Решение № 3А-67/2017 3А-67/2017(3А-752/2016;)~М-804/2016 3А-752/2016 М-804/2016 от 7 февраля 2017 г. по делу № 3А-67/2017

Дело № 3а-67/2017

НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

г. Нижний Новгород «08» февраля 2017 года

Нижегородский областной суд в составе:

председательствующего судьи Сорокина М.С.,

при секретаре судебного заседания Обалине В.С.,

с участием: заместителя Нижегородского межрайонного природоохранного прокурора – ФИО1,

представителей открытого акционерного общества «Нижегородский водоканал» – ФИО2, ФИО3,

представителя министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области – ФИО4,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества «Нижегородский водоканал» о признании административного регламента не действующим в части,

У С Т А Н О В И Л :

7 октября 2011 года министерством экологии и природных ресурсов Нижегородской области издан приказ № 769 «Об утверждении административного регламента министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области по предоставлению государственной услуги «Утверждение проектов округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, и установление границ и режима зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения» (далее также – приказ министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области от 7 октября 2011 года № 769, административный регламент).

Приказ министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области от 7 октября 2011 года № 769 опубликован в газете «Нижегородская правда» от 22 ноября 2011 года № 128 (25448) и включен в реестр нормативных правовых актов органов исполнительной власти Нижегородской области 21 октября 2011 года №.

Приказами министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области от 17 мая 2012 года № 545 (опубликован в газете «Нижегородская правда» от 8 сентября 2012 года № 96 (25560) и включен в реестр нормативных правовых актов органов исполнительной власти Нижегородской области 7 июня 2012 года № №), от 19 февраля 2013 года № 192 (опубликован в газете «Нижегородская правда» от 18 мая 2013 года № 52 (25659) и включен в реестр нормативных правовых актов органов исполнительной власти Нижегородской области 5 марта 2013 года № №), от 30 сентября 2014 года № 1520 (опубликован в газете «Нижегородская правда» от 7 февраля 2015 года № 12 (25898) и включен в реестр нормативных правовых актов органов исполнительной власти Нижегородской области 27 октября 2014 года № №), от 3 июня 2016 года № 1101 (опубликован в сетевом издании «Нижегородская правда» http://www.pravda-nn.ru 7 июля 2016 года и включен в реестр нормативных правовых актов органов исполнительной власти Нижегородской области 29 июня 2016 года № №), от 23 июня 2016 года № 1310 (опубликован в сетевом издании «Нижегородская правда» http://www.pravda-nn.ru 20 июля 2016 года, в газете «Нижегородская правда» от 13 августа 2016 года № 82 (26103) и включен в реестр нормативных правовых актов органов исполнительной власти Нижегородской области 15 июля 2016 года № №), от 23 сентября 2016 года № 1951 (опубликован в сетевом издании «Нижегородская правда» http://www.pravda-nn.ru 21 октября 2016 года и включен в реестр нормативных правовых актов органов исполнительной власти Нижегородской области 17 октября 2016 года № №) в приказ министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области от 7 октября 2011 года № 769 были внесены изменения.

Абзацем шестым пункта 2.6 административного регламента (в действующей редакции) предусмотрено, что в состав документов, необходимых для предоставления государственной услуги «Утверждение проектов округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, и установление границ и режима зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения» (далее также – государственная услуга). включены сведения о границах зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, которые должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости, подготовленные в соответствии с требованиями, утвержденными приказом Минэкономразвития России от 23 марта 2016 года № 163.

ОАО «Нижегородский водоканал» обратилось в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать абзац шестой пункта 2.6 административного регламента (в редакции приказа министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области от 23 июня 2016 года № 1310) не действующим как не соответствующий нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу – части 4 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее также – Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»), Санитарным правилам и нормам «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02», утвержденным Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 26 февраля 2002 года (далее также – СанПиН 2.1.4.1110-02), с момента вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований ОАО «Нижегородский водоканал» указало на то, что, являясь правообладателем, осуществляющим эксплуатацию объектов, расположенных в зоне санитарной охраны водных объектов (р. Ока), разработало проекты организации зон санитарной охраны (в составе первого, второго и третьего поясов) источников водоснабжения (водопроводной станции «Малиновая гряда», Слудинской водопроводной станции) и представило их на утверждение в министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области. Письмом министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области от 13 июля 2016 года № обществу было отказано в приеме документов, необходимых для оказания государственной услуги, на основании пункта 2.6 административного регламента.

ОАО «Нижегородский водоканал» полагает, что абзац шестой пункта 2.6 административного регламента, возлагающий на юридическое лицо не предусмотренную законом обязанность представлять какие-либо документы помимо санитарно-эпидемиологического заключения, не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, – части 4 статьи 18 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», СанПиН 2.1.4.1110-02, нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области представило в суд возражения и дополнительные возражения на административное исковое заявление, в которых просило в удовлетворении требований ОАО «Нижегородский водоканал» отказать.

В судебном заседании представители ОАО «Нижегородский водоканал» ФИО2, ФИО3 просили заявленные обществом требования удовлетворить по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении, в письменных объяснениях и дополнительных письменных объяснениях.

В судебном заседании представитель министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области ФИО4 просила в удовлетворении административного искового заявления ОАО «Нижегородский водоканал» отказать по основаниям, изложенным в возражениях и дополнительных возражениях.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение прокурора ФИО1, полагавшей необходимым в удовлетворении административного искового заявления ОАО «Нижегородский водоканал» отказать, обсудив доводы административного искового заявления и возражений на него, исследовав материалы дела, установив юридически значимые обстоятельства, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

По делу установлено, что одним из основных видов деятельности ОАО «Нижегородский водоканал» является оказание услуг водоснабжения и водоотведения, направленных на удовлетворение потребностей населения, предприятий, организаций, учреждений г. Нижнего Новгорода.

Постановление администрации г. Нижнего Новгорода от 7 октября 2013 года № 3828 ОАО «Нижегородский водоканал» определен гарантирующей организацией централизованной системы холодного водоснабжения и водоотведения на территории города Нижнего Новгорода.

Решением региональной службы по тарифам Нижегородской области от 16 декабря 2014 года № ОАО «Нижегородский водоканал» установлены тарифы в сфере холодного водоснабжения и водоотведения для потребителей Нижегородской области на 2015 – 2017 годы.

На основании заключенных с администрацией г. Нижнего Новгорода договоров аренды и концессионных соглашений ОАО «Нижегородский водоканал» является правообладателем зданий и сооружений водопроводной станции «<данные изъяты>» и <данные изъяты>.

Между Верхне-Волжским бассейновым водным управлением Федерального агентства водных ресурсов и ОАО «Нижегородский водоканал» заключены договоры водопользования, в соответствии с которыми водопользователю предоставлены в пользование:

Чебоксарское водохранилище (на траверзе 14,3 км. основного судового хода р. Ока у правого берега) – в целях забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностного водного объекта для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (водопроводная станция «Малиновая гряда»);

Чебоксарское водохранилище (на траверзе 6,5 км. основного судового хода р. Ока у правого берега) – в целях забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностного водного объекта для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (Слудинская водопроводная станция).

ОАО «Нижегородский водоканал» в министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области были направлены на утверждение проекты организации зон охраны в составе первого, второго и третьего поясов источников водоснабжения водопроводной станции «<данные изъяты>» и <данные изъяты>.

Письмом министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области от 16 июня 2016 года № до ОАО «Нижегородский водоканал» была доведена информация о том, что выполнение работ по оцифровке границ зон санитарной охраны водопроводной станции «Малиновая гряда» и Слудинской водопроводной станции должно быть осуществлено ОАО «Нижегородский водоканал» за счет собственных средств, что сведения о зонах санитарной охраны подлежат передаче в министерство с целью их предоставления в Росреестр для кадастрового учета.

Письмом министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области от 13 июля 2016 года № ОАО «Нижегородский водоканал» было сообщено о прекращении переписки по поводу замечаний по составу и качеству проектной документации для водопроводной станции «<данные изъяты>» и <данные изъяты> со ссылкой на то, что перечень документов, необходимых для предоставления министерством государственной услуги, определен пунктом 2.6 административного регламента.

Этим же письмом министерства прекращена переписка с ОАО «Нижегородский водоканал» по вопросу установления зоны санитарной охраны в отношении водопроводной станции «<данные изъяты>» (р. Волга).

Письмом от 17 января 2017 года № ОАО «Нижегородский водоканал» направило на утверждение в министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области проект зоны санитарной охраны в составе первого, второго и третьего поясов источников водоснабжения питьевого назначения водопроводной станции «<данные изъяты>».

Следовательно, материалами дела подтверждается, что административный регламент, регулирующий порядок и стандарт предоставления государственной услуги, получателями которой являются юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию водных объектов для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, применялся в отношении ОАО «Нижегородский водоканал», что общество является субъектом отношений, регулируемых указанным нормативным правовым актом, – получателем государственной услуги (заявителем).

Учитывая изложенное, ОАО «Нижегородский водоканал», полагающее, что абзацем шестым пункта 2.6 административного регламента нарушены его права и законные интересы, на основании ч. 1 ст. 208 КАС РФ вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением, которое подлежит рассмотрению по существу.

В соответствии с частями 1, 14 статьи 13 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее также - Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг») разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу. Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Нижегородской области от 22 ноября 2007 года № 430 утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг в Нижегородской области (далее также - постановление Правительства Нижегородской области от 22 ноября 2007 года № 430, Порядок), согласно пунктам 5, 8 которого административные регламенты разрабатываются органами исполнительной власти Нижегородской области, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующих государственных функций и предоставление соответствующих государственных услуг, на основании полномочий, предусмотренных федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, законами Нижегородской области, нормативными правовыми актами Губернатора и Правительства Нижегородской области, положениями об органах исполнительной власти Нижегородской области, в соответствии с названными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Нижегородской области, а также настоящим Порядком. Административные регламенты утверждаются в установленном порядке нормативными правовыми актами соответствующих органов исполнительной власти Нижегородской области, за исключением случаев, установленных пунктом 9 настоящего Порядка.

Пунктом 1 постановления Правительства Нижегородской области от 9 марта 2011 года № 157 «Об уполномоченном органе исполнительной власти Нижегородской области» министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области определено уполномоченным органом исполнительной власти Нижегородской области по утверждению проектов округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, а также установлению границ и режима зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Аналогичные полномочия министерства закреплены в пунктах 3.511, 3.512 Положения о министерстве экологии и природных ресурсов Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 31 декабря 2010 года № 965.

Проанализировав положения указанных федеральных и региональных нормативных правовых актов во взаимосвязи с нормами Водного кодекса РФ, Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Устава Нижегородской области, Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 года № 8-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области», Закона Нижегородской области от 3 октября 2007 года № 129-З «О Правительстве Нижегородской области», Указа Губернатора Нижегородской области от 15 октября 2014 года № 115 «Об утверждении структуры органов исполнительной власти Нижегородской области», Положения о регистрации нормативных актов министерств и иных органов исполнительной власти области в Реестре нормативных актов органов исполнительной власти Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 14 февраля 2006 года № 41, оценив представленные в материалы дела доказательства, суд приходит к выводу о том, что приказ министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области от 7 октября 2011 года № 769, являющийся нормативным правовым актом органа исполнительной власти Нижегородской области, а также нормативные правовые акты о внесении в него изменений приняты как в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, так и в соответствии с компетенцией министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области, с соблюдением требований законодательства к их форме и виду, процедуре их принятия, включая требования к разработке и принятию административных регламентов, и правилам введения в действие.

По данным основаниям приказ министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области от 7 октября 2011 года № 769, а равно нормативные правовые акты о внесении в него изменений административным истцом не оспариваются.

Проверив оспариваемые положения приказа министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области от 7 октября 2011 года № 769 на предмет их соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 6, частью 1 статьи 12 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

Требования к структуре административных регламентов, к стандартам предоставления государственных или муниципальных услуг, являющихся разделом административных регламентов, определены статьями 12, 14 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

В частности, стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги должен предусматривать исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия (пункт 6 статьи 14 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»).

В силу положений пунктов 1, 2 части 1 статьи 7 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», устанавливающей требования к взаимодействию с заявителем при предоставлении государственных и муниципальных услуг, органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя:

представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг;

представления документов и информации, в том числе подтверждающих внесение заявителем платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением документов, включенных в определенный частью 6 настоящей статьи перечень документов. Заявитель вправе представить указанные документы и информацию в органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по собственной инициативе.

В целях реализации полномочий по утверждению проектов округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, по установлению границ и режима зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, обеспечения стандарта предоставления заявителям государственной услуги, министерством экологии и природных ресурсов разработан и утвержден административный регламент, пунктом 2.6 которого определен исчерпывающий перечень документов, подлежащих предоставлению заявителем для получения государственной услуги.

Согласно положений абзаца шестого пункта 2.6 административного регламента в состав таких документов включены сведения о границах зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, которые должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости, подготовленные в соответствии с требованиями, утвержденными приказом Минэкономразвития России от 23 марта 2016 года № 163.

Непредставление таких сведений является основанием для отказа в приеме документов, а их несоответствие установленным законодательством требованиям – основанием для отказа в предоставлении государственной услуги (пункты 2.7, 2.8 административного регламента).

Обращаясь в суд с настоящим административным исковым заявлением, ОАО «Нижегородский водоканал» исходит из того, что абзац шестой пункта 2.6 административного регламента, возлагающий на юридическое лицо не предусмотренную законом обязанность представлять какие-либо документы помимо санитарно-эпидемиологического заключения, не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, – части 4 статьи 18 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», СанПиН 2.1.4.1110-02, нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оценив указанные доводы ОАО «Нижегородский водоканал» во взаимосвязи с представленными в материалы административного дела доказательствами по правилам ст. 84 КАС РФ, суд приходит к выводу о том, что заявленные административным истцом требования не подлежат удовлетворению в силу следующего.

В соответствии положениями пунктов «в», «д», «з», «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий, земельное, водное законодательство, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу норм статьи 431 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее также – Федеральный закон «Об охране окружающей среды») при эксплуатации централизованных и нецентрализованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и системы водоотведения должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды. Мероприятия по охране окружающей среды осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее также – Федеральный закон «О водоснабжении и водоотведении») и другими федеральными законами.

Согласно частям 1, 3 статьи 44 Федерального закона «Об охране окружающей среды» при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, обеспечивающие благоприятное состояние окружающей среды для жизнедеятельности человека, а также для обитания растений, животных и других организмов, устойчивого функционирования естественных экологических систем. Здания, строения, сооружения и иные объекты должны размещаться с учетом требований в области охраны окружающей среды, санитарно-гигиенических норм и градостроительных требований. В целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, озелененные территории, зеленые зоны, лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования, а также лесопарковые зеленые пояса.

Как следует из положений статьи 52 Федерального закона «Об охране окружающей среды», в целях обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, защиты природных комплексов, природных ландшафтов и особо охраняемых природных территорий от загрязнения и другого негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности устанавливаются защитные и охранные зоны. В целях охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов вокруг промышленных зон и объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, в кварталах, микрорайонах городских и сельских поселений - территории, зеленые зоны, лесопарковые зоны и иные зоны с ограниченным режимом природопользования. Порядок установления и создания защитных и охранных зон регулируется законодательством.

Частью 2 статьи 43 Водного кодекса РФ предусмотрено, что для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

В соответствии с частями 1, 4, 5 статьи 18 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», направленного на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов (далее - водные объекты), не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека. Проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам. Границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны (ЗСО) источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения определены СанПиН 2.1.4.1110-02, в силу положений которых:

соблюдение настоящих санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (пункт 1.3);

ЗСО организуются на всех водопроводах, вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду как из поверхностных, так и из подземных источников. Основной целью создания и обеспечения режима в ЗСО является санитарная охрана от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены (пункт 1.4);

ЗСО организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Его назначение - защита места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. Санитарная охрана водоводов обеспечивается санитарно - защитной полосой. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно - защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды (пункт 1.5);

организации ЗСО должна предшествовать разработка ее проекта, в который включаются: а) определение границ зоны и составляющих ее поясов; б) план мероприятий по улучшению санитарного состояния территории ЗСО и предупреждению загрязнения источника; в) правила и режим хозяйственного использования территорий трех поясов ЗСО. При разработке проекта ЗСО для крупных водопроводов предварительно создается положение о ЗСО, содержащее гигиенические основы их организации для данного водопровода (пункт 1.6);

определение границ ЗСО и разработка комплекса необходимых организационных, технических, гигиенических и противоэпидемических мероприятий находятся в зависимости от вида источников водоснабжения (подземных или поверхностных), проектируемых или используемых для питьевого водоснабжения, от степени их естественной защищенности и возможного микробного или химического загрязнения (пункт 1.7).

Требования к текстовой части и картографическому материалу, входящим в состав проекта ЗСО, в том числе, в части необходимости определения и описания границ первого, второго и третьего поясов ЗСО, установлены пунктами 1.12.1, 1.12.2 СанПиН 2.1.4.1110-02, а порядок определения границ поясов ЗСО поверхностного источника, водопроводных сооружений и водоводов – пунктами 2.1, 2.3, 2.4 санитарных правил.

Из изложенного следует, что создание зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, водопроводных сооружений и водоводов вне зависимости от их ведомственной принадлежности и местонахождения, установление их границ, правил и режима хозяйственного использования территорий, входящих в зоны санитарной охраны всех поясов, относится к предусмотренным законодательством об охране окружающей среды, водным законодательством, законодательством в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (санитарным законодательством) мероприятиям по охране окружающей среды и водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, и, одновременно, к санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мероприятиям.

Целями вышеназванных мероприятий является обеспечение благоприятного состояния окружающей среды для жизнедеятельности человека, а также для обитания растений, животных и других организмов, устойчивого функционирования естественных экологических систем, защита природных комплексов от загрязнения и другого негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, предотвращение загрязнения водных объектов, засорения и истощения вод, устранение или уменьшение биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидация, санитарная охрана от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены.

Указанные цели достигаются путем установления в границах первого, второго и третьего поясов зоны санитарной охраны специальных режимов хозяйственного использования территории, введения правил, запретов и ограничений осуществления на ней хозяйственной и иной деятельности, направленных, среди прочего, на предупреждение ухудшения качества воды, обеспечение безопасности централизованных систем холодного водоснабжения, на их защиту от угроз техногенного, природного характера и террористических актов, предотвращение возникновения аварийных ситуаций, снижение риска и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций.

При этом реализация вышеназванных мероприятий, достижение указанных целей и фактическое исполнение установленных запретов и ограничений невозможны без проведения работы по определению и описанию границ зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения и составляющих ее поясов, их утверждения уполномоченным органом государственной власти и последующего внесения сведений о них в Единый государственный реестр недвижимости.

В силу приведенных положений Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и СанПиН 2.1.4.1110-02 обязанности по разработке проекта ЗСО, включая подготовку текстового и графического описания границ зоны и составляющих ее поясов, возложены на владельцев водопроводных сооружений и водоводов.

Данная обязанность в полной мере соотносится с обязанностями указанных лиц как природопользователей по соблюдению требований в области охраны окружающей среды (статья 431 Федерального закона «Об охране окружающей среды»), как водопользователей по охране водных объектов, водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира (статьи 39, 42, 43 Водного кодекса РФ), как организаций, осуществляющих холодное водоснабжение с использованием централизованных систем водоснабжения по выполнению требований санитарного законодательства, разработке и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, обеспечению безопасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, обеспечению соответствия качества поставляемой воды санитарно-эпидемиологическим требованиям (статьи 11, 18, 19 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»), как гарантирующих организаций по обеспечению надежного и бесперебойного холодного водоснабжения в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, а также по обеспечению безопасности систем водоснабжения (статьи 10, 12, 23 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении»).

Кроме того, в соответствии с пунктом 4 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения отнесены к зонам с особыми условиями использования территории.

Согласно пунктам 3, 51, 52 статьи 87 Земельного кодекса РФ, регулирующей состав земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения (далее также – земли промышленности и иного специального назначения), в состав земель промышленности и иного специального назначения в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, особо радиационно опасных и ядерно-опасных объектов, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, транспортных и иных объектов могут включаться охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель. Обязательным приложением к решению об установлении зоны с особыми условиями использования территории являются сведения о границах такой зоны, которые должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости. Требования к системе координат, точности определения координат характерных точек границ зоны с особыми условиями использования территории, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления кадастрового учета и кадастровой деятельности. Подготовка текстового и графического описаний местоположения границ зоны с особыми условиями использования территории, устанавливаемых в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации указанных в пункте 3 настоящей статьи объектов, перечня координат характерных точек границ такой зоны обеспечивается правообладателями указанных объектов или иными лицами на основании договора с такими правообладателями.

В развитие приведенных норм Земельного кодекса РФ Приказом Минэкономразвития России от 23 марта 2016 года 163 утверждены Требования к системе координат, точности определения координат характерных точек границ зоны с особыми условиями использования территории, формату электронного документа, содержащего сведения о границах зоны с особыми условиями использования территории (далее также – Приказ Минэкономразвития России от 23 марта 2016 года № 163, Требования), в силу пункта 1 которых местоположение границы зоны с особыми условиями использования территории устанавливается посредством определения плоских прямоугольных координат характерных точек границ зоны (то есть точек изменения описания границ и деления их на части) в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости.

Как установлено пунктом 9 части 1, частью 181 статьи 32 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее также – Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости»), органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае принятия ими решений (актов) об установлении, изменении или о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территорий. Обязательным приложением к документам (содержащимся в них сведениям), направляемым в орган регистрации прав в соответствии с пунктом 9 части 1 настоящей статьи, являются подготовленные в электронной форме текстовое и графическое описание местоположения границ зон с особыми условиями использования территории, перечень координат характерных точек границ таких зон.

Совокупность приведенных норм федерального законодательства, подлежащих, в том числе с учетом требований части 6 статьи 15 КАС РФ, применению к спорным правоотношениям, подтверждает выводы суда о том, что обязанность по подготовке текстового и графического описания местоположения границ зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения как разновидности зон с особыми условиями использования территории возложена на правообладателей водопроводных сооружений и водоводов, которые обязаны представить данные сведения, соответствующие Требованиям, в уполномоченный орган государственной власти в составе документов, необходимых для предоставления государственной услуги.

В свою очередь в случае принятия уполномоченным органом государственной власти решения об утверждении проекта зоны санитарной охраны, об установлении границ и режима зоны санитарной охраны указанные сведения подлежат направлению в орган регистрации прав для внесения их в Единый государственный реестр недвижимости, что, как указано выше, будет способствовать достижению цели принятого решения и возникновению правовых последствий его принятия.

Таким образом, вопреки доводам административного истца абзац шестой пункта 2.6 административного регламента, предусматривающий в составе документов, необходимых для предоставления государственной услуги, сведения о границах зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, которые должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости, подготовленные в соответствии с требованиями, утвержденными Приказом Минэкономразвития России от 23 марта 2016 года № 163, не возлагает на него не предусмотренную законом обязанность, поскольку такая обязанность возложена на ОАО «Нижегородский водоканал» как природопользователя, водопользователя, правообладателя (владельца) водопроводных сооружений и водоводов, гарантирующей организации централизованной системы холодного водоснабжения на территории города Нижнего Новгорода нормами федерального законодательства.

Кроме того, поскольку по делу достоверно установлено, что вышеназванные сведения, обязанность по представлению которых, как указано выше, в силу норм федерального законодательства возложена на заявителя, не находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, оспариваемые положения административного регламента требованиям пунктов 1, 2 части 1 статьи 7 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» не противоречат.

Учитывая изложенное, суд не усматривает несоответствия оспариваемого нормативного правового акта как нормативным правовым актам, на нарушение которых указано в административном исковом заявлении (часть 4 статьи 18 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», СанПиН 2.1.4.1110-02), так и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим спорные правоотношения.

По этим же основаниям суд отклоняет как не нашедшие своего подтверждения в ходе рассмотрения дела доводы ОАО «Нижегородский водоканал» о нарушении оспариваемым нормативным правовым актом прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, которое, являясь коммерческой организацией, преследующей в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и осуществляющей на свой риск предпринимательскую деятельность, обязанной обеспечить надежное и бесперебойное холодное водоснабжение в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и безопасность систем водоснабжения, в том числе путем организации зон санитарной охраны, не лишено возможности, не уклоняясь от предусмотренной законом обязанности, избрать надлежащий способ защиты своих прав в рамках осуществления государственного регулирования тарифов в сфере водоснабжения.

Суд не может согласиться с основанными на неправильном толковании норм материального права доводами административного истца о том, что положения статьи 87 Земельного кодекса РФ не распространяются на правоотношения, связанные с утверждением проектов зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, что законодательство не содержит требований о подготовке правообладателями объектов водного хозяйства текстового и графического описания местоположения границ зон санитарной охраны, перечня координат характерных точек их границ, поскольку обратное прямо вытекает из взаимосвязанных положений Водного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ, Земельного кодекса РФ, Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Федерального закона «Об охране окружающей среды», Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении», а также СанПиН 2.1.4.1110-02.

Иное толкование норм приведенных федеральных нормативных правовых актов означало бы предъявление различных требований к текстовому и графическому описанию местоположения границ зон с особыми условиями использования территории, а также к лицам, обязанным обеспечить его подготовку, исключительно по таким формальным критериям, как категории земель и вид объекта, вокруг которого создается зона с особыми условиями использования территории.

Вместе с тем, такой подход, по мнению суда, не соответствует как истинной воле законодателя, так и целям зон с особыми условиями использования территории (в том числе зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения), которые в одинаковой мере обязательны к созданию как на землях промышленности и иного специального назначения, так и на землях иных категорий, включая земли населенных пунктов, для которых специальная норма о порядке подготовки и описания границ таких зон в Земельном кодексе РФ отсутствует, притом что пункт 3 статьи 87 Земельного кодекса РФ, содержащий открытый перечень объектов, вокруг которых создаются зоны с особыми условиями использования территории, не содержит запрета на создание таких зон на землях иных категорий.

Суд отклоняет как не имеющие правового значения для дела доводы административного истца о том, что на общество законодательством не возложена обязанность по выполнению санитарных мероприятий в пределах второго и третьего поясов зон санитарной охраны, поскольку данное обстоятельство, которое лицами, участвующими в деле не оспаривается, не опровергает того, что в целях предоставления государственной услуги текстовое и графическое описание местоположения границ зоны санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должно быть подготовлено заявителем применительно ко всем трем составляющим зону поясам.

При таких обстоятельствах, поскольку нормативный правовой акт в оспариваемый части признан соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим спорные правоотношения, а также не нарушающим прав и законных интересов административного истца, в удовлетворении требований ОАО «Нижегородский водоканал» о признании не действующим абзаца шестого пункта 2.6 административного регламента надлежит отказать.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 176, 180 КАС РФ, Нижегородский областной суд

Р Е Ш И Л :

В удовлетворении административного искового заявления открытого акционерного общества «Нижегородский водоканал» о признании административного регламента не действующим в части – отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Нижегородский областной суд.

Судья областного суда М.С. Сорокин

Решение в окончательной форме принято 13 февраля 2017 года