Апелляционное определение № 33А-5034/2026 от 9 марта 2026 г.

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

Рег. № 33а-5034/202678RS0006-01-2023-005630-65

Судья: Лещева К.М.


А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

Судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда в составе:

председательствующего

Ильичевой Е.В.,

судей

ФИО5, ФИО6,

при помощнике

ФИО7,

рассмотрела в открытом судебном заседании 10 марта 2026 года административное дело № 2а-5589/2023 по апелляционной жалобе Управления Росреестра по Ленинградской области на решение Кировского районного суда Санкт-Петербурга от 4 декабря 2023 года по административному исковому заявлению ФИО8 к Управлению Росреестра по Ленинградской области о признании незаконным уведомления.

Заслушав доклад судьи Ильичевой Е.В.,

выслушав административного истца ФИО8 и ее представителей ФИО9, ФИО10, судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

ФИО8 обратилась в Кировский районный суд Санкт-Петербурга с административным исковым заявлением к Управлению Росреестра по Ленинградской области, в котором просила:

- признать незаконным уведомление Управления Росреестра по Ленинградской области № №... от 6 июня 2023 года об отказе во внесении в Единый государственный реестр недвижимости сведений об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером №..., расположенного по адресу: <адрес>»;

- обязать Управление Росреестра по Ленинградской области устранить допущенное нарушение и внести в Единый государственный реестр недвижимости сведения об изменении вида разрешенного использования в отношении принадлежащего на праве собственности ФИО8 земельного участка с кадастровым номером №..., расположенного по адресу: <адрес>», категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, с «Для ведения крестьянского хозяйства» на «Дачное строительство».

В обоснование требований ФИО8 указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером №..., расположенного по адресу: <адрес>», площадью 100300 +/- 2771 кв.м, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: «Для ведения крестьянского хозяйства». Право собственности зарегистрировано в установленном законом порядке в Управлении Росреестра по Ленинградской области 14 августа 2017 года. 16 мая 2023 года ФИО11 обратилась в Управление Росреестра по Ленинградской области (Гатчинский отдел) с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка. Уведомлением Управления Росреестра по Ленинградской области №№... от 6 июня 2023 года ФИО8 отказано во внесении в Единый государственный реестр недвижимости сведений. По мнению административного истца, данное решение в виде уведомления незаконно, поскольку в качестве основания для внесения сведения в ЕГРН об изменении вида разрешенного использования земельного участка предоставлено постановление главы МА МО Кипенского сельского поселения МО Ломоносовского муниципального района Ленинградской области от 11 января 2012 года №3, в соответствии с которым вид разрешенного использования был изменен. Данный акт органа местного самоуправления никем не оспорен, не отменен, не изменен. Своим отказом Росреестр препятствует исполнению постановления главы местной администрации и нарушает права истца.

Решением Кировского районного суда Санкт-Петербурга от 4 декабря 2023 года требования ФИО8 удовлетворены, признано незаконным уведомление Управления Росреестра по Ленинградской области №№... от 6 июня 2023 года об отказе во внесении в Единый государственный реестр недвижимости сведений.

На Управление Росреестра по Ленинградской области возложена обязанность внести в Единый государственный реестр недвижимости сведения об изменении вида разрешенного использования в отношении принадлежащего на праве собственности ФИО8 земельного участка с кадастровым номером №..., расположенного по адресу: <адрес>», категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, с «Для ведения крестьянского хозяйства» на «Дачное строительство».

Также с Управления Росреестра по Ленинградской области в пользу ФИО8 взысканы расходы по оплате государственной пошлины в размере 300 рублей.

В апелляционной жалобе Управление Росреестра по Ленинградской области просит решение суда первой инстанции отменить, как постановленное при неправильном применении норм материального и процессуального права, и неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, поскольку при рассмотрении спора судом не учтено, что в ЕГРН земельный участок учтен для разрешенным видом использования «ведения крестьянского хозяйства». Право собственности зарегистрировано за истцом на основании свидетельства о праве на землю от 29 октября 1993 года, в ЕГРН внесена запись о праве 14 августа 2017 года. В отношении земельного участка граница территориальных зон и градостроительного регламента не установлены, поэтому не представляется возможным определить исключен ли земельный участок административного истца из земель сельскохозяйственного назначения (сельхозугодья), на которых не предполагает ведение дачного строительства. Действующее нормативное правовое регулирование не допускает включение использование сельхозугодий для ведения дачного строительства.

Административный истец ФИО8, ее представители ФИО9, ФИО10 в заседание суда апелляционной инстанции явились, возражали против удовлетворения апелляционной жалобы.

Административный ответчик Управление Росреестра по Ленинградской области, заинтересованное лицо Местная администрация Кипенского поселения в заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены судом заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, об отложении судебного заседания не ходатайствовали, в связи с чем, судебная коллегия в порядке части 2 статьи 150 и статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в их отсутствие.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, исследовав новые доказательства, истребованные судебной коллегией в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в целях проверки доводов апелляционной жалобы, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав участников судебного разбирательства, приходит к следующему.

Частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Судом первой инстанции при рассмотрении дела установлены следующие обстоятельства.

ФИО8 является собственником земельного участка с кадастровым номером №..., расположенного по адресу: <адрес>», площадью 100300 +/- 2771 кв.м, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: «Для ведения крестьянского хозяйства». Право собственности зарегистрировано в установленном законом порядке в Управлении Росреестра по Ленинградской области 14 августа 2017 года (л.д. 28-30 том 1).

ФИО8 в лице представителя ФИО12, действующей на основании доверенности, 16 мая 2023 года обратилась в Управление Росреестра по Ленинградской области (Гатчинский отдел) с заявлением, в котором просила внести сведения в Единый государственный реестр недвижимости об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером №....

В обоснование данного заявления ФИО8 ссылалась на Постановление мэра Ломоносовского района Ленинградской области ФИО13 от 25 ноября 1993 года №338/7, на основании которого утвержден план границ земельного участка ФИО8, ей был выдан план и свидетельство о праве собственности на землю (л.д.81 том 1); на постановление главы МАМО Кипенского сельского поселения МО Ломоносовского муниципального района Ленинградской области от 11 января 2012 года №3 ФИО14, в соответствии с которым по результатам публичных слушаний утверждено заключение по вопросу изменения вида разрешенного использования земельных участков общей площадью 30,83 га, расположенных по адресу: <адрес>», с кадастровыми номерами: №..., №..., №..., №..., с вида разрешенного использования: «для ведения крестьянского хозяйства» на вид разрешенного использования «дачное строительство», категория земель «земли сельскохозяйственного назначения».

Уведомлением Управления Росреестра по Ленинградской области №№... от 6 июня 2023 года ФИО8 отказано во внесении в Единый государственный реестр недвижимости сведений в соответствии с частью 4 части 33 Федерального закона №218-ФЗ, в связи с тем, что 22 мая 2023 года в Росреестр поступил ответ в порядке межведомственного информационного взаимодействия из администрации Ломоносовского муниципального района Ленинградской области, согласно которому в соответствии с правилами землепользования и застройки муниципального образования Кипенское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области, утверждёнными приказом Комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 23 декабря 2016 года №67 (в ред. Приказа от 23 июня 2017 года №33), применительно к рассматриваемому земельному участку с кадастровым номером №..., расположенному по адресу: Ленинградская область, Ломоносовский район, Кипенское сельское поселение, ЗАО «Кипень» - границы территориальных зон и градостроительные регламенты не установлены. Данное обстоятельство не позволяет провести внесение сведений в ЕГРН по инициативе заинтересованного лица. Из уведомления следует, что границы территориальных зон на земельном участке не установлены (л.д. 33-34 т.1).

Разрешая спорные правоотношения, суд первой инстанции указал, что постановление главы МА МО Кипенского сельского поселения МО Ломоносовского муниципального района Ленинградской области от 11 января 2012 года №3 «Об утверждении заключения и разрешении изменения вида разрешенного использования по результатам публичных слушаний» вынесено в отношении земельных участков, выделенных из земельного фонда Ломоносовского района Ленинградской области, сформированного в соответствии со статьей 6 Закона РСФСР от 22 ноября 1990 года, из земель, не являющихся сельскохозяйственными угодьями, подлежащих особой охране. Само по себе отнесение земель (бывшего действующего военного аэродрома) в соответствии с приведенными положениями Закона РСФСР от 22 ноября 1990 года в земельный фонд, исключает ценность данных земель и отнесение их к сельскохозяйственным угодьям, подлежащим особой охране.

Поясняя обстоятельства предоставления земельного участка, административный истец указал, что земельный участок «Аэродром-Ропша» был передан из земель Ленинградского военного округа для размещения фермерских хозяйств Западной группы войск, выводимых из Германии, в том числе с целью обеспечения военнослужащих жильем. Земельный участок (пастбища суходольные, заросшие) общей площадью 278,24 га был перераспределен из фонда Ломоносовского района между военнослужащими Российский ВВС, выводимых из Западной группы войск.

Суд первой инстанции согласился с позицией истца, что земельный участок «Аэродром-Ропша» не был отнесен к ценным и охраняемым сельскохозяйственным угодьям. Поскольку принадлежащий ФИО8 земельный участок был образован в 1993 году путем перераспределения, что подтверждается согласованным проектом организации территории крестьянских хозяйств <...>) (л.д. 61-62 том 1), и отнесен в зону дачного строительства, в соответствии с пунктом 3 статьи 80 Земельного кодекса Российской Федерации, то к нему применяются положения статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации. Поскольку действовавшим на дату предоставления земельного участка законодательством было разрешено перераспределение военнослужащим земельных участках под строительство и ведение садоводства, а также, поскольку изначально земельные участки выделялись для целей использования, на которых было не запрещено ведение садоводства и строительства, то Федеральный закон от 24 июля 2002 года №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», запрещающий использование сельхозугодий не по целевому назначению, не распространяет свое действие на принадлежащий ФИО8 земельный участок, в связи с чем, на земельный участок не распространяются и соответствующие ограничения, в силу прямого указания закона.

Оценивая постановление Муниципального образования №3 от 11 января 2012 года, суд первой инстанции указал, что на землях с категорией «земли сельскохозяйственного назначения» допускалось дачное строительство. То есть, определяя вид разрешенного использования «дачное строительство» для категории земель «земли сельскохозяйственного назначения» орган местного самоуправления, вынесший постановление №3 от 11 января 2012 года, не нарушил требования законодательства.

На принадлежащий ФИО8 земельный участок, согласно статье 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на момент принятия постановления №3 от 11 января 2012 года) распространялись действия градостроительного регламента, он находился и находится в зоне С5, предназначенной для ведения дачного строительства.

На момент принятия постановления от 11 января 2012 года в отношении земельного участка, принадлежащего ФИО8, официально утвержденного классификатора видов разрешенного использования для земель сельскохозяйственного назначения не было. При отсутствии официально изданного классификатора видов разрешенного использования «дачное строительство» именовалось как вид разрешенного использования в рамках категории «земли сельскохозяйственного назначения» (статья 78 Земельного кодекса Российской Федерации). Соответственно для выбора данного вида разрешенного использования, принадлежащего ФИО8 земельного участка, изменение категории земель не требовалось. В связи с чем, суд первой инстанции пришел к выводу, что порядок принятия постановления №3 от 11 января 2012 года не противоречил действующим на тот момент положениям законодательства.

Как следует из ответа ФИО15 (супруг истца, заявляющий аналогичные требования в отношении иного земельного участка) от 5 мая 2023 года №05595 из Управления Росреестра по Ленинградской области в соответствии с Федеральным законом от 14 июля 2022 года №312-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» статья 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года №137 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» дополнена пунктом 31 следующего содержания: «Положения пункта 6 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации не распространяются на земельные участки, в отношении которых до 1 января 2019 года в предусмотренном в соответствии с законом или иными нормативными правовыми актами порядке был установлен вид разрешенного использования, предусматривающий возможность ведения гражданами садоводства для собственных нужд. При этом параметры жилого дома, садового дома, созданных на садовых земельных участках, должны соответствовать параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в пункте 39 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации». Таким образом, введенная Законом №312-Ф3 норма в пункт 31 статьи 3 Закона №137-Ф3 распространяет свое действие на земельные участки, в отношении которых до 1 января 2019 года в предусмотренном в соответствии с законом или иными нормативными актами порядке был установлен вид разрешенного использования, предусматривающий возможность ведения гражданами садоводства для собственных нужд. С учетом позиции, согласованной Росреестром с Минсельхозом и Генеральной Прокуратурой по порядку применения норм Закона №312-Ф3 в случае, если территориальной зоной, для которой в правилах землепользования и застройки был установлен градостроительный регламент, закрепляющий до 01 января 2019 года виды разрешенного использования земельных участков, предусматривающие возможность ведения гражданами садоводства для собственных нужд, с учетом пункта 31 статьи 3 Закона №137-Ф3 и разъяснений центрального аппарата Росреестра исх. №11-7755-АБ/22 от 12 сентября 2022 года по заявлению правообладателя возможно изменение в ЕГРН вида разрешенного использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, относящихся по сведениям государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, к сельскохозяйственным угодьям. В соответствии с пунктом 7 статьи 54 Закона №217-ФЗ виды разрешенного использования земельных участков, как «садовый земельный участок», «для садоводства», «для ведения садоводства», «дачный земельный участок», «для ведения дачного хозяйства» и «для дачного строительства», являются равнозначными (т. 1 л.д. 112-114).

Суд пришел к выводу, что поскольку вплоть до 2017 года в отношении земельного участка, принадлежащего административному истцу, были установлены градостроительные регламенты и определены границы территориальных зон, участки входили в зону С5, предназначенную для ведения дачного строительства, то у Управления Росреестра по Ленинградской области также отсутствовали законные основания для отказа во внесении сведений в ЕГРН об изменении вида разрешенного использования земельного участка.

Управление Росреестра по Ленинградской области не вправе было давать правовую оценку (производить правовую экспертизу) представленному постановлению главы местной администрации от 11 января 2012 года №3 в рамках рассмотрения заявления истца, в соответствии с положениями Федерального закона №218-ФЗ и Приказом Минэкономразвития России от 7 июня 2017 года №278 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по государственному кадастровому учету», т.к. согласно статье 14 Федерального закона от 13 июля 2015 года №218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» основаниями для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав являются в числе прочего акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания, и устанавливающие наличие, возникновение, переход, прекращение права или ограничение права и обременение объекта недвижимости; акты (свидетельства) о правах на недвижимое имущество, выданные уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания (подп. 1 и 6 части 2). В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 29 названного закона государственный кадастровый учет и (или) государственная регистрация прав состоят, в том числе, из проведения правовой экспертизы документов, представленных для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав, на предмет наличия или отсутствия установленных данным федеральным законом оснований для приостановления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав либо для отказа в осуществлении государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав. Государственный регистратор прав, устанавливая действительность поданных заявителем документов, проверяет: соответствие документов, в том числе их формы и содержания, требованиям законодательства, действовавшего на момент издания и в месте издания документа; наличие у органа государственной власти (органа местного самоуправления) соответствующей компетенции на издание акта, в том числе наличие полномочий у лица, подписавшего этот акт (подп. 1 и 2 пункта 221 Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по государственному кадастровому учету и (или) государственной регистрации прав на недвижимое имущество, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 7 июня 2017 года №278). Под формой юридического документа понимается внешняя объективизация содержания данного документа, позволяющая обеспечить его законность, а также достичь стоящих перед лицом, принимающим юридический документ, целей. Достижение данных целей осуществляется посредством определения следующих компонентов формы юридического документа: надлежащего носителя (бумажный или электронный), структуры документа (внутренняя упорядоченность его содержания), а также закрепления в нем обязательных элементов, при отсутствии которых он не выполняет своего назначения (реквизиты: вид, адресат, место и дата составления, регистрационный номер документа, подписи лиц и др.). Под содержанием юридического документа понимается единство его элементов, свойств, раскрывающих сущность и назначение юридического документа, то есть такой документ состоит непосредственно из сведений, удостоверяющих какие-либо факты или из самих нормативных положений.

Суд указал, что в силу приведенного регулирования государственный регистратор наделен правом проверять форму и содержание представленных документов, при этом к его полномочиям не отнесена возможность давать оценку действиям органа местного самоуправления, наделенного соответствующими правами, в том числе на изменение вида разрешенного использования земельного участка. Вместе с тем, в части 1 статьи 26 Федерального закона №218-ФЗ закреплены самостоятельные основания, препятствующие государственной регистрации прав, а именно: когда сделка, акт органа государственной власти или органа местного самоуправления, являющиеся основанием для государственной регистрации права, признаны недействительными в судебном порядке (пункт 12); сделка, подлежащая государственной регистрации или являющаяся основанием для государственной регистрации права, ограничения права или обременения объекта недвижимости, является ничтожной (пункт 13).

Кроме того, суд учел те обстоятельства, что заверенная надлежащим образом копия данного постановления была представлена ФИО8 при обращении с заявлением от 16 мая 2023 года в Управление Росреестра по Ленинградской области (Гатчинский отдел). Документы подавались в электронном в виде через МФЦ. Между тем, какая-либо оценка данного постановления от 11 января 2012 года в оспариваемом решении Росреестром не дана.

При рассмотрении спора судом установлено, что постановления главы МА МО Кипенского сельского поселения МО Ломоносовского муниципального района Ленинградской области от 11 января 2012 года №3 «Об утверждении заключения и разрешении изменения вида разрешенного использования по результатам публичных слушаний» никем не отменено, не изменено и не оспорено в установленном законом порядке.

Как указано в правовой позиции по делу заинтересованного лица МА МО Кипенское сельское поселение МО Ломоносовского муниципального района Ленинградской области, в соответствии с требованиями Федерального закона от 22 октября 2004 года №125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» срок хранения муниципального правого акта (постановление от 11 января 2012 года №3) в местной администрации не истек, в связи с чем он не был передан на хранение в архивный отдел администрации Ломоносовского района Ленинградской области. 17 мая 2023 года в адрес администрации поступил межведомственный запрос из Управления Росреестра по ЛО, на который местной администрацией был направлен ответ от 18 мая 2023 года №1060, подтверждающий издание постановления.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к выводу, что решение Управления Росреестра по Ленинградской области, принятое в форме уведомления №№... от 6 июня 2023 года об отказе во внесении в Единый государственный реестр недвижимости сведений является незаконным, как не соответствующее нормативно-правовым актам, регулирующим спорные отношения, а также нарушает права административного истца.

Судебная коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции об удовлетворении заявленных требований в силу следующего.

Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (статья 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (части 2 и 3 статьи 36).

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов, на которых основываются данный кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства, является принцип определения правового режима земель исходя из их принадлежности к определенной категории и виду разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на 7 категорий, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1), земли населенных пунктов (подпункт 2).

Земли, указанные в пункте 1 названной статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются «сельскохозяйственные угодья».

Оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на принципе сохранения их целевого использования, что соответствует статье 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Пунктом 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.

Из системного толкования положений статей 77, 83, 85 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что законодатель разделил по целевому использованию (видам разрешенного использования) земли сельскохозяйственного назначения:

- земли сельскохозяйственного использования, находящиеся за границами населенного пункта;

- земли сельскохозяйственного использования, входящие в соответствии с градостроительными регламентами в территориальные зоны населенных пунктов.

Разрешенное использование земельных участков, расположенных за пределами населенного пункта, регламентировано пунктом 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации.

При этом, в соответствии со статьей 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственными угодьями признаются пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Возможность дачного либо иного строительства, противоречащего целям предоставления земельного участка на таких участках, законом не предусмотрена.

Такому выводу корреспондируют положения статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года №172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую», содержащей закрытый перечень оснований для перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: земли сельскохозяйственного назначения; земли поселений; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

Из данной нормы следует, что такой вид категории земель, как «сельскохозяйственные угодья» законодательством Российской Федерации не предусмотрен.

Согласно пункту 2 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья.

Таким образом, сельскохозяйственные угодья входят в состав земель сельскохозяйственного назначения и не могут являться самостоятельной категорией земель.

При этом, судом первой инстанции не учтено, что права на земельные доли возникали при приватизации именно сельскохозяйственных угодий, на что указывает статья 15 Федерального закона от 24 июля 2002 года №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Закон об обороте земель), согласно пункту 1 которой земельная доля, права на которую возникли при приватизации сельскохозяйственных угодий до вступления в силу настоящего Федерального закона, является долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.

Суд первой инстанции неправильно дал оценку спорным правоотношениям в отношении земельного участка с кадастровым номером №..., а также не в полной мере исследовал вопрос возможности (не возможности) перевода земель сельскохозяйственных угодий (пастбищ) или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, что привело к неправильной оценки существенных обстоятельств по делу.

Согласно статье 56 Земельного кодекса РСФСР (ред. от 24 декабря 1993 года) землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства или предназначенные для этих целей.

Согласно части 1 статьи 57 Земельного кодекса РСФСР земли сельскохозяйственного назначения предоставляются гражданам - для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества и для иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства.

Согласно статье 58 Земельного кодекса РСФСР гражданам, изъявившим желание вести крестьянское (фермерское) хозяйство, основанное преимущественно на личном труде и труде членов их семей, земельные участки передаются по их желанию в собственность или в аренду. За гражданами, получившими земельные участки для ведения крестьянского хозяйства и имеющими жилой дом в сельском населенном пункте, сохраняется приусадебный надел при доме.

Граждане, ведущие крестьянское хозяйство на земельных участках, находящихся в собственности, могут дополнительно арендовать или получать во временное пользование земельные участки для производственных целей.

Право на получение земельного участка для ведения крестьянского хозяйства имеют граждане, достигшие 18-летнего возраста, имеющие опыт работы в сельском хозяйстве и соответствующую квалификацию либо прошедшие специальную подготовку. Преимущественное право на получение земельного участка имеют граждане, проживающие в данной местности. При необходимости отбор граждан, пожелавших вести крестьянское хозяйство, производится на конкурсной основе местным Советом народных депутатов, в ведении которого находится земельный участок.

Размер земельного участка для ведения крестьянского хозяйства определяется в каждом конкретном случае с учетом численного состава крестьянского хозяйства, его специализации и норм, установленных в соответствии со статьей 36 настоящего Кодекса.

Земельные участки граждан, ведущих крестьянское хозяйство, разделу не подлежат. Распоряжение земельным участком главой крестьянского хозяйства осуществляется с согласия всех членов крестьянского хозяйства.

Решение о предоставлении земельных участков для ведения крестьянского хозяйства принимается районным (городским, в административном подчинении которого находится район) Советом народных депутатов по представлению сельских Советов народных депутатов.

В силу положений статьи 4 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 года №374-1 «О земельной реформе» (в ред. от 28 апреля 1993 года) гражданам в собственность могли передаваться земельные участки для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства, а также иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства, с правом возведения на таких участках жилых домов и хозяйственных построек.

Согласно статье 8 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 года №374-1, при проведении земельной реформы передача земли в частную собственность гражданам производится Советами народных депутатов за плату и бесплатно.

Для крестьянского хозяйства земля передается в собственность граждан бесплатно в пределах средней земельной доли, сложившейся в данном административном районе, в расчете на одного работающего в сельском хозяйстве. Дополнительная площадь для ведения крестьянского хозяйства до предельных норм, устанавливаемых в республике, крае, области, может быть получена за плату. Настоящий порядок распространяется и на случаи образования коллективно-долевой собственности на землю.

Для ведения личного подсобного хозяйства земельные участки передаются в собственность граждан бесплатно в пределах норм, устанавливаемых сельскими, поселковыми, городскими Советами народных депутатов.

Для ведения садоводства и животноводства в собственность граждан бесплатно передаются все ранее предоставленные земли, а также малопродуктивные сельскохозяйственные угодья и нарушенные земли.

Законом РСФСР от 22 ноября 1990 года «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (в ред. Закона РСФСР №461-1 от 27 декабря 1990 года, введенного в действие с 1 января 1991 года) было установлено, что право на создание крестьянского хозяйства и на получение земельного участка для этих целей имеет каждый дееспособный гражданин РСФСР, достигший 18-летнего возраста, имеющий опыт работы в сельском хозяйстве и сельскохозяйственную квалификацию либо прошедший специальную подготовку.

Как следует из материалов административного дела и материалов, представленных по дополнительным запросам в суд апелляционной инстанции (в т.ч. из Филиала ППП «Роскадастр» по Ленинградской области с материалами землеустроительного дела на земельный участок с кадастровым номером №...), истребованных в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, которые были приняты судебной коллегией в качестве новых доказательств, земельный участок с кадастровым номером кадастровым номером №..., расположенный по адресу: <адрес>», площадью 100300 +/- 2771 кв.м, поставлен на кадастровый учет 26 августа 1993 года, отнесен к категории земель «земли сельскохозяйственного назначения», вид разрешенного использования: «для ведения крестьянского хозяйства» (л.д.28-29 т.1).

Согласно материалам государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, земельный участок с кадастровым номером №..., расположенного по адресу: <адрес>», площадью 100300 +/- 2771 кв.м, является сельскохозяйственным угодьем и представляет собой суходольные пастбища.

Право собственности ФИО8 на указанный земельный участок с кадастровым номером №... зарегистрировано 14 августа 2017 года за №... на основании свидетельства о праве собственности на землю №..., выданного 29 октября 1993 года Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству Ломоносовского района Ленинградской области.

Согласно материалам землеустроительного дела по отводу земельного участка под крестьянское хозяйство ФИО8 (л.д. 56-86 т.1), 19 мая 1993 года ФИО8 как глава крестьянского хозяйства обратилась к мэру Ломоносовского района Ленинградской области с заявлением о выделении в собственность 10 га земли (сенокосы) на участке «Аэродром Ропша» для организации крестьянского хозяйства «<...>» в соответствии с правительственной программой о размещении бывших военнослужащих Российских вооруженных сил и членов их семей. Основное направление хозяйства – овощеводство, свиноводство. В качестве членов крестьянского хозяйства указала: ФИО1., ФИО2., ФИО3. (л.д. 58 т.1).

Из Постановления мэра Ломоносовского района Ленинградской области от 26 августа 1993 года №243/18 «Об отводе земельных участков военнослужащим Российских Вооруженных Сил, выводимых из западной группы войск, для организации крестьянских хозяйств» следует, что, рассмотрев ходатайство директора <...>») от 9 августа 1993 года, материалы по отводу в натуре земельных участков под организацию крестьянских хозяйств и другие документы, постановлено (л.д.68-72 т.1):

Отвести земельные участки военнослужащим Российских ВВС, выводимых из западной группы войск 278,24 га (пастбища суходольные, заросшие) земли из фонда Ломоносовского района, для организации крестьянских хозяйств, в собственность (участок «Аэродром Ропша»), согласно приложению №1 (ФИО8 в приложении под №10, крестьянское хозяйство «<...>», площадь – 10,03 га, пастбища заросшие - л.д.69 т.1).

Отвести под дороги общего пользования 9,04 га (пастбища суходольные, заросшие) земли из фонда Ломоносовского района для обеспечения подъездов к индивидуальным крестьянским хозяйствам и перевести их в Госземзапас.

Утвердить план границ земельных участков граждан согласно приложению №1, составленный по материалам натурных измерений на площади 278,24 га.

Выдать гражданам согласно приложению №1 план границ землепользования и свидетельство о праве собственности на землю.

Обязать граждан, перечисленных в приложении №1:

Использовать участок по целевому назначению.

Строго соблюдать внешние границы землепользования, закрепленные в натуре межевыми знаками.

Следить за сохранностью межевых знаков.

Строительство производственных, жилых и подсобных помещений, а также инженерных коммуникаций вести по согласованию с Ропшинским с\с, природоохранными и контролирующими органами, заинтересованными службами района.

Согласно Заключению председателя Комитета по земельным ресурсам, землеустройству Ломоносовского района о целесообразности отвода земельного участка от 24 мая 1993 года б\н следует, что земельный участок площадью 10,03 га, в т.ч. с\х угодья 10,03 га, из них пашни – га, испрашивается к отводу из землепользования Ломоносовского района для ведения крестьянского хозяйства ФИО8 Предварительное согласование места расположения объекта и ориентировочной площади отвода проведено в соответствии с требованиями «Положения о порядке возбуждения и рассмотрения ходатайств о предоставлении земельных участков». Материалы согласования утверждены постановлением мэра Ломоносовского района от 26 августа 1993 года №243/18. Условия, оговоренные в материалах предварительного согласования учтены при разработке проекта строительства.

Согласно Протоколу №4 от 20 октября 1993 года общего собрания фермеров «СЗАТК» ФИО8 передали участок №..., площадью 10,03 га. (л.д. 59-60 т.1).

Постановлением мэра Ломоносовского района Ленинградской области от 25 ноября 1993 года №338/20 «Об утверждении плана границ земельного участка под крестьянское хозяйство ФИО8 и выдаче свидетельства на землю» постановлено (л.д. 81 т.1):

Утвердить план границ земельного участка ФИО8, составленный по материалам натурных измерений на площади 10,03 га земли/пастбища, суходольные, заросшие/ из фонда Ломоносовского района /участок «Аэродром Ропша»/.

Выдать ФИО8 план границ землепользования и свидетельство о праве собственности на землю.

Обязать ФИО8 строго соблюдать внешние границы землепользования, закрепленные в натуре межевыми знаками. Следить за сохранностью межевых знаков.

ФИО8 предоставила технико-экономическое обоснование (ТЕО) фермерского хозяйства, где указала, что на землях суходольных пастбищ намерен заниматься сельскохозяйственным производством: картофелеводство, овощеводство, в составе семьи их 4 человек, имелась потребность в технике (л.д.83-84 т.1).

ФИО8 представила сертификат, что в период с 25 октября 1993 года по 21 декабря 1993 года в ФРГ, в г. Берлине успешно прошла курс «Развитие структур рыночной экономики и учреждение предприятий в аграрной и пищевой промышленности» (л.д. 86 том 1).

Согласно справке-расчету о бесплатной передаче земель в собственность при организации крестьянского хозяйства на земельном массиве «Ропша-Аэродром» от 14 апреля 1994 года, среднерайонная норма бесплатной передачи земли в собственность согласно решению 8 сессии 21 созыва Ломоносовского районного Совета народных депутатов от 18 февраля 1992 года составила 130,02 га. На земельном массиве «Ропша-Аэродром» (бывшие земли ЛенВО) не производилась качественная оценка сельскохозяйственных угодий. Для определения объема бесплатной передачи земли в собственность при организации крестьянского хозяйства на данном массиве брали среднюю по району оценку пастбищ по продуктивности. По пастбищам естественным она составляет 15 баллов, что соответствует 8,66 га, 130б\га:15 баллов=8,66 га. Расчет размеров площадей сельскохозяйственных угодий, предоставляемых в собственность крестьянским хозяйствам, приведен в приложении №1 (л.д.64-66 т.1, приложение л.д.59-61 т.1), где №26 таблицы – ФИО8, общая площадь предоставляемого земельного участка 10,03 га, из которых предоставлено в собственность бесплатно- 8,66 га, предоставлено в собственность за плату 1,37 га.

В 2007 году на территории Ропша Ломоносовского района имелось намерение осуществить проект строительства жилья и социальной сферы для молодых семей военнослужащих и офицеров запаса, где ФИО4. выступал генеральным директором АРИПС. На 2013 год в МО Кипень Ломоносовского района Ленинградской области на земельном массиве «Аэродром Ропша» велись подготовительные работы по строительству малоэтажного жилого фонда. Работа велась под патронажем ФИО4 (л.д.116-119 т.1).

Согласно Постановлению главы Местной администрации муниципального образования Кипенское сельское поселение муниципального образования Ломоносовского муниципального района Ленинградской области от 11 января 2012 года № 3 ФИО14 «Об утверждении заключения и разрешения изменения вида разрешенного использования по результатам публичных слушаний», где, рассмотрев постановление главы МО Кипенского сельского поселение № 24 от 16 декабря 2011 года «О назначении публичных слушаний по заявлению ФИО15 по вопросу «О разрешении изменения вида разрешенного использования земельных участков общей площадью 30,83 га, расположенных по адресу: <адрес>», с кадастровыми номерами №..., №..., №..., №..., с вида разрешенного использования: «для ведения крестьянского хозяйства» на вид разрешенного использования «дачное строительство», категория земель «земли сельскохозяйственного назначения» и в соответствии со статьей 15 Устава МО Кипенское сельское поселение, утвержденного решением совета депутатов МО Кипенское сельское поселение №20 от 15 мая 2009 года; Положения «О публичных слушаниях в МО Кипенское сельское поселение МО Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области», утвержденного решением совета депутатов №31 от 19 декабря 2008 года «Об утверждении Положения «О порядке организации и проведения публичных слушаний на территории МО Кипенское сельское поселение», постановлено (л.д. 133, 134 т.1):

Объявить публичные слушания по вопросу: «О разрешении изменения вида разрешенного использования земельных участков общей площадью 30,83 га, расположенных по адресу: <адрес>», с кадастровыми номерами №..., №..., №..., №..., с вида разрешенного использования: «для ведения крестьянского хозяйства» на вид разрешенного использования «дачное строительство», категория земель «земли сельскохозяйственного назначения».

Срок проведения публичных слушаний с 19 декабря 2011 года по 13 января 2011 года.

Дата проведения общественных обсуждений 28 декабря 2011 года

Согласно Заключению о результатах публичных слушаний по вопросу: «изменение вида разрешенного использования земельных участков общей площадью 30,83 га, расположенных по адресу: <адрес>», с кадастровыми номерами №..., №..., №..., №..., с вида разрешенного использования: «для ведения крестьянского хозяйства» на вид разрешенного использования «дачное строительство», категория земель «земли сельскохозяйственного назначения», которые были проведены 28 декабря 2011 года (срок проведения публичных слушаний с 9 декабря 2011 года по 13 января 2012 года), в составе 13 человек, из которых: количество граждан без права голоса (не проживающие на территории МО Кипенское сельское поселение и заинтересованные лица) – 2 чел., количество граждан, проживающих на территории МО Кипенское сельское поселение – 11 чел., 9 голосами «за», 0 – голосов «против», 2 голоса «воздержались» принято решение о разрешении изменения вида разрешенного использования земельных участков общей площадью 30,83 га, расположенных по адресу: <адрес>», с кадастровыми номерами №..., №..., №..., №..., с вида разрешенного использования: «для ведения крестьянского хозяйства» на вид разрешенного использования «дачное строительство», категория земель «земли сельскохозяйственного назначения» (л.д. 134 т.1).

Выводы и рекомендации Заключения: 1. Считать публичные слушания состоявшимися. 2. ФИО15 разработать проект перепланировки территории и проект межевания территории, уделив особо внимание разделам: обеспечение пожарной безопасности, обеспечение доступа инвалидов, охрана окружающей среды. 3. Настоящее заключение официально опубликовать в средствах массовой информации.

Согласно Постановлению главы Местной администрации муниципального образования Кипенское сельское поселение муниципального образования Ломоносовского муниципального района Ленинградской области от 11 января 2012 года №3 ФИО14 «Об утверждении заключения и разрешении изменения вида разрешенного использования по результатам публичных слушаний» следует, что в соответствии с пунктом 2 статьи 28 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131, Устава муниципального образования Кипенское сельское поселение Ломоносовского района Ленинградской области, во исполнение постановления главы муниципального образования Кипенское сельское поселение №24 от 16 декабря 2011 года «О назначении публичных слушаний по заявлению ФИО15» по вопросу: «изменение вида разрешенного использования земельных участков общей площадью 30,83 га, расположенных по адресу: <адрес>», с кадастровыми номерами №..., №..., №..., №..., с вида разрешенного использования: «для ведения крестьянского хозяйства» на вид разрешенного использования «дачное строительство», категория земель «земли сельскохозяйственного назначения»; на основании состоявшихся публичных слушаний 28 декабря 2011 года в здании местной администрации муниципального образования Кипенское сельское поселение по указанному вопросу, постановлено (л.д.25 т.1):

1. Утверждено заключение результатов публичных слушаний по вопросу: изменение вида разрешенного использования земельных участков общей площадью 30,83 га, расположенных по адресу: <адрес>», с кадастровыми номерами №..., №..., №..., №..., с вида разрешенного использования: «для ведения крестьянского хозяйства» на вид разрешенного использования «дачное строительство», категория земель «земли сельскохозяйственного назначения».

2. Разрешено изменение вида разрешенного использования земельных участков общей площадью 30,83 га, расположенного по адресу: <адрес>», с кадастровыми номерами: №..., №..., №..., №..., с вида разрешенного использования: «для ведения крестьянского хозяйства» на вид разрешенного использования «дачное строительство», категория земель «земли сельскохозяйственного назначения».

Свидетельство о праве собственности на землю ФИО8 было выдано 29 октября 1993 года на основании Постановления мэра Ломоносовского района от 26 августа 1993 года №243/18 «Об отводе земельных участков военнослужащим Российских Вооруженных Сил, выводимых из западной группы войск, для организации крестьянских хозяйств», согласно которому было рассмотрено ходатайство директора <...>» от 9 августа 1993 года, материалы по отводу в натуре земельных участков под организацию крестьянских хозяйств и другие документы (л.д.68 т.1).

Право собственности ФИО8 на земельный участок с кадастровым номером №..., расположенного по адресу: <адрес>», площадью 100300 +/- 2771 кв.м, зарегистрировано 14 августа 2017 года за №... (л.д.28-30 т.1), на основании свидетельств о праве собственности на землю №..., выданного 29 октября 1993 года Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству Ломоносовского района Ленинградской области (л.д. 28-30 т.1).

В данном случае, земельный участок с кадастровым номером №... являлся и является сельскохозяйственным угодьем – суходольным пастбищем, площадью 10,03 га.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Согласно Классификатору содержание вида разрешенного использования земельного участка «сельскохозяйственное использование» включает в себя выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур, овощеводство, выращивание тонизирующих, лекарственных, цветочных культур, садоводство, выращивание льна и конопли, животноводство, скотоводство, звероводство, птицеводство, свиноводство, пчеловодство, рыбоводство, научное обеспечение сельского хозяйства, хранение и переработка сельскохозяйственной продукции, ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках, питомники, в том числе размещение зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции.

Таким образом, на землях сельскохозяйственного назначения возможно строительство зданий, сооружений и строений, необходимых для производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции. При этом для размещения зданий и сооружений для переработки и хранения сельскохозяйственной продукции следует использовать земельный участок (его часть), не являющийся сельскохозяйственным угодьем (письмо Минсельхоза России от 13 февраля 2018 года №15-А-273/ОГ).

Согласно части 13 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года №171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что постановление главы МА МО Кипенского сельского поселения МО Ломоносовского муниципального района Ленинградской области от 11 января 2012 года №3 «Об утверждении заключения и разрешении изменения вида разрешенного использования по результатам публичных слушаний» вынесено в отношении земельных участков, выделенных из земельного фонда Ломоносовского района Ленинградской области, сформированного в соответствии со статьей 6 Закона РСФСР от 22 ноября 1990 года, из земель, не являющихся сельскохозяйственными угодьями, подлежащих особой охране. Само по себе отнесение земель (бывшего действующего военного аэродрома) в соответствии с приведенными положениями Закона РСФСР от 22 ноября 1990 года в земельный фонд, исключает ценность данных земель и отнесение их к сельскохозяйственным угодьям, подлежащим особой охране.

Приказом Комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области №33 от 23 июня 2017 года «Об отмене правил землепользования и застройки муниципального образования Кипенское сельское поселение муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области в части некоторых территориальных зон», отменены правила землепользования и застройки муниципального образования Кипенское сельское поселение МО Ломоносовский муниципальный район Ленинградской области, утвержденные приказом Комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 23 декабря 2016 года №67, в части установления градостроительных регламентов и границ территориальных зон, расположенных за границами населенных пунктов: С5, предназначенной для ведения дачного строительства; С6, предназначенной для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства.

На момент принятия постановления от 11 января 2012 года в отношении земельного участка, принадлежащего ФИО8, официально утвержденного классификатора видов разрешенного использования для земель сельскохозяйственного назначения не было. При отсутствии официально изданного классификатора видов разрешенного использования «дачное строительство» именовалось как вид разрешенного использования в рамках категории «земли сельскохозяйственного назначения» (статья 78 Земельного кодекса Российской Федерации). Соответственно для выбора данного вида разрешенного использования, принадлежащего ФИО8 земельного участка, изменение категории земель не требовалось. Суд первой инстанции пришел к выводу, что порядок принятия постановления №3 от 11 января 2012 года не противоречил действующим на тот момент положениям законодательства.

Как следует из материалов дела, ФИО8 в лице представителя ФИО12, действующей на основании доверенности, 16 мая 2023 года обратилась в Управление Росреестра по Ленинградской области (Гатчинский отдел) с заявлением, в котором просила внести сведения в Единый государственный реестр недвижимости об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером №....

В обоснование данного заявления ФИО8 ссылалась на Постановление мэра Ломоносовского района Ленинградской области ФИО13 от 25 ноября 1993 года <...>, на основании которого утвержден план границ земельного участка ФИО8, ей был выдан план и свидетельство о праве собственности на землю (л.д.81 том 1); на Постановление главы МАМО Кипенского сельского поселения МО Ломоносовского муниципального района Ленинградской области от 11 января 2012 года №3 ФИО14, в соответствии с которым по результатам публичных слушаний утверждено заключение по вопросу изменения вида разрешенного использования земельных участков общей площадью 30,83 га, расположенного по адресу: <адрес>», с кадастровыми номерами: №..., №..., №..., №..., с вида разрешенного использования: «для ведения крестьянского хозяйства» на вид разрешенного использования «дачное строительство», категория земель «земли сельскохозяйственного назначения».

Уведомлением Управления Росреестра по Ленинградской области №№... от 6 июня 2023 года ФИО8 отказано во внесении в Единый государственный реестр недвижимости сведений в соответствии с частью 4 части 33 Федерального закона №218-ФЗ, в связи с тем, что 22 мая 2023 года в Росреестр поступил ответ в порядке межведомственного информационного взаимодействия из администрации Ломоносовского муниципального района Ленинградской области, согласно которому в соответствии с правилами землепользования и застройки муниципального образования Кипенское сельское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области, утверждёнными приказом Комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 23 декабря 2016 года №67 (в ред. Приказа от 23 июня 2017 года №33), применительно к рассматриваемому земельному участку с кадастровым номером №... расположенному по адресу: <адрес>» - границы территориальных зон и градостроительные регламенты не установлены. Данное обстоятельство не позволяет провести внесение сведений в ЕГРН по инициативе заинтересованного лица. Из уведомления следует, что границы территориальных зон на земельном участке не установлены.

Из позиции административного ответчика следует, что Постановление главы местной администрации муниципального образования Кипенского сельского поселения муниципального образования Ломоносовский Муниципальный район Ленинградской области №3 от 11 января 2012 года «Об утверждении заключения и разрешения изменения вида разрешенного использования по результатам публичных слушаний», согласно которому орган местного самоуправления впоследствии утвердил заключение об изменении вида разрешенного использования и принял решение изменить указанный вид разрешенного использования, не мог совершать такие действия, издание данного акта не в компетенции местного самоуправления со ссылкой на подпункт 8 пункта 1 статьи 1, пункт 2 статьи 7, статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, пункт 3, пункт 5 части 1 статьи 4 и 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года №191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

В силу пункта 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года №191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, а также случаев, предусмотренных пунктом 5 настоящей части и статьей 4.1 настоящего Федерального закона, с учетом заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний. Указанные общественные обсуждения или публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений частей 3, 4, 7 - 10 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части соответствующих требований. В случае, если до введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации один вид разрешенного использования объекта капитального строительства был изменен на другой вид такого использования в соответствии с законодательством, действовавшим на момент изменения вида разрешенного использования объекта капитального строительства, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка, на котором расположен указанный объект, на другой вид разрешенного использования этого земельного участка, а также в случае изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, принимается без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний при условии, что такой вид разрешенного использования земельного участка не противоречит его целевому назначению.

Федеральным законом от 29 июля 2017 года №217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», установлено:

- для целей применения в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актах такие виды разрешенного использования земельных участков, как "садовый земельный участок", "для садоводства", "для ведения садоводства", "дачный земельный участок", "для ведения дачного хозяйства", "для дачного хозяйства" и "для дачного строительства", содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости и (или) указанные в правоустанавливающих или иных документах, считаются равнозначными. Земельные участки, в отношении которых установлены такие виды разрешенного использования, являются садовыми земельными участками. Положения настоящей части не распространяются на земельные участки с видом разрешенного использования "садоводство", предназначенные для осуществления садоводства, представляющего собой вид сельскохозяйственного производства, связанного с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур (часть 7 статьи 54);

- садовый земельный участок - земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур, сельскохозяйственной птицы и (или) кроликов в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, с правом размещения садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей (пункт 1 статьи 3).

В абзаце 2 пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации указано, что любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территории видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования, однако нормы данной статьи свидетельствуют о том, что возможность самостоятельного выбора разрешенного использования земельных участков поставлена законодателем в зависимость от видов использования, предусмотренных зонированием территорий.

По общему правилу разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (пункт 9 статьи 1, пункты 2,6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из представленного межевого плана по состоянию на 2017 год и заключению кадастрового инженера следует, что ФИО8 имела намерение изменить вид разрешенного использования земельного участка с «для ведения крестьянского хозяйства» на - «для дачного строительства».

Из материалов дела, в том числе пояснений стороны истца в заседание суда апелляционной инстанции, следует, что на земельном участке с кадастровым номером №... до настоящего времени производится только покос трава, участок не заросший, вместе с тем сторона истца полагает, что данная земля непригодна для сельскохозяйственного использования, т.к. под слоем земли (около 30-40 см) имеет подстилающий слой щебня.

Таким образом, из пояснений стороны истца следует, что участок используется под сенокос, то есть в соответствии с целевым назначением. Доказательств иного использования (либо невозможности использования под сенокос) земельного участка при рассмотрении спора не представлено.

На день рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции, отсутствуют доказательства, объективно подтверждающие факт выбытия спорного земельного участка из сельскохозяйственных угодий, в связи с утратой его ценности либо непригодности для сельскохозяйственного производства. Таким образом, вывод ответчика о том, что спорный участок относится к сельскохозяйственным угодьям, которые в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране, является верным.

Судебная коллегия соглашается с возражениями административного ответчика, что изменение вида использования ведет к нарушению пункта 2 статьи 7, статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации. Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территории муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и части 6 статьи 30, частей 1 и 6 статьи 46, части 5 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Управление Росреестра по Ленинградской области в уведомлении указало, что для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие чего они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 частью 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года №191 «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации». Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий (пастбищ) в составе земель сельскохозяйственного назначения и действия принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года №683, установлено, что продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем предотвращения истощения и сокращения площадей сельскохозяйственных земель и пахотных угодий. До принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в т.ч. в селях использования в сельскохозяйственной деятельности.

Таким образом, с учетом установленных по делу обстоятельств, оспариваемое ФИО8 решение Управления Росреестра по Ленинградской области об отказе государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав № №... от 6 июня 2023 года является законным и обоснованным. Доказательств перевода земельных участков №... из состава земель сельскохозяйственного назначения категории сельскохозяйственных угодий (пастбищ) в земли иной категории судом апелляционной инстанции не установлено.

Поскольку в соответствии с действующим градостроительным законодательством для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, то эти виды не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, а также применения порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года №191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ».

Таким образом, системное толкование вышеприведенных правовых норм свидетельствует о том, что изменение вида разрешенного использования земельных участков, в том числе отнесенных к категории «земли сельскохозяйственного назначения», не допускается без изменения категории земельного участка. Следовательно, внесение изменений в государственный кадастр недвижимости в части изменения вида разрешенного использования земельных участков, отнесенных к категории «земли сельскохозяйственного назначения», недопустимо без изменения категории земельного участка.

Аналогичная по своему содержанию правовая позиция изложена в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 4 июня 2014 года.

Согласно части 10 статьи 35 и статье 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации зоны сельскохозяйственного использования (в том числе, зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения, могут включаться в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов. На земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ этой территориальной зоны, распространяется действие градостроительного регламента.

С учетом названных положений и пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, могут включаться в состав указанных территориальных зон в границах населенных пунктов в результате перевода этих земельных участков в иную категорию – «земли населенных пунктов».

Включение указанных земельных участков в границы населенного пункта с одновременным установлением либо изменением вида разрешенного использования может осуществляться в порядке части 1 и части 2 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года №191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства гражданам и их объединениям.

В данном случае, земельный участок №... находится за пределами населенного пункта, что сторонами не оспаривалось; земельный участок не переведен из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенного пункта. Обращений об изменении категории земельного участка с кадастровым номером №... в Администрацию Ломоносовского района Ленинградской области не поступало, доказательств обратному стороной истца не представлено. Категория земельного участка административного истца - земли сельскохозяйственного назначения, не изменялась, следовательно, земельный участок не мог быть включен в иную территориальную зону, кроме как сельскохозяйственные угодья.

Доводы возражений стороны истца на апелляционную жалобу, со ссылкой на иную судебную практику Верховного Суда Российской Федерации, не могут являться основанием для признания незаконным оспариваемого уведомления Управления Росреестра по Ленинградской области. Высказанная в приведенной судебной практике правовая позиция касается иных фактических обстоятельств дел, и не свидетельствует о нарушении судами единообразия в толковании и применении норм материального права с учетом конкретных обстоятельств спора. При рассмотрении дела, а также проверке законности вынесенных актов суды не связаны с выводами других судов о правовой квалификации рассматриваемых отношений и толковании правовых норм.

Согласно части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.

Из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пунктах 2 и 3 постановления от <дата> №... «О судебном решении», следует, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Поскольку судом первой инстанции неверно определены существенные обстоятельства дела, имеющие значение для правильного разрешения спора, и неверно применены нормы материального права, то решение суда подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административного иска ФИО8

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Кировского районного суда Санкт-Петербурга от 4 декабря 2023 года по административному делу № 2а-5589/2023 отменить, апелляционную жалобу – удовлетворить.

Отказать ФИО8 в удовлетворении требований.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Кировский районный суд Санкт-Петербурга в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: