Апелляционное определение № 33А-17570/2025 от 14 декабря 2025 г.

УИД 61RS0018-01-2025-001389-96

Судья: Ковалева С.С. Дело № 33а-17570/2025

№ 2а-1041/2025


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

15 декабря 2025 года г. Ростов-на-Дону

Судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда в составе:

председательствующего судьи Васильева С.А.,

судей: Кулинича А.П., Курбатова В.А.,

при секретаре Паламарчук Ю.Е.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО1 к администрации Тарасовского района Ростовской области, заинтересованное лицо: Комитет по управлению имуществом администрации Тарасовского района Ростовской области, о признании незаконным отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Миллеровского районного суда Ростовской области от 27 августа 2025 года.

Заслушав доклад судьи Васильева С.А., судебная коллегия по административным делам

установила:

ФИО1 (далее – административный истец) обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением к администрации Тарасовского района Ростовской области (далее – административный ответчик) ссылаясь в его обоснование на то, что по результатам проведения аукциона между ним и административным ответчиком заключен договор аренды земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, для выпаса сельскохозяйственных животных, с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, площадью 37163 кв.м, сроком на 3 года.

По утверждению административного истца, с учетом дополнительного соглашения №1 от 05.12.2022 срок аренды земельного участка продлен до 25.07.2028.

17.05.2025 административный истец обратился к административному ответчику с заявлением об утверждении трех схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории:

- НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, площадью 9291 кв.м,

- НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, площадью 9291 кв.м,

- НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, площадью 9290 кв.м, с целью раздела земельного участка с сохранением исходного земельного участка.

19.06.2025 административным истцом получен отказ административного ответчика в утверждении схем расположения земельных участков от 18.06.2025 № 98/3174.

По мнению административного истца, данный отказ в виде уведомления от 18.06.2025 № 98/3174 является незаконным, поскольку по существу решение об утверждении приложенных к заявлению схем или решение об отказе в их утверждении с указанием оснований для отказа, административным ответчиком принято не было.

Административный истец не согласен с указанием административного ответчика в оспариваемом ответе на то, что при установлении взаимосвязи между внесением изменений в условия договора, имевшие существенное значение для определения цены на торгах, и последствиями в виде ограничения конкуренции или возможностью их наступления, антимонопольным органом может быть сделан вывод о наличии нарушений ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Федеральный закон «О защите конкуренции»).

На основании изложенного, административный истец просил суд:

- признать незаконным, выраженный в уведомлении администрации Тарасовского района Ростовской области от 18.06.2025 № 98/3174, отказ в утверждении схемы расположения земельного участка в результате раздела земельного участка,

- возложить на администрацию Тарасовского района Ростовской области обязанность повторно рассмотреть заявление об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории от 17.05.2025.

Решением Миллеровского районного суда Ростовской области от 27.08.2025 в удовлетворении административного иска административному истцу отказано.

В апелляционной жалобе административный истец (далее – заявитель), считая решение суда первой инстанции незаконным и необоснованным, просит его отменить.

Излагая в обоснование доводов жалобы фактические обстоятельства дела и повторяя основание предъявленного административного иска, заявитель жалобы выражает несогласие с выводом суда об отказе в удовлетворении требований, ссылаясь в обоснование на положения пункта 4 статьи 11.8 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ), предусматривающего право арендатора при образовании земельных участков из земельного участка, используемого на основании договора аренды, на заключение договоров аренды вновь образуемых или измененных земельных участков на прежних условиях, без проведения торгов.

Заявитель жалобы настаивает на том, что истребуемая им муниципальная услуга ему фактически не оказана, что, по мнению заявителя, свидетельствует о нарушении прав административного истца.

По утверждению заявителя жалобы, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, судом неверно применены нормы материального права, регулирующие возникшие между сторонами правоотношения, а представленным доказательствам дана ненадлежащая оценка.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии с ч. 1 ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), выслушав представителя административного истца, поддержавшую доводы апелляционной жалобы, посчитав возможным в порядке ст.ст. 150, 307 КАС РФ рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса, извещенных о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда первой инстанции, постановленного в соответствии с фактическими обстоятельствами дела и требованиями действующего законодательства.

Согласно ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

На основании частей 9, 11 ст. 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Обязанность доказывания обстоятельств, свидетельствующих о нарушении прав, свобод и законных интересов, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, касающихся оснований для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), а также соответствия содержания оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Как следует из материалов административного дела и установлено судом, 26.04.2022 административным ответчиком принято постановление № 430 о проведении аукциона на право заключения договоров аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе и в отношении земельного участка с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, расположенного по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН. Разрешенное использование: выпас сельскохозяйственных животных, сроком аренды 3 года, что согласно вышеуказанному постановлению является существенным условием договора аренды (л.д. 58-59).

Из протокола о результатах аукциона от 15.07.2022 следует, что на участие в аукционе было подано две заявки, в том числе и административным истцом, который при проведении аукциона сделал последнее предложение о цене предмета аукциона (земельный участок с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, площадью 37 163 кв.м) в размере 175 000 руб. в год и признан победителем аукциона (л.д. 60-61).

Из дела видно, что 26.07.2022 между Комитетом по управлению имуществом Тарасовского района Ростовской области и административным истцом, на основании протокола о результатах аукциона от 15.07.2022 заключен договор аренды находящегося в государственной собственности земельного участка НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, расположенного по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, площадью 37 163 кв.м, для выпаса сельскохозяйственных животных с размером арендной платы в год 175 000 руб., сроком с 26.07.2022 по 25.07.2025 (л.д. 62-67).

26.07.2022 между Комитетом по управлению имуществом Тарасовского района Ростовской области и административным истцом подписан акт приема-передачи к договору аренды земельного участка НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН от 26.07.2022 (л.д. 66).

На основании постановления административного ответчика № 116 от 05.12.2022 между Комитетом по управлению имуществом Тарасовского района Ростовской области и административным истцом заключено дополнительное соглашение №1 от 05.12.2022, которым срок аренды земельного участка продлен до 25.07.2028 (л.д. 69).

Как установлено, 17.05.2025 административным истцом главе Администрации Тарасовского района Ростовской области подано заявление об утверждении трех схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории:

- НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, площадью 9291 кв.м,

- НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, площадью 9291 кв.м,

- НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, площадью 9290 кв.м, с целью раздела земельного участка с сохранением исходного земельного участка с приложением схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории (л.д. 16-17, 18-20).

19.06.2025 административным истцом от административного ответчика получено уведомление об отказе в утверждении схемы расположения земельных участков в результате раздела от 18.06.2025 № 98/3174.

В качестве основания для отказа в утверждении схемы расположения земельных участков в результате раздела административным ответчиком указано на то, что в силу пункта 8 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) изменение сторонами условий договора, заключенного по результатам торгов, в случаях, когда его заключение в соответствии с законом допускается только путем проведения торгов, возможно по основаниям, установленным законом.

При этом административным ответчиком также указано, что при установленной взаимосвязи между внесением изменений в условия договора, имевшие существенное значение для определения цены на торгах, и последствиями в виде ограничения конкуренции или возможностью их наступления, антимонопольным органом может быть сделан вывод о наличии нарушения ч. 1 ст. 15 Федеральный закон «О защите конкуренции» (л.д. 9).

Предъявленный административный иск о признании отказа незаконным мотивирован административным истцом тем, что административным ответчиком по существу решение об утверждении приложенных к заявлению схем или решение об отказе в их утверждении с указанием оснований для отказа принято не было.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, оценив представленные доказательства в их совокупности по правилам ст. 84 КАС РФ, суд первой инстанции исходил из того, что поскольку спорный земельный участок был предоставлен административному истцу в аренду по итогам проведенных торгов, то административный истец, обратившись с заявлением о его разделе, фактически заявил об изменении существенных условий договора аренды по арендной плате, что направлено на обход состоявшихся торгов, поскольку вновь образуемые участки не были предметом аукциона, а выставление на торги права аренды в отношении земельных участков большей (в сравнение с образуемыми при разделении) площадью привело к ограничению числа потенциальных участников аукциона.

При этом суд первой инстанции обратил внимание на то, что поскольку срок заключенного договора аренды земельного участка не истек, следовательно, требование административного истца об утверждении схемы расположения земельных участков и, как следствие, раздел сформированного земельного участка, направлено на прекращение действующего договора аренды и заключение новых договоров на новые земельные участки и на обход процедур, установленных законом.

С учетом установленных по делу обстоятельств, суд первой инстанции не нашел правовых оснований для удовлетворения требований предъявленного административного иска.

Оснований для несогласия с выводами суда первой инстанции у судебной коллегии не имеется, поскольку данные выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела, подтверждены исследованными судом доказательствами, отвечающими требованиям закона.

Отклоняя доводы апелляционной жалобы заявителя, судебная коллегия исходит из следующего.

Статьей 39.2 ЗК РФ установлено, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 настоящего Кодекса.

В силу ч. 1 ст. 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.

Пунктом 2 статьи 39.7 ЗК РФ предусмотрено, что в случае заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на аукционе на право заключения договора аренды земельного участка размер ежегодной арендной платы или размер первого арендного платежа за земельный участок определяется по результатам аукциона.

Порядок предоставления земельных участков на торгах установлен положениями статей 39.11-39.13 ЗК РФ.

В соответствии с п. 1 ст. 11.2 ЗК РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

При разделе земельного участка могут быть образованы один или несколько земельных участков с сохранением земельного участка, раздел которого осуществлен, в измененных границах, в том числе в случае, если такой земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности (п. 6 ст. 11.4 ЗК РФ).

Согласно п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является:

1) несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с пунктом 12 настоящей статьи;

2) полное или частичное совпадение местоположения земельного участка, образование которого предусмотрено схемой его расположения, с местоположением земельного участка, образуемого в соответствии с ранее принятым решением об утверждении схемы расположения земельного участка, срок действия которого не истек;

3) разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам;

4) несоответствие схемы расположения земельного участка утвержденному проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории;

5) расположение земельного участка, образование которого предусмотрено схемой расположения земельного участка, в границах территории, для которой утвержден проект межевания территории, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

6) разработка схемы расположения земельного участка, образование которого допускается исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории.

Указанный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

При этом в силу п.6 ст. 11.9 ЗК РФ, образование земельных участков не должно нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Таким образом, с учетом приведенных правовых норм, образование земельных участков не должно нарушать требования, установленные Земельным кодексом РФ и другими федеральными законами.

Как верно указано судом первой инстанции административный истец, являясь арендатором спорного земельного участка, обратившись к административному ответчику с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка путем его раздела фактически заявил об изменении условий договора аренды земельного участка между Комитетом по управлению имуществом Тарасовского района Ростовской области и административным истцом, в том числе, размера арендной платы.

Между тем, согласно подпункту 3 пункта 8 статьи 448 ГК РФ условия договора, заключенного по результатам торгов в случаях, когда его заключение в соответствии с законом допускается только путем проведения торгов, могут быть изменены сторонами, если изменение договора не повлияет на его условия, имевшие существенное значение для определения цены на торгах.

В силу п. 12 ст. 22 ЗК РФ размер арендной платы является существенным условием договора аренды земельного участка.

Из разъяснений, изложенных в п. 41 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» следует, что изменение сторонами условий договора, заключенного по результатам обязательных процедур, конкурентных закупок, допускается в пределах, установленных законом (например, пункт 8 статьи 448 Гражданского кодекса, статья 95 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»), и само по себе не может являться нарушением требований частей 1 и 2 статьи 17 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Например, о создании для победителя преимущественных условий участия не может свидетельствовать сама по себе вероятность привлечения большего количества участников в случае изначального составления договора на измененных условиях.

Вместе с тем, если договор изменен настолько, что это влияет на условия, представляющие существенное значение, например, для определения цены договора, и имеются достаточные основания полагать, что в случае изначального предложения договора на измененных условиях состав участников был бы иным и (или) победителем могло быть признано другое лицо, то действия сторон по изменению договора могут быть квалифицированы как обход требований статьи 17 Закона о защите конкуренции, а соглашение, которым внесены соответствующие изменения, считается ничтожным на основании частей 1 и 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции, пункта 2 статьи 168 и пункта 8 статьи 448 Гражданского кодекса.

Пунктом 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.11.2011 № 73 «Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды» разъяснено, что судам следует учитывать, что по смыслу пункта 4 статьи 447 Гражданского кодекса РФ размер арендной платы по договору аренды государственного или муниципального имущества не является регулируемым, если размер арендной платы определяется по результатам проведения торгов.

В силу правовой позиции, сформулированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.10.2013 № 3463/13, определений Верховного Суда Российской Федерации от 01.03.2021 № 304-ЭС21-1606, от 19.06.2023 № 303-ЭС22-28706 арендная плата по договору, заключенному на торгах, не подлежит нормативному регулированию со стороны публичного образования, а складывается на торгах в зависимости от рыночных цен.

Из приведенных правовых норм и разъяснений действующего законодательства следует, что размер арендной платы по договору аренды земельного участка, заключенному на аукционе, не является регулируемым со стороны публичного образования и определяется по результатам аукциона и впоследствии не может быть изменен арендодателем.

Договор аренды от 26.07.2022 не содержит условий, предусматривающих возможность изменения арендной платы, определенной по результатам аукциона.

Принимая во внимание, что размер арендной платы за пользование земельным участком был сформирован по результатам торгов с определением начальной цены предмета аукциона, вывод суда первой инстанции о том, что раздел исходного земельного участка приведет к нарушению подпункта 3 пункта 8 статьи 448 ГК РФ и норм Федерального закона «О защите конкуренции» является верным.

Указанная правовая позиция нашла свое отражение в определении Верховного Суда Российской Федерации от 31.10.2023 № 306-ЭС23-20667.

Действительно, п. 4 ст. 11.8 ЗК РФ предусмотрено, что в случае образования земельных участков из земельных участков, используемых на основании договоров аренды или безвозмездного пользования, осуществляющее такое использование лицо в отношении измененных земельных участков сохраняет право аренды или безвозмездного пользования и (или) имеет право на заключение с ним договоров аренды образуемых и измененных земельных участков или договоров безвозмездного пользования ими на прежних условиях, если иное не установлено соглашением сторон, без проведения торгов.

Вместе с тем, учитывая, что в данном случае при разделе земельного участка его исходные характеристики будут изменены, арендная плата за части вновь образованных участков на прежних условиях не может быть сохранена.

При этом, оспариваемый административным истцом отказ административного ответчика пункт 4 статьи 11.8 ЗК РФ не нарушает, поскольку указанная норма регулирует отношения между арендатором и арендодателем при образовании земельных участков, и направлена на защиту прав арендатора на сохранение арендных отношений при уже состоявшемся разделе земельного участка.

В данном случае земельные участки не образованы, раздел не осуществлен, следовательно, у арендодателя отсутствует обязанность изменять условия заключенного на торгах договора аренды либо заключать договоры аренды образуемых и измененных земельных участков на прежних условиях без проведения торгов.

Довод жалобы заявителя о том, что оспариваемое решение не содержит предусмотренных п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ оснований отказа в утверждении схемы расположения земельного участка отклоняется судебной коллегией, поскольку опровергается материалами дела.

Так, из содержания уведомления об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка в результате раздела от 18.06.2025 №98/3174 следует, что образование земельного участка нарушает требования, установленные федеральными законами, что фактически соответствует подпункту 3 пункта 16 статьи 11.10, пункту 6 статьи 11.9 ЗК РФ.

В силу ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции», регулирующей особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества, заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество определенным категориям.

Поскольку в данном случае, административный истец к категориям, установленным частью 1 статьи 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции», не относится, утверждение схемы расположения спорного земельного участка, приведет к изменению существенных условий договора, а также нарушению процедуры предоставления в аренду земельного участка, Федерального закона «О защите конкуренции».

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат обстоятельств, свидетельствующих о нарушении судом норм материального и процессуального права, и сводятся фактически к несогласию с той оценкой, которую исследованным по делу доказательствам дал суд первой инстанции, в связи с чем, не могут повлечь его отмену.

Иное толкование заявителем апелляционной жалобы норм права и другая оценка обстоятельств дела не свидетельствуют об ошибочности выводов суда первой инстанции и не опровергают их.

Судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела по существу правильно определены и установлены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора по существу, им дана надлежащая правовая оценка с учетом норм права, регулирующих возникшие правоотношения, в результате чего постановлено законное и обоснованное решение.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного решения.

Руководствуясь ст.ст. 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам

определила:

решение Миллеровского районного суда Ростовской области от 27 августа 2025 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 – без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) на апелляционное определение может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий С.А. Васильев

Судьи: А.П. Кулинич

В.А. Курбатов

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 26.12.2025.