Апелляционное определение № 33А-1411/2026 от 13 апреля 2026 г.

дело № 2а-2993/2025 (№ 33а-1411/2026) судья Слукина У.В.


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

14 апреля 2026 г. город Тула

Судебная коллегия по административным делам Тульского областного суда в составе:

председательствующего Юрковой Т.А.,

судей Мельничук О.В., Назарова В.В.

при секретаре Шевчук М.С.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе главного управления администрации города Тулы по Пролетарскому территориальному округу на решение Пролетарского районного суда г. Тулы от 26 декабря 2025 г. по делу по административному исковому заявлению прокурора Ленинского района Тульской области, предъявленного в интересах неопределенного круга лиц, к главному управлению администрации города Тулы по Пролетарскому территориальному округу, администрации г. Тулы о признании бездействия незаконным, обязании устранить допущенные нарушения.

Заслушав доклад судьи Мельничук О.В., судебная коллегия

установила:

прокурор Ленинского района Тульской области в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском к главному управлению администрации города Тулы по Пролетарскому территориальному округу, в котором просил суд признать бездействие главного управления администрации города Тулы по Пролетарскому территориальному округу, выразившееся в непринятии мер по определению места размещения контейнерной площадки для жителей домовладений, расположенных на <адрес>, незаконным; обязать главное управление администрации города Тулы по Пролетарскому территориальному округу (далее - главное управление) в срок до 01 июля 2026 года определить место размещения контейнерной площадки для жителей домовладений, расположенных на <адрес> в соответствии с требованиями СанПиН 2.1.3684-21.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что прокуратурой Ленинского района Тульской области проведена проверка исполнения законодательства об отходах производства и потребления, а также санитарно-эпидемиологического законодательства, в ходе которой установлено, что на территории п. Торхово городского округа город Тула Тульской области оборудовано пять контейнерных площадок, при этом расстояние от домовладений <адрес> до ближайшей контейнерной площадки, в нарушении требований СанПиН 2.1.3684-21, составляет более 100 метров. Отсутствие контейнерных и (или) специальных площадок и альтернативных способов сбора твердых коммунальных отходов способствует образованию несанкционированных свалок, являющихся очагами антисанитарии и созданию условий для возникновения вспышки инфекционных заболеваний, приводящих к загрязнению окружающей среды. В целях обеспечения благоприятных условий проживания граждан прокурор обратился в суд с настоящим административным иском.

Определением судьи от 20.11.2025 к участию в деле в качестве административного ответчика привлечена администрация г. Тулы.

Решением Пролетарского районного суда г. Тулы от 26.12.2025 признано незаконным бездействие главного управления, выразившееся в непринятии мер по определению мест размещения площадок для установления контейнеров сбора твердых коммунальных отходов с целью использования жителями домовладений, расположенных на <адрес>, с возложением обязанности в срок до 01 июля 2026 года определить места размещения площадок для установления контейнеров сбора твердых коммунальных отходов с целью использования жителями домовладений, расположенных на <адрес> в соответствии с требованиями СанПиН 2.1.3684-21. С главного управления в доход бюджета муниципального образования г. Тула взыскана государственная пошлина в размере 3000 руб.

В апелляционной жалобе административный ответчик главное управление просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения помощника прокурора Ленинского района г. Тулы Кашириной Н.Г., представителя административного ответчика главного управления по доверенности ФИО1, исследовав новые доказательства в порядке ст. 308 КАС РФ, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно положениям ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.

В силу п. 1 ст. 21 данного Федерального закона предметом надзора за исполнением законов являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

При осуществлении возложенных на него функций прокурор согласно ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует полномочия, предусмотренные ст. 22 данного Федерального закона.

Как установлено судом и следует из материалов дела, в ходе проведённой прокуратурой Ленинского района Тульской области проверки установлено, что на территории п. Торхово городского округа город Тула Тульской области оборудовано пять контейнерных площадок, при этом расстояние от домовладений <адрес> до ближайшей контейнерной площадки, в нарушении требований СанПиН 2.1.3684-21, составляет более 100 метров.

17.04.2025 прокуратурой Ленинского района Тульской области в адрес главного управления внесено представление об устранении нарушений законодательства об отходах производства и потребления с требованием принять исчерпывающие меры к устранению выявленных нарушений и недопущению их впредь, однако требования прокурора, изложенные в указанном представлении, в добровольном порядке исполнены не были, что и послужило основаниям для обращения в суд.

Разрешая заявленные административные исковые требования и признавая их обоснованными, суд первой инстанции исходил из того, что главным управлением не приняты меры для определения места расположения площадки для размещения контейнеров под твердые коммунальные отходы для жителей жилых домов, расположенных по <адрес> в месте, где это возможно согласно требованиями Санитарных правил, отсутствие достаточного количества контейнерных площадок нарушает установленные законом требования в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и может привести к нарушению прав неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.

С данными выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может.

Исходя из подп. 3, 4 ст. 3 КАС РФ, к задачам административного судопроизводства относятся правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел; укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Принципами административного судопроизводства являются законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел, которые обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий (п. 3 ст. 6, ст. 9 КАС РФ).

На основании ч. 1 ст. 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Согласно ст. 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.

Решение суда является законным и обоснованным в том случае, если оно принято в точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (пункт 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении»).

Участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов относится к вопросам местного значения городского округа (пункт 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяет Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ).

В силу пункт 4 статьи 8 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с твердыми коммунальными отходами относятся: создание и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах; определение схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов; организация экологического воспитания и формирование экологической культуры в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

На основании статьи 13.3 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ в целях организации и осуществления деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов утверждаются территориальные схемы обращения с отходами и федеральная схема обращения с твердыми коммунальными отходами. Территориальная схема обращения с отходами разрабатывается и утверждается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с документами территориального планирования.

В силу положений пункта 6 статьи 13.4 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ накопление твердых коммунальных отходов осуществляется в соответствии с правилами обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными Правительством Российской Федерации, и порядком накопления (в том числе раздельного накопления) твердых коммунальных отходов, утвержденным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 года № 1156 утверждены Правила обращения с твердыми коммунальными отходами, согласно пункту 10 которых на основании договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами в местах (площадках) накопления твердых коммунальных отходов складирование осуществляется потребителями твердых коммунальных отходов осуществляется потребителями следующими способами: а) в контейнеры, расположенные в мусороприемных камерах (при наличии соответствующей внутридомовой инженерной системы); б) в контейнеры, бункеры, расположенные на контейнерных площадках; в) в пакеты или другие емкости, предоставленные региональным оператором.

Пункт 3 Правил обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведения их реестра, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2018 года № 1039, определяет, что места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов создаются органами местного самоуправления, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах. Органы местного самоуправления создают места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов путем принятия решения в соответствии с требованиями правил благоустройства такого муниципального образования, требованиями законодательства Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации, устанавливающего требования к местам (площадкам) накопления твердых коммунальных отходов.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 года № 3 утверждены Санитарные правила и нормы СанПиН 2.1.3684-21 «Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий» (далее - Санитарные правила).

Согласно пункту 4 Санитарных правил расстояние от контейнерных и (или) специальных площадок до индивидуальных жилых домов должно быть не менее 20 м, но не более 100 м.

Из системного толкования вышеназванных норм права следует, что создание мест (площадок) накопления ТКО, по общему правилу, относится к полномочиям (обязанностям) органов местного самоуправления.

Приведенная позиция также изложена в пункте 24 Обзора судебной практики по делам, связанным с обращением с твердыми коммунальными отходами, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13 декабря 2023 г., в соответствии с которой создание мест (площадок) накопления ТКО относится к полномочиям (обязанностям) органов местного самоуправления.

09.02.1997 местным референдумом принят Устав муниципального образования городской округ город Тула (далее по тексту Устав), согласно которому в структуру органов местного самоуправления города входит, в том числе администрация города Тулы (местная администрация), которая в свою очередь является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования город Тула (ст. 15).

Органы местного самоуправления обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п. 2 ст. 15 Устава).

В силу п. 1 ст. 16 Устава к вопросам местного значения муниципального образования относятся: участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов (пп. 24); утверждение правил благоустройства территории муниципального образования, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории муниципального образования (пп. 25).

Администрация муниципального образования город Тула участвует в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов (пп. 29 п. 2 ст. 53 Устава).

Функции и полномочия по осуществлению муниципального контроля от лица администрации города Тулы исполняют соответствующие отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации города Тулы в соответствии с положениями о них, утвержденными муниципальными правовыми актами, в которых определяются их организационная структура, полномочия, функции и порядок их деятельности, а также перечень должностных лиц и их полномочия по организации и осуществлению муниципального контроля (п. 3 ст.53 Устава).

Решением Тульской городской Думы от 30.10.2024 № 2/25 «О внесении изменений в отдельные решения Тульской городской Думы» (вместе со «Структурой администрации муниципального образования город Тула») утверждена структура администрации муниципального образования город Тула, согласно которой ГУ администрации города Тулы по Пролетарскому территориальному округу является территориальным органом администрации города Тулы.

Аналогичная норма закреплена в п. 1.1 Положения «О главном управлении администрации города Тулы по Пролетарскому территориальному округу», утвержденного решением Тульской городской Думы от 24.11.2010 № 12/255 (ред. от 24.07.2024) (далее по тексту Положение).

Главное управление обеспечивает исполнение Правил благоустройства территории муниципального образования город Тула в части организации сбора (в том числе раздельного сбора), транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов на территории Пролетарского территориального округа (п. 3.4.3.8-1 Положения).

Статьей 29 Устава предусмотрено, что муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет) (п. 1). Составление проекта бюджета осуществляет администрация города (п. 4). Порядок составления проекта местного бюджета и сроки его составления устанавливаются администрацией города в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (п. 5). Исполнение местного бюджета, составление отчета об исполнении местного бюджета обеспечивается администрацией города в порядке и с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации (п. 7).

Согласно п. 2.1 Положения финансирование осуществляется за счет средств, выделяемых из бюджета муниципального образования город Тула согласно утвержденной бюджетной смете.

Контроль за расходованием финансовых средств главного управления осуществляется финансовым управлением администрации города Тулы (п. 2.2).

Таким образом, администрация города Тулы состоит из отраслевых (функциональных) и территориальных органов и главное управление является органом администрации города Тулы, то есть составной частью органа местного самоуправления.

Проанализировав приведённые выше положения законодательства, судебная коллегия приходит к выводу о том, что обязанность по созданию мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов в пределах муниципального образования возложена именно на администрацию г. Тула, как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования город Тула, осуществляющий общее руководство в указанной сфере деятельности.

Правила благоустройства территории муниципального образования город Тула, утверждены Решением Тульской городской Думы от 31 января 2018 г. № 47/1156 (далее Правила благоустройства).

Пунктом 2.11.15 указанных Правил благоустройства предусмотрено, что расстояние от мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов до многоквартирных жилых домов, индивидуальных жилых домов, должно быть не менее 20 метров, но не более 100 метров.

В зоне застройки индивидуальными жилыми домами места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов должны определяться самими домовладельцами в соответствии с требованиями действующих санитарных норм и правил (п. 2.11.16.1).

Судом апелляционной инстанции установлено, что согласно территориальной схеме обращения с отходами в Тульской области, утвержденной приказом министерства природных ресурсов и экологии Тульской области от 30.12.2022 № 603-о (ред. от 25.06.2024), реестру мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов на территории Тульской области, контейнерная площадка по адресу: <адрес> предназначена для сбора твердых коммунальных отходов жителями домов частного сектора <адрес>. Количество установленных контейнеров составляет три контейнера по 3,3 куб.м.

Всего в п.Торхово расположено пять контейнерных площадок, включая указанную выше, по адресам: <адрес>

Из представленных административным истцом суду апелляционной инстанции сведений следует, что в зону размещения площадок твердых коммунальных отходов в соответствии с Санитарными правилами попадают 9 из 32 домовладений по <адрес>. При этом 23 домовладения располагаются на расстоянии более 100 м от площадки ТКО в районе <адрес>. Расстояние от площадки, расположенной по адресу <адрес> до домовладения <адрес> составляет около 670 м. Протяжённость ул.Молодежная п.Торхово составляет 790 м, что следует из сообщения управления по транспорту и дорожному хозяйству администрации города Тулы от 09.04.2026.

Таким образом, необходимость создания мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов по адресу: <адрес> подтверждена.

Исходя из того, что на администрацию г. Тула возложена обязанность по созданию мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов на территории муниципального образования городской округ город Тула, которая надлежащим образом не исполнена, судебная коллегия приходит к выводу, что ею допущено незаконное бездействие, выразившееся в непринятии мер по созданию мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов по <адрес> в соответствии с установленными нормами и правилами, что влечет за собой нарушение прав жителей домовладений, расположенных на указанной улице, и требует принятия мер по устранению нарушения.

Согласно территориальной схеме обращения с отходами в Тульской области, утвержденной приказом министерства природных ресурсов и экологии Тульской области от 30.12.2022 № 603-о, накопление твердых коммунальных отходов может осуществляться несколькими различными способами: в контейнерах, расположенных на контейнерных площадках; с использованием мусоропровода; в бункерах для накопления крупногабаритных отходов; в пакетах, размещаемых в установленных местах; путем приема отходов по заявке; путем объезда территории и приема отходов по графику (планово-регулярный способ); в контейнерах раздельно для разных видов отходов (раздел 4).

В силу п. 12 Порядка накопления твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного накопления) на территории Тульской области (утв. Постановлением правительства Тульской области от 28.12.2018 года № 580) в соответствии с договором на оказание услуг по обращению с ТКО в местах накопления ТКО складирование ТКО, за исключением крупногабаритных отходов, осуществляется потребителями в местах их накопления следующими способами: 1) в контейнеры, расположенные в мусороприемных камерах (при наличии соответствующей внутридомовой инженерной системы); 2) в контейнеры, бункеры, расположенные на контейнерных площадках; 3) в пакеты или другие емкости, предоставленные региональным оператором.

Верховный Суд Российской Федерации в пункте 26 постановления Пленума от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» указал, что, признав оспоренное решение незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном иске, вправе указать административному ответчику на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца в случае, если установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений.

Вместе с тем при вынесении решения суд не вправе подменять деятельность органов государственной власти или местного самоуправления. Принимая решение о возложении обязанности совершить определенные действия по конкретному вопросу, суд не вправе предрешать, какое решение должно быть принято компетентным органом при реализации его полномочий.

Возлагая на главное управление обязанность определить места размещения площадок для установления контейнеров сбора твердых коммунальных отходов с целью использования жителями домовладений, расположенных на <адрес>, суд первой инстанции не принял во внимание, что при осуществлении соответствующей деятельности органу местного самоуправления в соответствии с положениями законодательства, применяемого к спорным отношениям, предоставляется усмотрение при реализации полномочий, в том числе определение оптимальных вариантов решений при реализации публичных задач.

Представитель административного ответчика главного управления по доверенности ФИО1 в суде апелляционной инстанции пояснила, что способ накопления твёрдых коммунальных отходов определяется с учетом мнения регионального оператора ООО «Хартия», жителей домовладений и согласовывается с органами местного самоуправления. Может быть выбран любой способ, как сбор в контейнерах, расположенных на контейнерных площадках, так и бестарный способ накопления твёрдых коммунальных отходов, распространенный в муниципальном образовании. В настоящее время в п. Торхово используется контейнерный способ сбора отходов, но в дальнейшем, когда произойдет полная застройка данной улицы, может быть принято решение о применении бестарного способа исходя из многочисленных обстоятельств. При выборе способа накопления твердых коммунальных отходов учитывается совокупность факторов, в числе которых протяженность улицы.

Таким образом, с избранным судом первой инстанции способом восстановления нарушенного права согласиться нельзя.

При таких обстоятельствах судебная коллегия полагает необходимым решение суда первой инстанции отменить, принять новое решение, которым признать незаконным бездействие администрации г. Тулы по непринятию мер по созданию мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов по <адрес>, возложив обязанность принять меры по созданию мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, образованных по адресу: <адрес>, в соответствии с требованиями законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения в течение шести месяцев с момента вынесения апелляционного определения.

Руководствуясь ст. ст. 308, 309, 310 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Пролетарского районного суда г.Тулы от 26 декабря 2025 г. отменить.

Принять по делу новое решение, которым признать незаконным бездействие администрации г. Тулы по непринятию мер по созданию мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов по <адрес>.

Возложить на администрацию г.Тулы обязанность принять меры по созданию мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, образованных по адресу: <адрес>, в соответствии с требованиями законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения в течение шести месяцев с момента вынесения апелляционного определения.

В соответствии с ч. 2 ст. 318, ч. 1 ст. 319 КАС РФ кассационная жалоба (представление) может быть подана в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи