Апелляционное определение № 33А-9707/2026 от 18 марта 2026 г.

дело № 33а-9707/2026

№ 2а-3819/2025


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

19 марта 2026 год город Краснодар

Судебная коллегия по административным делам Краснодарского краевого суда в составе:

председательствующего Онохова Ю.В.,

судей Морозовой Н.А., Зубовича С.С.

при ведении протокола помощником судьи Боевым А.Е.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к администрации муниципального образования городской округ город-герой Новороссийск Краснодарского края, управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования городской округ город-герой Новороссийск Краснодарского края об оспаривании решения органа местного самоуправления,

по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Октябрьского районного суда города Новороссийска Краснодарского края от 27 ноября 2025 года, которым в удовлетворении заявленных административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Онохова Ю.В., исследовав материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия,

установила:

ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным постановления администрации муниципального образования городской округ город-герой Новороссийск Краснодарского края от 19 августа 2025 года № 3862 «Об отказе гр. ФИО1 в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства для земельного участка с кадастровым номером ........, расположенного по адресу: ............, а также о возложении обязанности устранить допущенное нарушение, отменить названное постановление и предоставить соответствующее разрешение. Указанное постановление администрации действительно принято 19 августа 2025 года со ссылкой, в частности, на статью 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, решение городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 23 декабря 2014 года № 439 в редакции от 25 июня 2025 года № 662, постановление администрации от 3 июля 2025 года № 2956 о назначении публичных слушаний, протокол публичных слушаний от 23 июля 2025 года № 1/2 и заключение о результатах публичных слушаний от 7 августа 2025 года.

В обоснование заявленных требований административный истец указала, что ей принадлежит на праве собственности земельный участок с кадастровым номером ................, на котором расположен объект незавершенного строительства с кадастровым номером ................ Решением Октябрьского районного суда г. Новороссийска от 12 сентября 2022 года по делу № 2-3376/2022 на нее возложена обязанность привести объект капитального строительства в соответствие с требованиями градостроительных норм и градостроительного законодательства в части согласования регламентируемых отступов от смежных границ путем получения нотариального согласия собственников смежных земельных участков. После отказа одного из смежных правообладателей дать согласие и отказа в удовлетворении иска к нему решением Октябрьского районного суда г. Новороссийска от 9 ноября 2023 года по делу № 2-2140/2023, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 16 апреля 2024 года, ФИО1 27 июня 2025 года обратилась в комиссию по подготовке проекта Правил землепользования и застройки с заявлением о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. В подтверждение неблагоприятной конфигурации участка она представила заключение специализированной организации от 30 июня 2025 года.

Административный истец указала на то, что согласно Правилам землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск, утвержденным решением городской Думы от 23 декабря 2014 года № 439 в редакции от 25 июня 2025 года № 662, спорный земельный участок расположен в территориальной зоне смешанной общественно-деловой и курортной застройки, в которой допускается строительство и реконструкция индивидуальных жилых домов, а также установлены минимальные отступы от границ смежных земельных участков и иные предельные параметры. Утверждает, что конфигурация участка, его сужение, а также наличие охранных зон газопровода и линии электропередачи препятствуют рациональному размещению объекта без отклонения от предельных параметров, тогда как представленное ею заключение указывает на отсутствие нарушения требований технических регламентов и красных линий.

Постановлением администрации от 19 августа 2025 года № 3862 в предоставлении разрешения отказано в части расположения объекта капитального строительства с уменьшением минимальных отступов от границы земельного участка по фронту ................ Основанием отказа названо несоответствие части 2 статьи 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункту 7 СП 42.13330.2016 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» в связи с тем, что минимальный отступ между зданиями, строениями, сооружениями до стен зданий, строений, сооружений, расположенных на земельном участке, менее 6 метров. СП 42.13330.2016 является действующим сводом правил, утвержденным приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 года № 1034/пр.

Администрация муниципального образования городской округ город-герой Новороссийск Краснодарского края в отзыве на административный иск просила отказать в удовлетворении требований, указывая, что постановление № 3862 принято уполномоченным органом, в пределах предоставленной компетенции и с соблюдением процедуры публичных слушаний. Администрация ссылалась на то, что на земельном участке с видом разрешенного использования «индивидуальное жилищное строительство» расположены объект незавершенного строительства с кадастровым номером ........ и жилой дом с кадастровым номером ........, а расстояние между ними составляет менее 6 метров, что исключает возможность предоставления разрешения ввиду несоблюдения требований технических регламентов. Кроме того, указывал, что суд не вправе подменять собой орган местного самоуправления и возлагать на него обязанность принять решение о предоставлении разрешения.

Решением Октябрьского районного суда г. Новороссийска Краснодарского края от 27 ноября 2025 года в удовлетворении административного искового заявления отказано. Суд исходил из того, что оспариваемый отказ принят уполномоченным органом, в пределах компетенции и с соблюдением действующих градостроительных норм и регламентов, а возложение на администрацию обязанности принять постановление о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства нарушало бы принцип разделения властей.

В апелляционной жалобе ФИО1 просила решение суда отменить, ссылаясь на неполное исследование обстоятельств дела, отсутствие надлежащей оценки заключения специалиста, не проверенность доводов о соблюдении процедуры публичных слушаний и неправомерный отказ в судебной защите.

Лица участвующие в деле в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения административного дела извещены надлежащим образом, что подтверждается имеющимся в материалах административного дела почтовыми уведомлениями о получении заказной корреспонденции. Информация о судебном заседании опубликована на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Неявка лиц, извещенных в установленном порядке о времени и месте рассмотрения дела, является его волеизъявлением, свидетельствующим об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в судебном разбирательстве дела и иных процессуальных прав, поэтому не является преградой для рассмотрения дела по существу.

Лица участвующие в деле об отложении административного дела не просили и доказательств уважительной причины неявки не представили, их неявка в судебное заседание не препятствует рассмотрению дела, в связи с чем судебная коллегия полагает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения суда первой инстанции в полном объеме, согласно статье 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, судебная коллегия приходит к следующему.

Предметом судебного контроля по настоящему делу является не нормативный правовой акт, а индивидуальное решение органа местного самоуправления - постановление администрации муниципального образования городской округ город-герой Новороссийск Краснодарского края от 19 августа 2025 года № 3862 об отказе конкретному лицу в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства и подлежит рассмотрению по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принятого Федеральным законом от 8 марта 2015 года № 21-ФЗ.

При таких обстоятельствах применение судом первой инстанции часть 8 и часть 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующие порядок рассмотрения административных дел об оспаривании нормативных правовых актов, не соответствует правовой природе спора.

Пункт 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» прямо исходит из того, что в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оспариваются индивидуальные решения, действия и бездействие органов публичной власти.

В силу части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по делам данной категории суд обязан установить, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, определяющих полномочия органа, порядок принятия решения и его содержание.

В соответствии со статьей 62 и частью 11 статьи 226 названного Кодекса обязанность доказывания обстоятельств, положенных в основу законности оспариваемого решения, возлагается на орган, принявший такое решение.

Пунктом 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года № 21 разъяснено, что, осуществляя проверку решений, действий и бездействия органов публичной власти, суд не ограничивается формальной проверкой законности, а обязан выяснить, исполнил ли орган обязанность по полной и всесторонней оценке фактических обстоятельств, соблюдены ли требования соразмерности и не привело ли принятие решения к чрезмерному ограничению прав.

Пунктами 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении» разъяснено, что решение является законным и обоснованным тогда, когда факты, имеющие значение для дела, подтверждены исследованными судом доказательствами, отвечающими требованиям относимости и допустимости, а выводы суда вытекают из установленных обстоятельств.

Материально-правовую основу спора образуют статья 40 и части 8, 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, являющегося Федеральным законом от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ. Согласно части 1 статьи 40 этого Кодекса правообладатели земельных участков, конфигурация которых неблагоприятна для застройки, вправе обратиться за разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства.

В силу части 2 статьи 40 данного кодекса отклонение допускается только при соблюдении требований технических регламентов.

Частями 4–7 статьи 40 данного кодекса установлен порядок рассмотрения проекта решения на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, подготовки рекомендаций комиссией и последующего принятия решения главой местной администрации.

Часть 8 статьи 36 указанного кодекса допускает использование объекта, не соответствующего градостроительному регламенту, без установления срока приведения его в соответствие, а часть 9 статьи 36 предусматривает, что реконструкция такого объекта возможна лишь путем приведения его в соответствие с регламентом либо путем уменьшения степени его несоответствия. Эти нормы действовали на момент возникновения спорных правоотношений и подлежали применению.

Юридически значимыми обстоятельствами по делу являлись: принадлежность административному истцу спорного земельного участка и объекта незавершенного строительства; наличие у нее права на обращение за разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства; наличие либо отсутствие неблагоприятных характеристик участка; соблюдение процедуры публичных слушаний; наличие либо отсутствие фактических обстоятельств, указанных администрацией как основание отказа; затрагиваются ли права смежных землепользователей заявленными требованиями и возможным судебным актом; какие доказательства подтверждают либо опровергают несоблюдение требований технических регламентов; нарушены ли оспариваемым отказом права административного истца.

Из материалов дела достоверно следует, что оспариваемое постановление № 3862 касается уменьшения отступов именно от границ конкретных смежных земельных участков, в том числе участка с кадастровым номером ........, участка с кадастровым номером ........ и смежного участка по адресу: ул. Рыбацкая, 5а.

В силу изложенного, возможное удовлетворение заявленных требований прямо затрагивает права и законные интересы правообладателей этих участков, поскольку может повлиять на режим использования их недвижимости, на соблюдение градостроительных и технических требований, на инсоляцию, освещенность, противопожарные и санитарные условия пользования смежными объектами.

В силу части 3 статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации заинтересованные лица вправе вступить в административное дело, если судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон.

Из правового содержания данной нормы, в системной связи со статьей 46 Конституции Российской Федерации, следует обязанность суда обеспечить участие в деле лиц, права которых объективно затрагиваются исходом спора. Судебная коллегия исходит из того, что в рассматриваемом деле затрагивание прав смежных землепользователей носит не предположительный, а реальный характер, поскольку предмет спора сформулирован через конкретные изменения отступов от границ их земельных участков.

Между тем суд первой инстанции рассмотрел дело без привлечения к участию в деле правообладателей смежных земельных участков, права которых затрагиваются заявленными требованиями.

По смыслу статьи 46 Конституции Российской Федерации и части 3 статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации право на судебную защиту обеспечивается не только административному истцу и административному ответчику, но и каждому лицу, в отношении которого принимаемый судебный акт способен породить правовые последствия, затрагивающие объем его правомочий, пределы их осуществления либо условия пользования принадлежащим ему имуществом.

Из приведенных норм в их системной взаимосвязи следует, что обязанность суда по привлечению заинтересованных лиц возникает не тогда, когда такое лицо уже заявило самостоятельные требования, а тогда, когда из предмета спора и содержания заявленных требований усматривается реальная возможность влияния судебного акта на его права и обязанности.

В рассматриваемом деле заявленные требования направлены на оспаривание отказа в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в части уменьшения минимальных отступов от границ конкретных смежных земельных участков.

Таким образом, предмет спора определен не абстрактно, а через изменение правового режима использования земельного участка административного истца по отношению к индивидуально определенным соседним участкам, правообладатели которых указаны в самом административном иске и в оспариваемом постановлении администрации.

Судебный акт по делу объективно затрагивает не неопределенный круг лиц, а конкретных смежных землепользователей, чьи земельные участки непосредственно примыкают к участку административного истца и от границ которых испрашивается уменьшение установленных градостроительным регламентом отступов.

Нарушение прав указанных лиц состоит не в самом факте рассмотрения дела без их формального участия, а в том, что при разрешении настоящего спора без их привлечения суд фактически рассматривает вопрос о допустимости изменения условий использования смежных земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости без предоставления их правообладателям возможности представить возражения и доказательства.

В силу изложенного, затрагиваются не процессуальные интересы как таковые, а материальные права и законные интересы смежных землепользователей, обусловленные содержанием градостроительного регламента и технических требований.

Так, уменьшение отступов от границ смежных земельных участков непосредственно затрагивает право смежных землепользователей на сохранение установленного Правилами землепользования и застройки минимального пространственного разрыва между границей их земельного участка и объектом капитального строительства на соседнем участке.

Указанное право вытекает не из субъективного усмотрения смежного собственника, а из обязательного градостроительного режима территории, установленного муниципальным нормативным правовым актом, подлежащего соблюдению всеми правообладателями земельных участков соответствующей территориальной зоны.

Следовательно, судебный акт, которым допускается либо предрешается уменьшение такого отступа, влияет на объем правомочия смежного собственника пользоваться принадлежащим ему участком в условиях, изначально гарантированных градостроительным регламентом.

Кроме того, права смежных землепользователей затрагиваются в аспекте соблюдения требований технических регламентов и обязательных условий безопасного использования недвижимости.

Основанием отказа администрации послужила ссылка на несоблюдение минимального расстояния между объектами капитального строительства менее 6 метров, соответственно, предмет судебной проверки включает оценку не только формального административного решения, но и вопроса о допустимости дальнейшего существования или завершения строительства при соответствующих параметрах размещения объекта. Такая оценка неизбежно затрагивает права соседних правообладателей на соблюдение противопожарных, санитарных и иных обязательных требований, обеспечивающих безопасность использования смежных объектов недвижимости.

Самостоятельное правовое значение в данном споре имеет и вопрос инсоляции помещений смежных объектов. Поскольку административный истец просит уменьшить отступы от границ смежных участков, последствия такого уменьшения не могут быть сведены только к измерению расстояния по линии межи. Приближение объекта капитального строительства к границе соседнего участка способно повлиять на естественную освещенность и инсоляцию помещений, расположенных на соседнем участке, что, в свою очередь, влияет на возможность нормального использования таких помещений по их назначению.

В данной связи, для смежных землепользователей спор затрагивает не отвлеченный интерес в соблюдении строительных правил, а конкретное правомочие пользоваться принадлежащим им жилым домом и земельным участком без ухудшения установленных законом и нормативами условий освещения, санитарного благополучия и безопасности.

Тем самым права не привлеченных к участию в деле лиц затрагиваются в нескольких взаимосвязанных формах: как право на соблюдение установленного градостроительного режима смежной территории; как право на сохранение нормативных параметров застройки по отношению к принадлежащему им имуществу; как право на безопасные и допустимые условия эксплуатации смежных объектов недвижимости; как право на участие в судебном разбирательстве, если рассматриваемый спор способен повлиять на перечисленные правомочия.

При этом правовое значение имеет не только возможное удовлетворение административного иска в части возложения обязанности непосредственно предоставить разрешение, но и само рассмотрение спора о законности отказа без участия указанных лиц. Если предметом проверки суда является вопрос о правомерности отказа в уменьшении отступов от границ конкретных смежных участков, то уже сама судебная оценка допустимости такого отклонения затрагивает сферу прав и законных интересов смежных землепользователей. Их участие в деле необходимо для того, чтобы суд мог установить все юридически значимые обстоятельства, в том числе обстоятельства, связанные с фактическим использованием смежных участков, расположением на них объектов капитального строительства, параметрами освещенности, инсоляции, расстояниями между строениями, а также иными факторами, имеющими значение для вывода о том, нарушаются ли их права испрашиваемым отклонением.

Таким образом, непривлечение смежных землепользователей к участию в деле повлекло не только ограничение их права быть выслушанными, но и неполноту судебного установления обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения спора.

При отсутствии в деле указанных лиц суд первой инстанции оказался лишен возможности исследовать возражения и доказательства, которые могли быть представлены именно ими, а потому рассмотрение спора произведено при неполном составе лиц, участвующих в деле, и при неполно установленной фактической основе правоотношения.

На основании изложенного судебная коллегия приходит к выводу, что права смежных землепользователей, не привлеченных к участию в деле, нарушены не декларативно, а в конкретно-правовом смысле: судебным разбирательством без их участия затронута сфера их имущественных правомочий, прав на соблюдение обязательных параметров застройки и прав на безопасное использование принадлежащих им объектов недвижимости. Это свидетельствует о существенном нарушении норм процессуального права, повлиявшем на правильность рассмотрения дела.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о возможности рассмотрения спора без участия смежных землепользователей нельзя признать законным.

Судебная коллегия также приходит к выводу, что суд первой инстанции не исполнил в полном объеме требования статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации об активной роли суда в создании условий для полного и всестороннего исследования обстоятельств дела.

Доказательства, положенные судом первой инстанции в основу решения, достаточны для установления факта принадлежности административному истцу земельного участка и объекта незавершенного строительства, факта обращения за разрешением, факта проведения публичных слушаний и факта принятия постановления № 3862, однако их недостаточно для подтверждения материально-правового основания отказа, сформулированного администрацией.

Так, администрация сослалась на то, что расстояние между объектами капитального строительства на спорном участке составляет менее 6 метров.

Между тем в решении суда первой инстанции не указано, каким именно доказательством установлен этот размер: отсутствует ссылка на технический план, геодезическую съемку, акт обследования, схему размещения объектов с размерами или иной расчетный документ.

В то же время административным истцом представлено заключение специализированной организации от 30 июня 2025 года, в котором сделан противоположный вывод о соответствии запрашиваемых отклонений требованиям технических регламентов.

Суд первой инстанции не дал этому доказательству надлежащей оценки по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не сопоставил его с доказательствами административного ответчика и фактически воспроизвел вывод администрации как установленный, не раскрыв доказательственную основу такого вывода.

Не исследован и вопрос о фактическом влиянии спорного отклонения на условия пользования смежными объектами недвижимости, включая параметры инсоляции помещений.

При рассмотрении спора, в котором заявлено уменьшение отступов от границ конкретных смежных участков, эти обстоятельства являются относимыми к предмету спора, поскольку прямо связаны с правами смежных землепользователей.

Отсутствие их исследования в условиях непривлечения заинтересованных лиц еще более усиливает существенность допущенных нарушений.

С учетом распределения бремени доказывания по статье 62 и части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации именно на администрации лежала обязанность доказать законность отказа и фактические обстоятельства, положенные в его основу.

При недостаточности представленных доказательств суд первой инстанции был обязан обсудить вопрос об истребовании тех доказательств, которые объективно существуют, доступны и относятся к предмету спора.

К числу таких доказательств относятся: материалы, положенные в основу постановления администрации от 19 августа 2025 года № 3862; муниципальное дело по заявлению ФИО1; рекомендации комиссии от 12 августа 2025 года; полный комплект материалов публичных слушаний, включая документы об уведомлении заинтересованных лиц; схема планировочной организации земельного участка, поданная заявителем; градостроительные и расчетные материалы управления архитектуры и градостроительства; сведения Единого государственного реестра недвижимости и технические планы объектов с кадастровыми номерами ........ сведения о зонах с особыми условиями использования территории.

Суд обязан оценить необходимость истребования названных материалов, без которых разрешить спор законно и обоснованно невозможно.

Таким образом, при рассмотрении дела судом первой инстанции допущены существенные нарушения норм процессуального права, выразившиеся, во-первых, в рассмотрении дела без участия лиц, чьи права и законные интересы затрагиваются заявленными требованиями и возможным судебным актом, во-вторых, в неполном исследовании фактических обстоятельств дела и доказательств, имеющих значение для правильного разрешения спора, при неправильном определении правовой природы спора и пределов судебной проверки.

Указанные нарушения не могут быть устранены судом апелляционной инстанции, поскольку требуют определения надлежащего круга лиц, участвующих в деле, исследования новых доказательств и установления обстоятельств, не получивших надлежащей оценки судом первой инстанции.

С учетом главы 34 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 года № 5 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции» такое процессуальное нарушение влечет отмену решения суда с направлением дела на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции надлежит правильно определить правовую природу спора как спора об оспаривании индивидуального решения органа местного самоуправления, определить круг лиц, участвующих в деле, и привлечь к участию в деле правообладателей смежных земельных участков, в отношении которых заявлено уменьшение отступов; распределить бремя доказывания в соответствии со статьей 62 и частью 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации; обсудить вопрос об истребовании дополнительных доказательств, указанных в настоящем определении; дать оценку всем доказательствам в совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации; проверить соблюдение процедуры публичных слушаний и вопрос об уведомлении заинтересованных лиц

После реализации вышеуказанных задач, разрешить спор в соответствии с установленными обстоятельствами и требованиями закона.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции нельзя признать законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Октябрьского районного суда города Новороссийска Краснодарского края от 27 ноября 2025 года отменить.

Административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к администрации муниципального образования городской округ город-герой Новороссийск Краснодарского края, управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования городской округ город-герой Новороссийск Краснодарского края об оспаривании решения органа местного самоуправления направить на новое рассмотрение в Октябрьский районный суд г. Новороссийска Краснодарского края в ином составе суда.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения, через суд первой инстанции.

Председательствующий Ю.В. Онохов

Судьи: Н.А. Морозова

С.С. Зубович