблюдения обязательных требований земельного законодательства Российской Федерации в области использования и охраны земель в отношении него было составлено предписание об устранении выявленного нарушения земельного законодательства, административная ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КоАП РФ (самовольное занятие земельного участка).

С данным предписанием административный истец не согласен, поскольку самовольного занятия земельного участка не допускал.

24 июля 2025 года постановлением главного государственного инспектора Багаевского, Константиновского, Семикаракорского, Усть-Донецкого районов по использованию и охране земель — начальника межмуниципального Семикаракорского отдела Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области ФИО11. производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.1 КоАП РФ, возбуждённое в отношении административного истца, было прекращено в связи с отсутствием события административного правонарушения.

Административный истец предпринимательскую деятельность не осуществляет.

Административный истец считает, что предписание об устранении выявленных нарушений от 16 июня 2025 года является незаконным и нарушает его права, в частности, незаконно создает условия для привлечения административного истца к административной ответственности за неисполнение данного предписания, а также неправомерно возлагает на него обязанность устранить нарушение земельного законодательства, которого он не допускал, провести работы по рекультивации распаханной территории спорного земельного участка.

Кроме того, по данному административному делу ФИО1 понёс судебные расходы на уплату государственной пошлины в размере 3000 рублей и расходы на оплату услуг представителя в размере 40 000 рублей.

Ссылаясь на указанные обстоятельства и полагая свои права нарушенными, административный истец просил суд признать недействительным и отменить предписание администрации Багаевского района Ростовской области от 16 июня 2025 года об устранении выявленных нарушений, выданное в отношении ФИО1.

Взыскать с администрации Багаевского района Ростовской области в пользу ФИО1 судебные расходы на оплату услуг представителя в размере 40 000 рублей, расходы на уплату государственной пошлины в размере 3 000 рублей.

Решением Багаевского районного суда Ростовской области от 20 ноября 2025 года административные исковые требования ФИО1 удовлетворены частично.

Суд признал незаконным и отменил предписание администрации Багаевского района Ростовской области об устранении выявленных нарушений № 64/2918 от 16 июня 2025 года.

Этим же решением с администрации Багаевского района Ростовской области в пользу ФИО1 взысканы судебные расходы на оплату услуг представителя в размере 20000 рублей, расходы на уплату государственной пошлины в размере 3000 рублей.

В удовлетворении остальной части административного иска ФИО1 отказано.

Администрация Багаевского района Ростовской области в апелляционной жалобе, считая решение Багаевского районного суда Ростовской области от 20 ноября 2025 года незаконным и необоснованным, просит его отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований ФИО1 отказать.

Поддерживая позицию, приведенную в возражениях на административное исковое заявление, административный ответчик указывает, что судом сделан ошибочный вывод о том, что органы муниципального земельного контроля не наделены полномочиями по выдаче предписаний по итогам муниципального земельного контроля, в том числе неверным является вывод о незаконности предписания в связи с тем, что данное предписание выдано неуполномоченным лицом, не государственным инспектором, а главой администрации.

Также апеллянт обращает внимание на то, что суд первой инстанции неверно применил положения ст. ст. 71-72 Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», поскольку ФИО1 не является ни индивидуальным предпринимателем, ни юридическим лицом. Таким образом, суд применил закон, не подлежащий применению, тем самым нарушил нормы материального права.

Заявитель обращает внимание на то, что письмо Роснедвижимости от 20.07.2005 № ММ/0644 «О взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля» носит рекомендательный характер, не противоречит нормам действующего земельного законодательства и неверно истолковано судом об отсутствии у органа муниципального контроля полномочий на вынесение предписаний.

Кроме того, заявитель жалобы указывает, что постановление главного государственного инспектора Багаевского, Константиновского, Семикаракорского, Усть-Донецкого районов по использованию и охране земель - начальника межмуниципального Семикаракорского отдела Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области ФИО12 от 24 июля 2025 года не может свидетельствовать о незаконности выданного ФИО1 органом муниципального земельного контроля предписания.

Представитель административного истца ФИО3 в судебном заседании суда апелляционной инстанции против удовлетворения апелляционной жалобы администрации возражал, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом. Дело в их отсутствие рассматривается судебной коллегией на основании статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ).

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав ФИО3, судебная коллегия по административным делам не усматривает оснований, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, для отмены решения суда первой инстанции.

Положения части 1 статьи 218 КАС РФ предоставляют гражданину право обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу положений статьи 227 КАС РФ для признания незаконными решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий оспариваемые решения, действия (бездействие) соответствующих органов и должностных лиц не могут быть признаны незаконными.

Как установлено судом и следует из материалов дела, ФИО1 на праве аренды принадлежит земельный участок НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, уточненной площадью 280422 кв. м, категория земель «земли сельскохозяйственного назначения» с видом разрешенного использования «для передачи в аренду из районного фонда перераспределения ЗАО «Ажиновское», расположенный по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, о чем в ЕГРН 03.02.2016 года внесены записи регистрации № 61-61/004-61/004/001/2015-2898-1, 61-61/004-61/004/001/2015-2898-2.

На основании решения Главы администрации Багаевского района от 16.05.2025 № 2 о проведении внеплановой выездной проверки, согласованной решением Прокуратуры Ростовской области от 19.05.2025 № 7/3-111/1298-2025, проведена проверка в отношении земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, площадью 280422 кв. м, расположенного по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, из земель сельскохозяйственного назначения, с видом разрешенного использования: «для передачи в аренду из районного фонда перераспределения ЗАО «Ажиновское», а также территории земель, государственная собственность на которые не разграничена, площадью 5000 кв. м с северной стороны земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, предметом которой явилось соблюдение обязательных требований, установленных п.п.1) п. 6 части 1 Положения о муниципальном земельном контроле в границах муниципального образования «Багаевский район», принятого решением Собрания депутатов Багаевского района от 15.09.2021 № 273 «Об утверждении Положения о муниципальном земельном контроле в границах муниципального образования «Багаевский район», о недопущении самовольного занятия земель, земельного участка или части земельного участка, в том числе использования земель, земельного участка или части земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством прав на них (Т.1, л.д. 13-16).

Из указанного решения следует, что проверка проводится в период с 16.06.2025 9 часов 00 минут по 18.06.2025 16 часов 00 минут; лицом, уполномоченным на проведение проверки, является ведущий специалист отдела земельных и имущественных отношений администрации Багаевского района ФИО13., контрольные (надзорные) действия, совершаемые при проведении проверки, - осмотр; место проведения проверки: местоположение земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН (АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН), контролируемое лицо - ФИО1

Сведения о проведении контрольного (надзорного) мероприятия размещены в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий под № 61251256140118069645.

Из протокола инструментального обследования от 16.06.2025 следует, что в ходе инструментального обследования картометрическим способом с использованием Портала пространственных данных национальной системы пространственных данных, проведенного ФИО14 произведен замер территории обследуемого земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, из земель сельскохозяйственного назначения, по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, с северной стороны земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН По результатам обследования было установлено, что площадь контролируемого земельного участка составила 5000+/- кв. м, подготовлена схема территории контролируемого земельного участка (Т.1, л.д. 17-19).

Из протокола осмотра от 16.06.2025, составленного ФИО6 в присутствии ФИО1 и его представителя ФИО3, усматривается, что должностным лицом администрации произведен осмотр земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, площадью 5000 кв. м из земель сельскохозяйственного назначения, в ходе которого установлено, что территория данного земельного участка не имеет ограждения, на всей территории участка произрастают злаковые сельскохозяйственные культуры; ФИО1 границы принадлежащего ему на праве аренды земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН не обозначил; злаковые культуры, произрастающие на обоих земельных участках, идентичны (Т.1, л.д. 20-26).

По результатам внеплановой выездной проверки должностным лицом ФИО6 составлен акт внеплановой выездной проверки от 16.06.2025, из которого следует, что на основании анализа материалов обследований, осмотра, инструментального обследования должностным лицом администрации было установлено, что спорный земельный участок государственная собственность на которые не разграничена площадью 5000 кв. м используется ФИО1, не имеющим предусмотренных законодательством прав на него (Т.1, л.д. 67-69).

16.06.2025 года по результатам проведённой внеплановой выездной проверки соблюдения обязательных требований земельного законодательства Российской Федерации в области использования и охраны земель в отношении административного истца было составлено предписание об устранении выявленного нарушения земельного законодательства, административная ответственность за которое предусмотрена ст. 7.1 КРФ об АП (самовольное занятие земельного участка) – Т.1, л.д. 66.

Не согласившись с предписанием административного ответчика, ФИО1 оспорил его в суде.

Принимая решение об удовлетворении административных исковых требований ФИО1 частично, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что Администрация Багаевского района Ростовской области при вынесении в отношении ФИО1 предписания об устранении выявленных нарушений от 16 июня 2025 года № 64/2918 вышла за пределы полномочий, предоставленных ст. 72 Земельного кодекса Российской Федерации, которой органам, осуществляющим муниципальный земельный контроль, не предоставлено право выдавать гражданам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства. Выявление признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством предусмотрена административная ответственность являются основанием для проведения внеплановой проверки только в рамках государственного земельного надзора, а постановлением главного государственного инспектора ФИО5 производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.1 КоАП РФ, возбуждённое в отношении административного истца, было прекращено в связи с отсутствием события административного правонарушения.

С итоговым выводом суда первой инстанции о наличии оснований для удовлетворения административных исковых требований ФИО1 судебная коллегия соглашается в связи со следующими обстоятельствами.

Согласно подпунктам 3, 25, 35 пункта 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения муниципального района отнесены владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района, создание условий для развития сельскохозяйственного производства, осуществление муниципального земельного контроля на межселенной территории муниципального района.

Под муниципальным земельным контролем согласно пункту 1 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением в том числе гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

В случае выявления в ходе проведения проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения.

В соответствии с пунктом 4 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации в случае выявления в ходе проведения контрольного (надзорного) мероприятия в рамках осуществления муниципального земельного контроля нарушения обязательных требований к использованию и охране земель, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте контрольного (надзорного) мероприятия указывается информация о таком правонарушении в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации". Должностные лица органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль, направляют в орган государственного земельного надзора копию указанного акта, составленного в результате проведения контрольного (надзорного) мероприятия в рамках осуществления муниципального земельного контроля, проведенного во взаимодействии с контролируемым лицом. Органы муниципального земельного контроля могут выдавать предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований к использованию и охране земель, в том числе выявленных в ходе наблюдения за соблюдением обязательных требований.

Должностные лица органов местного самоуправления направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора, который в срок не позднее чем пять рабочих дней со дня поступления от органа местного самоуправления копии указанного акта проверки обязан рассмотреть указанный акт и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить копию принятого решения в орган местного самоуправления (пункты 5, 6 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации).

Этой же статьей Земельного кодекса установлено, что муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений данной статьи (пункт 2).

Решением Собрания депутатов Багаевского района от 15.09.2021 № 273 утверждено Положение о муниципальном земельном контроле в границах муниципального образования «Багаевский район» (далее – Положение).

Согласно п. 1.3 Положения муниципальный земельный контроль осуществляется администрацией муниципального образования «Багаевский район».

Должностными лицами администрации, уполномоченными осуществлять муниципальный земельный контроль, являются: руководитель (заместитель руководителя) контрольного органа, должностное лицо контрольного органа, в должностные обязанности которого в соответствии с настоящим Положением, должностным регламентом, должностной инструкцией входит осуществление полномочий по осуществлению муниципального контроля, в том числе проведение профилактических и контрольных мероприятий (п. 1.4 Положения).

В силу п. 4.23 Положения в случае выявления при проведении контрольного мероприятия обязательных требований контролируемым лицом администрации выдается предписание об устранении выявленных нарушений.

Таким образом, вопреки выводу суда первой инстанции, статьей 72 Земельного кодекса Российской Федерации и корреспондирующими нормами вышеуказанного Положения о муниципальном земельном контроле в границах муниципального образования «Багаевский район» предусмотрена возможность проведения муниципального земельного контроля в отношении физических лиц с выдачей обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений земельного законодательства.

Между тем, исследовав обстоятельства дела и оценив доказательства в порядке ст. 84 КАС РФ, судебная коллегия приходит к выводу о незаконности выданного административному истцу предписания об устранении нарушений земельного законодательства в связи со следующими обстоятельствами.

Как следует из материалов дела, по результатам проведенной проверки государственным инспектором по использованию и охране земель, ведущим специалистом Багаевского отдела Управления Росреестра по Ростовской области в отношении ФИО1 составлен протокол № 18.02-1 от 26.06.2025 об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.1 КоАП РФ.

Постановлением главного государственного инспектора Багаевского, Константиновского, Семикаракорского, Усть-Донецкого районов по использованию и охране земель – начальником межмуниципального Семикаракорского отдела Управления Росреестра по Ростовской области от 24.07.2025 № 18.14-08-4/2025 производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.1 КоАП РФ, в отношении ФИО1 прекращено в связи с отсутствием события административного правонарушения.

Из указанного постановления следует, что должностное лицо, в производстве которого находилось дело об административном правонарушении, пришло к выводу о том, что в материалах дела отсутствуют достоверные и достаточные доказательства, подтверждающие факт самовольного занятия ФИО1 земельного участка государственная собственность на который не разграничена площадью 5000 кв. м, поскольку имеющиеся в материалах дела доказательства получены с нарушением требований, установленных законом, а именно протокол инструментального обследования от 16.06.2025, так как в решении о проведении внеплановой проверки иных контрольных действий, кроме осмотра, не предусмотрено.

Судебная коллегия, изучив протокол инструментального обследования от 16.06.2025, также учитывает то, что из него следует факт произведения должностным лицом органа муниципального контроля замера земельного участка государственная собственность на который не разграничена площадью 5000 кв. м. Замеры территории земельного участка, переданного в аренду ФИО1, как усматривается из протокола инструментального обследования от 16.06.2025, должностным лицом органа муниципального контроля не производились. При этом в протоколе отсутствуют сведения о том, что при произведении замеров должностным лицом использовалось какое-либо измерительное оборудование.

Факт самовольного занятия ФИО1 земельного участка государственная собственность на который не разграничена площадью 5000 кв. м установлен должностным лицом органа муниципального контроля в результате осмотра данного земельного участка, который также производился без применения какого-либо измерительного оборудования, что следует из протокола осмотра от 16.06.2025.

Вместе с тем, из выписки из ЕГРН в отношении земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН усматривается, что данный земельный участок является ранее учтенным, сведений об установлении его границ на местности и внесении данных о них в ЕГРН, не имеется.

Согласно материалам дела, какого - либо ограждения земельный участок с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН и земельный участок государственная собственность на который не разграничена площадью 5000 кв. м. не имеют.

Принимая во внимание вышеизложенное, судебная коллегия приходит к выводу о том, что административным ответчиком фак самовольного занятия ФИО1 земельного участка государственная собственность на который не разграничена площадью 5000 кв. м не подтвержден, равно как и не доказана законность и обоснованность выданного административному истцу предписания.

При таких обстоятельствах, доводы апелляционной жалобы об обратном не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся, по сути, к переоценке исследованных судом доказательств и оспариванию обоснованности выводов суда об установленных им по делу фактических обстоятельствах, следовательно, не могут быть приняты судебной коллегией в качестве основания для отмены обжалуемого судебного постановления.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебного акта, при разрешении дела судом первой инстанции не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь ст.ст. 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда

определила:

решение Багаевского районного суда Ростовской области от 20 ноября 2025 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Багаевского района Ростовской области – без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) на апелляционное определение может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий Э.Р. Яковлева

Судьи М.И. Лазарева

В.В. Верещагина

Мотивированное апелляционное определение составлено 12 марта 2026 года