Апелляционное определение № 33А-2581/2026 от 13 апреля 2026 г.

Судья Волгина Я.А. УИД 39RS0002-01-2025-004585-54

дело № 2а-4540/2025


А П Е Л Л Я Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е



№ 33а-2581/2026
14 апреля 2026 года
г. Калининград
Судебная коллегия по административным делам Калининградского областного суда в составе:

председательствующего судьи Ивановой О.В.,

судей Новгородовой О.В., Неробовой Н.А.

при секретаре Ковтун Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Центрального районного суда г. Калининграда от 12 декабря 2025 года по административному исковому заявлению ФИО1 к администрации Пионерского городского округа Калининградской области о признании незаконным решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Заслушав доклад судьи Ивановой О.В., объяснения ФИО1, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя администрации Пионерского городского округа – ФИО2, возражавшего против доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением, ссылаясь в его обоснование на те обстоятельства, что 24.05.2024 года он обратился в администрацию Пионерского городского округа с заявлением о предварительном согласовании предоставления в аренду сроком 5 лет для ведения огородничества земельного участка площадью <данные изъяты> кв.м в соответствии с приложенной к заявлению схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

Ответом от 03.06.2024 года № в удовлетворении его заявления отказано на основании подп. 3 п. 16 ст. 11.10, п. 8 ст. 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации.

ФИО1 принятое решение посчитал незаконным, обратился в суд с соответствующим административным иском (административное дело №).

Решением суда от 21.10.2024 года административный иск ФИО1 оставлен без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 11.02.2025 года указанное решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение, которым административный иск ФИО1 удовлетворен частично. Признано незаконным решение администрации Пионерского городского округа Калининградской области № от 03.06.2024 года; на администрацию возложена обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 от 23.05.2024 года о предварительном согласовании предоставления земельного участка; в пользу административного истца взысканы судебные расходы.

При повторном рассмотрении заявления ответом от 03.04.2025 года № в удовлетворении заявления ФИО1 от 23.05.2024 года отказано.

ФИО1 считает принятое решение незаконными, поскольку нахождение земельного участка в санитарно-защитной зоне железной дороги не ограничивает его в обороноспособности, в том числе возможности предоставления в аренду. Кроме того настаивает, что при повтором рассмотрении его заявления законных оснований учитывать приказ Министерства градостроительной политики Калининградской области от 28.08.2024 года №289 не имелось.

Ссылаясь на изложенные обстоятельства, ФИО1 просит признать незаконным решение администрации Пионерского городского округа Калининградской области от 03.04.2025 года №; обязать администрацию принять решение о предварительном согласовании предоставления ему земельного участка в соответствии с приложенной к заявлению от 24.05.2024 года схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории; взыскать судебные расходы.

Решением Центрального районного суда г. Калининграда от 12.12.2025 года отказано в удовлетворении административного иска ФИО1

В апелляционной жалобе ФИО1 просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное, принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленные административные исковые требования. Выражая несогласие с решением суда, продолжает настаивать на приведенных в административном исковом заявлении доводах, ссылаясь на аналогичные изложенным при рассмотрении дела обстоятельства. Указывает на то, что суд неправильно установил имеющие значение для дела обстоятельства, неправильно применил нормы материального права, в связи с чем пришел к необоснованным выводам, изложенным в решении.

Считает, что при повторном рассмотрении его заявления Приказ Министерства градостроительной политики Калининградской области от 28.08.2024 года № 289, которым в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Пионерский городской округ» Калининградской области были внесены изменения и из территориальной зоны Ж-4 был исключен такой вид разрешенного использования как ведение огородничества, не подлежал применению. В данном случае применению подлежали ПЗЗ в редакции, действовавшей на момент подачи заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка, то есть 24.05.2024 года, поскольку административный истец при подготовке схемы руководствовался действовавшими в ПЗЗ градостроительными регламентами и правовым режимом земель, устанавливаемым для образуемого земельного участка в соответствии с названными регламентами.

Настаивает, что изменение правового регулирования ко времени рассмотрения дела не может служить основанием для отказа в восстановлении права, которое было незаконно нарушено органом или лицом, наделенными публичными полномочиями и любые другие обстоятельства. возникшие после подачи административным истцом 24.05.2024 года заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка в аренду не могут иметь значения, так как правоотношения между административным истцом и административным ответчиком возникли при подаче этого заявления, в связи с чем в соответствии с ч. 5 ст. 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснениями, указанными в п. 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 года №21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" подлежат применению нормы, действовавшие на дату подачи им заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность решения суда, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно положениям статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права, если оно привело к принятию неправильного решения.

Таких обстоятельств, а также обстоятельств, влекущих безусловную отмену решения, судом апелляционной инстанции не установлено.

Как следует из материалов дела, 23.05.2024 года ФИО1 обратился в администрацию Пионерского городского округа Калининградской области с заявлением о предварительном согласовании предоставления ему в аренду сроком на 5 лет земельного участка, который предстоит образовать, площадью <данные изъяты> кв.м, расположенного по адресу: <адрес>, кадастровый квартал <данные изъяты>, для ведения огородничества. К заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка заявителем приложена схема его расположения на кадастровом плане территории.

Решением администрации Пионерского городского округа Калининградской области от 03.06.2024 года № ФИО1 отказано в утверждении схемы и в предварительном согласовании предоставления испрашиваемого земельного участка на основании подп.3 п.16 ст.11.10 Земельного кодекса Российской Федерации с указанием на то, что представленная им схема разработана с нарушением предусмотренных ст.11.9 Земельного кодекса Российской Федерации требований, поскольку образование испрашиваемого им земельного участка приведет к изломанности границ.

Решением Центрального районного суда г.Калининграда от 21.10.2024 года административные исковые требования ФИО1 оставлены без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Калининградского областного суда от 11.02.2025 года решение суда отменено.Принято по делу новое решение, которым административные исковые требования ФИО1 удовлетворены частично.

Признано незаконным решение администрации Пионерского городского округа Калининградской области № от 03.06.2024 года об отказе ФИО1 в предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка площадью <данные изъяты> кв.м для ведения огородничества, расположенного по адресу: <адрес>, кадастровый квартал <данные изъяты>.

На администрацию Пионерского городского округа Калининградской области возложена обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 от 23.05.2024 года о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Материалами дела подтверждается, что во исполнение указанного решения суда при повторном рассмотрении заявления ФИО1 администрация Пионерского городского округа вновь отказала в предварительном согласовании предоставления испрашиваемого земельного участка с указанием того, что в соответствии с представленной схемой предполагаемый к формированию земельный участок будет располагаться в санитарно-защитной зоне железной дороги, что противоречит требования п. 2.2.3.4. ОСН 3.02.01-97. Отраслевые строительные нормы. Нормы и правила проектирования отвода земель для железных дорог и, как следствие п. 6 ст. 11.9 ЗК РФ, а также на то, что схема расположения земельного участка не соответствует землеустроительной документации (невозможно сформировать земельный участок с видом размешенного использования – «для ведения огородничества» в территориальной зоне – Ж-4 – зона застройки индивидуальными жилыми домами).

Не согласившись с данным отказом, административный истец обратился с рассматриваемым административным иском.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

Суд удовлетворяет такие требования при наличии совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого решения или действия (бездействия) закону или иному нормативному акту, регулирующему спорное правоотношение, и нарушения этим решением или действием (бездействием) прав либо свобод административного истца.

Совокупность указанных условий по данному делу не была установлена судом первой инстанции, что явилось основанием для отказа в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Оснований не согласиться с такими выводами суда первой инстанции не имеется.

По изложенным в решении мотивам суд первой инстанции признал необоснованным приведенное администрацией муниципального образовании основание для отказа в утверждении представленной административным истцом схемы земельного участка со ссылкой на то, что земельный участок располагается в санитарно-защитной зоне железной дороги, поскольку достоверными и допустимыми доказательствами данное обстоятельство не подтверждено.

В то же время такое указание административного ответчика в оспариваемом ответе в целом на правильность принятого административным ответчиком решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка в аренду без проведения торгов не влияет, и выводы суда в указанной части соответствуют фактическим обстоятельствам и требованиям закона.

Согласно пп. 1 п. 8 ст. 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка при наличии хотя бы одного из следующих оснований: схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса.

В соответствии с пп. 3 п. 16 ст. 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам.

Пункт 6 ст. 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации к числу таких нарушений требований к образуемым земельным участкам относит нарушение требований, установленных настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Пунктом 2 ст. 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территорий, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации и (или) региональными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства.

Разрешая заявленные исковые требования, суд первой инстанции, установив, что испрашиваемый земельный участок расположен в границах территориальной зоны Ж-4 (зона застройки индивидуальными жилыми домами), при этом на дату повторного рассмотрения заявления ФИО1 и принятия административным ответчиком оспариваемого решения в соответствии с изменениями, внесенными Приказом Министерства градостроительной политики Калининградской области от 28.08.2024 года № 289 в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Пионерский городской округ Калининградской области», утвержденные Приказом Министерства градостроительной политики Калининградской области от 02.11.2022 года № 450, градостроительными регламентами для территориальной зоны Ж-4 вид разрешенного использования земельного участка «ведение огородничества» не был предусмотрен, пришел к обоснованному выводу о том, что испрашиваемый земельный участок с видом разрешенного использования «ведение огородничества» образован быть не может, в связи с чем в предварительном согласовании его предоставления в аренду отказано обоснованно, права заявителя при этом не нарушены.

Доводы апелляционной жалобы правильность выводов суда не исключают и на оценку законности решения суда не влияют.

Размещение территорий огородничества на землях населенных пунктов допускается Федеральным законом от 29.07.2017 года № 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Согласно п. 2 ст. 6 указанного Федерального закона № 217-ФЗ предоставление садовых или огородных земельных участков гражданам без создания товарищества осуществляется в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации.

Материалы дела не содержат сведений о том, что ФИО1 обратился с заявлением о предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка, находящегося на территории садоводства.

Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов (п. 1 ст. 83 Земельного кодекса Российской Федерации).

В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам (п. 1 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно п. 5 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (п. 8 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (п. 2 ч. 2 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (ч. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктами 2 и 4 ч. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного ч. 6 ст. 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 ст. 1, п. 1 ч. 2 ст. 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Таким образом, при принятии решения о предоставлении земельного участка, относящегося к землям населенных пунктов, для фактического использования под огородничество документы территориального планирования и документы градостроительного зонирования должны учитываться.

Статьей 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в состав жилых зон могут включаться: зоны застройки индивидуальными жилыми домами; зоны застройки индивидуальными жилыми домами и малоэтажными жилыми домами блокированной застройки; зоны застройки среднеэтажными жилыми домами блокированной застройки и многоквартирными домами; зоны застройки многоэтажными многоквартирными домами; зоны жилой застройки иных видов (часть 2).

В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства (ч. 3 ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Материалами дела подтверждается, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Пионерский городской округ Калининградской области", утвержденными Приказом Министерства градостроительной политики Калининградской области от 02.11.2022 года № 450, с учетом изменений, внесенных Приказом Министерства градостроительной политики Калининградской области от 28.08.2024 года № 289, в территориальной зоне Ж-4 (зона застройки индивидуальными жилыми домами) не предусмотрен такой вид разрешенного использования земельного участка, как «ведение огородничества».

В оспариваемом ответе административный ответчик, сославшись на положения ст.ст. 11.10, 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, привел указание на данные обстоятельства.

Приказ Министерства градостроительной политики Калининградской области от 28.08.2024 года № 289 вступил в законную силу после истечения десяти дней с даты его официального опубликования 30.08.2024 года.

Таким образом, принимая во внимание, что предварительное согласование предоставления земельного участка в силу Земельного кодекса Российской Федерации может быть осуществлено только в том случае, если земельный участок сформирован в соответствии с требованиями законодательства, и не нарушает требования, установленные кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, и обеспечивает возможности функционирования в соответствии с теми целями, для которых он образован, то есть соответствует требованиям статьи 11.9 названного Кодекса, тогда как на дату повторного рассмотрения заявления испрашиваемый земельный участок расположен в границах территориальной зоны Ж-4, градостроительным регламентом которой вид разрешенного использования "огородничество" не предусмотрен, оспариваемый отказ в предварительном согласовании предоставления земельного участка в аренду является законным.

При таких обстоятельствах, учитывая, что в настоящее время использование земельных участков под огородничество в границах территориальной зоны Ж-4 Правилами землепользования и застройки муниципального образования не предусмотрено, доводы апелляционной жалобы административного истца о том, что на момент его первоначального обращения такой вид разрешенного использования земельных участков был предусмотрен ПЗЗ, не имеют правового значения.

Так, возложенная решением суда обязанность повторно рассмотреть заявление административного истца не свидетельствовала о необходимости принятия административным ответчиком конкретного решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка и утверждения схемы его расположения на кадастровом плане территории.

Вопреки доводам апелляционной жалобы при повторном рассмотрении заявления администрацией муниципального образования «Пионерский городской округ Калининградской области» применен закон, действующий на дату принятия соответствующего властно-распорядительного решения.

Данная позиция соответствует принципу действия законодательства во времени, изложенному в ст. 4 ГК РФ. Вопреки доводам апелляционной жалобы в рассматриваемом случае не имеет места придание закону обратной силы.

Сам по себе факт обращения ФИО1 в орган местного самоуправления с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка, равно как и наличие решения суда о необходимости повторно рассмотреть это заявление, не наделяет его правами в отношении этого земельного участка и не порождает последствий, соответствующие земельные правоотношения не возникли, в связи с чем Правила землепользования и застройки муниципального образования «Пионерский городской округ Калининградской области» в редакции, действовавшей до издания приказа Министерства градостроительной политики Калининградской области от 28.08.2024 года № 289, в отношении заявителя применению не подлежат.

При этом доводы апелляционной жалобы об обратном основаны на ошибочном толковании разъяснений правоприменительной практики, изложенных в п. 24 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 года №21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", к рассматриваемым спорным правоотношениям.

Проверка законности оспариваемого решения в соответствии с главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предполагается на момент его вынесения, при этом администрация муниципального образования правомерно сослалась на действующие на момент повторного рассмотрения заявления Правила землепользования и застройки, установив отсутствие оснований для удовлетворения заявления ФИО1 на момент его рассмотрения, что свидетельствует об отсутствии признаков незаконности оспариваемого по данному делу решения органа местного самоуправления об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка для целей огородничества.

Иное толкование административным истцом положений действующего законодательства не свидетельствует о нарушении судом норм материального или процессуального права.

Решение суда является законным и обоснованным.

С учетом вышеизложенного судебная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемого решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда г. Калининграда от 12 декабря 2025 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Мотивированное апелляционное определение составлено 16 апреля 2026 года.

Председательствующий:

Судьи: