Апелляционное определение № 33А-19593/2025 от 2 декабря 2025 г.

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

по делу № 33а-19593/2025 (2а-2485/2025)

УИД 03RS0064-01-2025-002121-16

3 декабря 2025 года г. Уфа

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан в составе:

председательствующего Гаязовой А.Х.,

судей Гималетдинова А.М., Субхангулова А.Н.,

с участием прокурора Файзуллина Р.Р.,

при секретаре судебного заседания Абасове И.Р.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Администрации сельского поселения Булгаковский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан, главе сельского поселения Булгаковский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан ФИО2 о признании постановления недействительным

по апелляционной жалобе ФИО1

на решение Уфимского районного суда Республики Башкортостан от 14 августа 2025 года.

Заслушав доклад судьи Гималетдинова А.М., судебная коллегия

установила:

ФИО1 обратился в суд с вышеуказанным административным иском, мотивируя требования тем, что в сети интернет на сайте Администрации сельского поселения Булгаковский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан (далее по тексту также – Администрация СП Булгаковский сельсовет) размещено постановление № 15 от 14 апреля 2025 года «О подготовке проекта «Внесение изменений в генеральный план сельского поселения Булгаковский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан» с приложениями № 1, № 2, № 3.

Административный истец не согласен с указанным постановлением в связи с тем, что имеются признаки формального проведения мероприятий по внесению изменений в генеральный план Булгаковского сельсовета, направленный в интересах аффилированного круга лиц, без учета мнения неопределенного круга лиц, жители Булгаковского сельского совета не имеют представления на каких фактических территориях проектом планируется осуществить проектирование, со стороны главы сельского поселения усматривается введение в заблуждение и сокрытие достоверной информации от жителей о его целях и намерениях.

Административный истец просил признать недействительным постановление № 15 от 14 апреля 2025 года «О подготовке проекта «Внесение изменений в генеральный план сельского поселения Булгаковский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан» с приложениями № 1, № 2, № 3.

Решением Уфимского районного суда Республики Башкортостан от 14 августа 2025 года в удовлетворении административного иска ФИО1 отказано.

В апелляционной жалобе ФИО1 просит отменить решение суда, указывая на то, что судом первой инстанции не было оказано содействия в получении документов от административного ответчика, судом было отказано в привлечении к участию в деле в качестве административного ответчика ФИО3 Кроме того, привлеченная к участию в деле прокуратура в судебном заседании участия не принимала, заключения по делу прокурор не давал. Суд в принятом решении не дал оценку приложениям № 1,2,3 оспариваемого постановления.

Принимая во внимание, что лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке, судебная коллегия на основании статьи 150 и части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации находит возможным рассмотрение административного дела в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, выслушав административного истца ФИО1, представителя Администрации муниципального района ФИО4, представителя Администрации сельского поселения ФИО5, прокурора Файзуллина Р.Р., обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности. В силу положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания незаконными решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемого решения, действия (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Согласно части 1 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы являются документами территориального планирования, которые разрабатываются для определения назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов з целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Частью 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (поселения); сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

По смыслу приведенных выше положений градостроительного законодательства для гармоничного развития территорий задача органов местного самоуправления при разработке документов территориального планирования и градостроительного зонирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

При этом территориальные зоны и градостроительные регламенты, установленные правилами землепользования и застройки, определяются с учетом функционального зонирования, определенного генеральным планом, а также сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.

Как предусмотрено пунктом 3 части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план содержит карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа. Пунктом 7 части 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования.

Как следует из материалов дела и установлено судом, Администрацией сельского поселения Булгаковский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан 14 апреля 2025 года принято постановление № 15 «О подготовке проекта «Внесение изменений в генеральный план сельского поселения Булгаковский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан» (л.д. 9).

Вышеуказанный проект подготавливается в целях урегулирования вопросов обеспечения устойчивого социально-экономического развития, градостроительной деятельности, рационального и эффективного использования земельных участков на территории сельского поселения, обеспечения учета интересов граждан.

На территории сельского поселения Булгаковский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан действует генеральный план в редакции Решения Совета сельского поселения Булгаковский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан № 69 от 12 июля 2024 года «Об утверждении проекта «Внесение изменений в генеральный план сельского поселения Булгаковский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан» (л.д. 56-57).

Не соглашаясь с постановлением № 15 от 14 апреля 2025 года, ФИО1 обратился в суд с административным иском, указав, что жители сельского поселения не имеют представления о конкретных территориях, в отношении которых вносятся изменения в генеральный план, постановление имеет признаки формального проведения мероприятий по внесению изменений в Генеральный план Булгаковского сельсовета, и нарушает его личные интересы и неопределенного круга лиц.

Разрешая спор, суд первой инстанции установил, что обжалуемое Постановление № 15 от 14 апреля 2025 года вынесено главой сельского поселения в пределах его полномочий и в соответствии с требованиями, предъявляемыми Градостроительным кодексом Российской Федерации. Административным истцом не указано, в чем выразилось нарушение его прав и законных интересов при вынесении обжалуемого постановления.

Суд указал, что обжалуемое постановление не должно содержать указания на конкретные территории сельского поселения, поскольку регламентирует подготовку проекта изменений в генеральный план всей территории Булгаковского сельсовета и предоставляет заинтересованным лицам право представлять свои заявления по внесению изменений в генеральный план в отношении конкретных территорий.

Установив вышеизложенное, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемым постановлением права истца не нарушены, и отказал в удовлетворении административного иска в полном объеме.

Судебная коллегия находит выводы суда первой инстанции правильными, основанными на нормах материального права, регулирующих рассматриваемые правоотношения, соответствующими установленным обстоятельствам дела и подтвержденными имеющимися в деле доказательствами.

Согласно части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд; 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В силу части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации – на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Согласно пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана поселения, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Согласно части 17 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с настоящей статьей и статьями 9 и 25 настоящего Кодекса.

Частью 1 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, частью 5 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что по проектам генеральных планов проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений законодательства о градостроительной деятельности.

Участниками общественных обсуждений или публичных слушаний по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, являются граждане, постоянно проживающие на территории, в отношении которой подготовлены данные проекты, правообладатели находящихся в границах этой территории земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, а также правообладатели помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства (часть 2).

Процедура проведения публичных слушаний состоит из следующих этапов: оповещение о начале публичных слушаний; размещение проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему на официальном сайте и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях; проведение собрания или собраний участников публичных слушаний; подготовка и оформление протокола публичных слушаний; подготовка и опубликование заключения о результатах публичных слушаний (часть 5).

В соответствии с частью 12 статьи 24, частью 15 статьи 31, частью 1 статьи 32 ГрК РФ обязательными приложениями к проекту генерального плана, являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний.

В целях проверки доводов апелляционной жалобы, судебной коллегией направлен запрос в Администрацию сельского поселения Булгаковский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан, из ответа следует, что постановление № 15 от 14 апреля 2025 года «О подготовке проекта «Внесение изменений в генеральный план сельского поселения Булгаковский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан» опубликовано в газете «Уфимские нивы» 24 апреля 2025 года, и на официальном сайте сельского поселения Булгаковский сельсовет http://sp-bulgakovo.ru/2025/04/15/99/12.

Также Администрация сельского поселения указала, что в настоящее время идет подготовка к публичным слушаниям по Проекту, назначенным на 15 декабря 2025 года, принимаются предложения и поправки от жителей сельского поселения.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что из права каждого на судебную защиту его прав и свобод, как оно сформулировано в статье 46 Конституции Российской Федерации, не следует возможность выбора гражданином по своему усмотрению той или иной процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральным законом (Определения от 24 ноября 2005 года N 508-О, от 19 июня 2007 года N 389-О-О и от 15 апреля 2008 года N 314-О-О).

Согласно части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном названным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела: об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части (пункт 1); об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (пункт 2).

Согласно разъяснениям, изложенным в пунктах 3, 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 КАС РФ и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизьявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

При рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание. О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований. Наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет.

Документы, подтверждающие определенные обстоятельства, в том числе правовой статус лица или правовой режим имущества, и не являющиеся исходя из их содержания решениями, не подлежат самостоятельному оспариванию (например, удостоверения, свидетельства, справки, протоколы публичных слушаний).

Проект внесения изменений в генеральный план не имеет властно-обязывающего характера, а является лишь документом, фиксирующем предлагаемые изменения территориального планирования, планируемого размещения объектов местного значения, границ населенного пункта, функциональных зон.

Согласно статье 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации физические лица являются субъектами градостроительных правоотношений, право на участие в которых реализуется через предусмотренную градостроительным законодательством процедуру проведения публичных слушаний при принятии государственными органами и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права граждан, в том числе при осуществлении ими мероприятий по зонированию территорий.

Административным ответчиком в пределах предоставленных ему полномочий в целях соблюдения баланса публичных и частных интересов принято оспариваемое постановление, права и законные интересы административного истца не нарушены, поскольку оспариваемый административными истцом проект внесения изменений в генеральный план не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих какие-либо обязанности для неопределенного круга лиц, проживающих на территории указанного сельского поселения или создающих препятствия для них, процедура его публикации не нарушена.

В соответствии с частью 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

Оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 (статьи 208 - 217) КАС РФ.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в частности, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта (подпункт "в" пункта 2 части 3 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

С учетом изложенного, в случае принятия органом местного самоуправления решения об утверждении генерального плана с учетом внесенных в него изменений, такое решение быть оспорено по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, предусматривающей порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Таким образом, с учетом изложенного и фактических обстоятельств настоящего административного дела, принимая во внимание, что оспариваемый проект внесения изменений в генеральный план не порождают для административных истцов правовых последствий, суд первый инстанции пришел к верному выводу о наличии оснований для отказа в удовлетворении административного иска.

На основании изложенного, судебная коллегия приходит к выводу о том, что постановление № 15 от 14 апреля 2025 года «О подготовке проекта «Внесение изменений в генеральный план сельского поселения Булгаковский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан» принято Администрацией в пределах полномочий с соблюдением требований, предъявляемых к форме принимаемого нормативного правового акта, в порядке его принятия, подписания и официального опубликования.

Надлежащих и допустимых доказательств, опровергающих установленные судом первой инстанции обстоятельства, административным истцом не представлено, материалы дела не содержат.

Доводы административного истца о том, что в суде первый инстанции не участвовал прокурор извещенный о времени и месте судебного заседания, не могут повлечь отмену состоявшегося по делу решения, в суде апелляционной инстанции прокурор принимал участие, в рассматриваемой ситуации прокуратура действовала в рамках полномочий, предоставленных Законом о прокуратуре; привлечение к участию в деле прокурора в данном случае не предусмотрено и не может рассматриваться как основание для отмены оспариваемого решения. Также не может повлечь отмену состоявшегося решения суда не привлечение к участию в деле ФИО3, права которого состоявшимся решением суда не нарушены.

При таких обстоятельствах постановленное по данному делу решение суда следует признать законным, обоснованным в связи с чем, подлежащим оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Уфимского районного суда Республики Башкортостан от 14 августа 2025 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 – без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Шестой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий А.Х. Гаязова

Судьи А.М. Гималетдинов

А.Н. Субхангулов

Справка: судья Карачурин Т.Ш.