Постановление № 5-144/2017 от 24 сентября 2017 г. по делу № 5-144/2017

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

с.Началово Астраханской области 25 сентября 2017 г.

Приволжский районный суд Астраханской области в составе

председательствующего судьи Колчиной Н.А.,

при секретаре Шапошниковой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ Российской Федерации, в отношении должностного лица - главы администрации муниципального образования «Приволжский район» Астраханской области ФИО1,

УСТАНОВИЛ:

Постановлением прокурора Приволжского района Астраханской области от 8 сентября 2017 г. возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ст.17.7 КоАП Российской Федерации, в отношении должностного лица - главы администрации муниципального образования «Приволжский район» Астраханской области ФИО1

Основанием для возбуждения производства послужили результаты проверки соблюдения градостроительного законодательства.

Установлено, что 11 июня 2014 г. администрацией МО «Приволжский район» ФИО2 выдано разрешение на строительство базы отдыха круглогодичного действия № RU30509000-312 от 11 июня 2014 г.

Постановлением администрации МО «Приволжский район» № 442 от 11 апреля 2017 г. данное разрешение отменено.

Прокурором района внесено представление об устранении нарушений, причин и условий им способствующих.

10 августа 2017 г. главой администрации МО «Приволжский район» ФИО1 в удовлетворении законных требований прокуратуры отказано.

В постановлении отмечено, что информация о фактическом устранении выявленных нарушений закона, о принятых мерах по устранению нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, отсутствует. Доказательств невозможности исполнения требований прокурора не представлено, соответственно объективных данных, позволяющих администрации МО «Приволжский район» не исполнять требования прокурора, вытекающие из полномочий администрации района, не имелось.

В судебное заседание глава администрации Муниципального образования «Приволжский район» Астраханской области ФИО1 не явилась, о времени и месте рассмотрения дела извещена надлежащим образом, представила заявление, в котором просит рассмотреть дело в ее отсутствие, уполномочила на представление интересов ФИО3

Представитель лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, ФИО3 просила отказать в привлечении к административной ответственности, поскольку протест прокуратуры был рассмотрен ими в установленный срок, считает вынесенное распоряжение об отмене разрешения на строительство законным, поскольку на стадии проверки представленных ФИО2 документов, уполномоченный орган был обязан отказать в выдаче ему разрешения на строительство. Указано, что муниципальный правовой акт соответствует закону и был вынесен в рамках предоставленных Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления полномочий. Представителем также отмечено, что градостроительным планом земельного участка не предусмотрено строительство жилых домов, параметры застройки и разрешенные виды использования не соответствуют проектной документации.

Прокурор – старший помощник прокурора Приволжского района Астраханской области Воронина И.А. поддержала доводы, изложенные в постановлении, просила их удовлетворить по указанным в нем основаниям, привлечь должностное лицо к административной ответственности, ссылаясь на судебную практику, полагает, что представление должно быть рассмотрено по существу, несмотря на представленный в установленные сроки ответ.

С учетом положений ст. 25.1 КоАП РФ суд полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося лица, надлежащим образом уведомленного о времени и месте рассмотрения дела.

Суд, выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, приходит к следующему выводу.

Согласно требованию ч. 2 ст. 15 Конституции РФ должностные лица, граждане обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (ст. 24.1 КоАП РФ).

В силу положений ст. 26.1 КоАП РФ в числе иных обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.

Установление виновности предполагает доказывание вины лица в совершении противоправного действия (бездействия).

Объектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ, является институт государственной власти в виде реализации полномочий, в частности, прокурора, действующего от имени государства и представляющего его интересы, вытекающие из норм закона.

Объективную сторону правонарушения составляет, в частности, умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.

Вопрос о законности и обоснованности представления, содержащего требования прокурора, невыполнение которых вменено лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, подлежит исследованию в рамках рассмотрения дела.

Обязанность доказывания правомерности требований, изложенных в соответствующем представлении, лежит на прокуроре.

Согласно Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 22 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (п.1 ст.6).

В соответствии со ст. 24 указанного Федерального закона представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

В судебном заседании судом установлено, что 13 марта 2013 г. между администрацией муниципального образования «Приволжский район» и ФИО2 заключен договор аренды земель несельскохозяйственного назначения № 128, в соответствии с которым в аренду предоставлен земельный участок, площадью 15000 кв.м. из категории земель населенных пунктов, расположенный по адресу: <адрес>, для строительства базы отдыха.

11 июня 2014 г. ФИО2 выдано разрешение на строительство № RU30509000-312 объекта капитального строительства – базы отдыха круглогодичного действий по адресу: <адрес> на земельном участке, площадью 15000 кв.м.

Постановлением администрации МО «Приволжский район» № 442 от 11 апреля 2017 г. данное разрешение отменено, о чем 18 апреля 2017 г. ФИО2 сообщено в письме за исх. № 2024 со ссылкой на ст. 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации».

Согласно указанном норме права муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации.

Как следует из объяснений начальника отдела архитектуры и градостроительства администрации МО «Приволжский район» от 11 июля 2017 г. данное разрешение отменено на основании ст. 51 Градостроительного кодекса РФ несоответствия проектной документации цели разрешенного строительства – строительство жилых домов, на чертеже межевания красных линий и земельных участков с координатной привязкой земельный участок разбит на 15 самостоятельных участков, что не соответствует схеме предоставления земельного участка.

20 июля 2017 г. прокуратурой района в адрес Врио главы администрации МО «Приволжский район» ФИО1 внесено представление, в котором требуется безотлагательно рассмотреть представление, принять меры к устранению выявленных нарушений закона, причин и условий, им способствующих, решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в совершении выявленных нарушений, представление рассмотреть с участием работника прокуратуры, о времени и месте рассмотрения представления уведомить прокуратуру района, о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру района в 30-дневный срок в письменной форме.

9 августа 2017 г. за № 3861 в адрес прокурора Приволжского района Астраханской области врио главы администрации МО «Приволжский район» Астраханской области направлен ответ «О рассмотрении протеста от 20 июля 2017 г. № 8-41-2017». Данный ответ направлен электронной почтой 9 августа 2017 г.

10 августа 2017 г. за исх. № 3818 и.о. главы администрации муниципального образования «Приволжский район» в адрес прокурора Приволжского района Астраханской области направлен ответ, в соответствии с которым отменяемый муниципальный правовой акт соответствует закону, является обоснованным и не нарушает законных прав ФИО2

Проектом от 2014 г. «Строительство базы отдыха круглогодичного действия по адресу: <адрес>» предусмотрено размещение на отведенной территории – индивидуальных жилых домов повышенной комфортности круглогодичного использования в количестве 15 штук, на проектируемом участке улично-дорожная сеть представлена жилой улицей, при этом зона проектирования – зона рекреации в северной части <адрес>.

В соответствии со ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Вместе с тем, согласно ч.21.1. ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие разрешения на строительство прекращается на основании решения уполномоченных на выдачу разрешений на строительство федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления или уполномоченной организации, осуществляющей государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, либо Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» в случае:

1) принудительного прекращения права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

2) отказа от права собственности и иных прав на земельные участки;

3) расторжения договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки;

4) прекращения права пользования недрами, если разрешение на строительство выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Суд приходит к выводу, что орган местного самоуправления, выдавший застройщику разрешение на строительство объекта капитального строительства, вправе принять решение о прекращении действия (аннулировании, отмене) этого разрешения только при наличии хотя бы одного из перечисленных выше оснований. Перечень таких оснований является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Это означает, что при отсутствии какого-либо из названных оснований решение о прекращении действия выданного застройщику разрешения на строительство не может быть принято.

Более того, разрешение на строительство не может быть отменено в порядке Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», на который делается ссылка представителя, как правовой акт, изданный органом местного самоуправления, поскольку полномочия администрации относительно разрешения на строительство ограничены положениями Градостроительного кодекса РФ, которым возможность отмены ранее выданного разрешения на строительство не предусмотрена.

И как следует из текста постановления № 442 от 11 апреля 2017 г. «Об отмене разрешения на строительство № RU30509000-312 от 11 июня 2014 г.», оно не содержит ссылок на ч.21.1 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.

При этом администрация органа местного самоуправления не ограничивается в правах, предоставляемых ей законом как арендодателю. Следует обратить внимание на одно из оснований прекращения действия разрешения строительства, как расторжение договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки.

Так, по договору аренды земель несельскохозяйственного назначения № 128 от 13 марта 2013 г. арендодатель имеет право досрочно расторгнуть договор в одностороннем порядке, в том числе по основаниям, указанным в ст. 46 Земельного кодекса РФ (п. 4.1.1.2).

В силу требований ч.2 ст. 46 Земельного кодекса Российской Федерации аренда земельного участка может быть прекращена по инициативе арендодателя по основаниям, предусмотренным п.2 ст.45 Земельного кодекса Российской Федерации, а именно, при использовании земельного участка не по целевому назначению, о чем указывается представителем.

В данном случае при отмене разрешения на строительства нарушен установленный законом порядок.

По смыслу приведенных взаимосвязанных положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п.2 ст. 21) само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п.1 ст. 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Однако, представление прокурора Приволжского района Астраханской области от 20 июля 2017 г. об устранении нарушений градостроительного законодательства не было оспорено.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, неоднократно изложенной в его решениях, акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей, в том числе при осуществлении ими предпринимательской деятельности, независимо от того, какой характер - нормативный или ненормативный - носят оспариваемые акты. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, если орган или должностное лицо, в отношении которых внесено представление, считают, что представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод либо незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ.

В связи с чем, действия должностного лица – главы администрации Муниципального образования «Приволжский район» Астраханской области ФИО1 квалифицируются по ст. 17.7 КоАП РФ, как умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.

ФИО1 на момент совершения административного правонарушения и до настоящего времени является должностным лицом, состоит в должности главы администрации МО «Приволжский район» Астраханской области.

Факт совершения административного правонарушения подтверждается исследованными судом доказательствами, достоверность, допустимость и относимость которых не вызывает сомнений, а именно: копией письма и.о. главы администрации МО «Приволжский район» от 10 августа 2017 г. № 3818, копией разрешения на строительство № RU30509000-312 от 11 июня 2014 г., копией постановления администрации МО «Приволжский район» Астраханской области от 11 апреля 2017 г. № 442, копией извещения от 18 апреля 2017 г. № 2024, копией объяснения от 11 июля 2017 г., копией сообщения врио главы администрации МО «Приволжский район» Астраханской области от 9 августа 2017 г. № 3861, скриншотом страницы электронной почты, копией проекта строительства базы от 2014 г., копией градостроительного плана земельного участка, копией договора аренды земель несельскохозяйственного назначения № 128 от 13 марта 2013 г.

Доводы представителя о том, что представление прокурора было рассмотрено и на него дан ответ, не свидетельствуют об отсутствии в действиях лица, привлеченного к административной ответственности, состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ. Ответ на представление не содержит в себе сведений о фактическом устранении выявленных нарушений.

Следует также отметить, что, исходя из п.2 ст. 24 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», возлагающего обязанность на коллегиальный орган сообщать о дне заседания, на котором рассматривается представление прокурора, не следует вывод об отсутствии у прокурора права участвовать в рассмотрении его представления.

Так, в силу части 3 статьи 7 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Прокурор потребовал в представлении рассмотреть его со своим участием и уведомить о дне рассмотрения, что главой администрации не исполнено. Суд учитывает, что участие представителя прокуратуры, как при коллегиальном рассмотрении представления прокурора, так и при единоличном рассмотрении главой администрации не запрещено законом, а, напротив, соответствует его требованиям, а также целям деятельности прокуратуры. Глава администрации обязан известить прокурора о времени и месте рассмотрения представления, что не выполнено, и в этой связи суд приходит к выводу о том, что законные требования прокурора об обеспечении его участия в рассмотрении представления, не исполнено.

Вместе с тем, п.4 ст. 10 Федерального закона о прокуратуре от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрено, что прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения.

В соответствии с п.2 ст.22 Федерального закона о прокуратуре от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Представление об устранении нарушений градостроительного законодательства прокурора Приволжского района Астраханской области от 20 июля 2017 г. № 7-39-2017, в числе прочих содержит требование о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц.

Между тем данное требование не соответствует приведенным положениям Федерального закона о прокуратуре от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Частью 1 статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить перечисленные в указанной норме дисциплинарные взыскания.

Аналогичные положения установлены ст.27 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». В случае, если работник является муниципальным служащим, на него распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными названным Федеральным законом.

Применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке. Содержащееся в представлении императивное требование о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц противоречит приведенным нормам Федерального закона о прокуратуре от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Трудового кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ.

Учитывая изложенное, невыполнение главой администрации МО «приволжский район» ФИО1 упомянутых требований предписания прокурора (пункт 2) не может быть вменено должностному лицу при привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ.

При назначении наказания учитываются характер совершенного административного правонарушения, личность должностного лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность должностному лицу ФИО1 не установлено.

Сведений, что ФИО1 ранее привлекалась к административной ответственности за административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти, в материалах дела не имеется. В связи с чем, суд приходит к выводу о назначении должностному лицу ФИО1 наказания в виде административного штрафа.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 29.10 КоАП РФ,

ПОСТАНОВИЛ:

Признать должностное лицо – главу администрации Муниципального образования «Приволжский район» Астраханской области ФИО1 виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст.17.7 КоАП РФ и назначить ей наказание в виде административного штрафа в размере 2000 (две тысячи) рублей.

Сумма административного штрафа вносится или перечисляется по следующим реквизитам: УФК по Астраханской области (Прокуратура Астраханской области), ИНН <***>, КПП 301701001, КБК 41511690010010000140, ОКТМО 12701000, Банк получателя: ГРКЦ ГУ Банка России по Астраханской области г. Астрахань, БИК 041203001, расчетный счет <***>, л/счет <***> в УФК по Астраханской области.

Разъяснить, что в соответствии со ст. 32.2. КоАП РФ административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным и административной ответственности, не позднее шестидесяти дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу, либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки, предусмотренных ст. 31.5 настоящего Кодекса.

При отсутствии документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, и информации об уплате административного штрафа в Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах, по истечении срока, указанного в части 1 или 1.1. настоящей статьи, судья, вынесший постановление, направляет постановление о наложении административного штрафа с отметкой о его неуплате судебному приставу-исполнителю для исполнения в порядке, предусмотренном федеральным законодательством, а также материал для составления протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст. 20.25 настоящего Кодекса, в отношении лица, не уплатившего административный штраф.

Постановление может быть обжаловано в Астраханский областной суд в течение 10 суток со дня вручения или получения копии постановления.

Судья Н.А. Колчина