Решение № 2А-413/2017 2А-413/2017 ~ М-375/2017 М-375/2017 от 10 декабря 2017 г. по делу № 2А-413/2017

Дело № 2а-413/2017


РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

11 декабря 2017 года.

Село Большая Соснова Большесосновского района Пермского края.

Большесосновский районный суд Пермского края в составе:

председательствующего судьи Соловьевой И.Ю.,

при секретаре Смирновой Л.М.,

с участием административных истцов ФИО1, его представителя ФИО2, действующего на основании доверенности, выданной председателем Земского Собрания <адрес> ФИО1 ДД.ММ.ГГГГ за №/д сроком на один год, ФИО3, ФИО4,

с участием Кузнецовой Н.Ю., помощника прокурора <адрес>, представителя административного ответчика прокурора <адрес> Лузина Сергея Анатольевича,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению председателя Земского Собрания Большесосновского муниципального района Кадырова Алимера Тахировича, депутатов Земского Собрания Большесосновского муниципального района ФИО3, ФИО4 к прокурору <адрес> Лузину Сергею Анатольевичу о признании незаконным представления прокурора от ДД.ММ.ГГГГ № «Об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции»,

УСТАНОВИЛ:

Председатель Земского Собрания Большесосновского муниципального района Кадыров ФИО5, депутаты Земского Собрания Большесосновского муниципального района ФИО3, ФИО4 обратились в Большесосновский районный суд <адрес> с административным исковым заявлением к прокурору <адрес> Лузину Сергею Анатольевичу о признании незаконным представления прокурора от ДД.ММ.ГГГГ № «Об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции», и об отмене представления.

Требования административных истцов мотивированы тем, что депутаты Земского Собрания не были надлежащим образом уведомлены о факте проведения в отношении них указанной проверки, а в соответствии с частью 7.2 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проверка достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых в соответствие с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления, проводится по решению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Административные истцы считают, что указанным представлением были нарушены права депутатов Земского Собрания на проведение проверки соответствующим органом власти, право депутата знать, что в отношении него проводятся проверочные мероприятия.

В ходе судебного разбирательства административные истцы дополнили основания своих заявленных требований. Административные истцы мотивировали свои требования так же тем, что, по их мнению, в июне 2017 года прокуратурой <адрес> уже проводилась проверка на ту же тему, что следует из текста письма прокурора от ДД.ММ.ГГГГ №, а значит проверка, по итогам которой вынесено оспариваемое представление, является повторной, что недопустимо. Кроме того, административные истцы указали на то, что прокурор был не вправе требовать: 1) привлечения лиц, виновных в выявленных нарушениях, к дисциплинарной ответственности, поскольку применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя и производится в законодательно установленном порядке в соответствие с Трудовым кодексом Российской Федерации; 2) требовать досрочного прекращения полномочий депутатов, нарушивших ограничения, запреты, не исполнивших обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», поскольку данная мера ответственности не является исключительной, нарушения даже могут быть признаны несущественными (малозначительными), и, главное, Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов Земского Собрания самостоятельно принимает решение о привлечении или непривлечении к той или иной мере ответственности.

Административные истцы, а так же представитель административного истца ФИО2 заявленные требования в судебном заседании поддержали.

Представитель административного ответчика помощник прокурора <адрес> Кузнецова Н.Ю. в судебном заседании административные исковые требования не признала, пояснив, что представление прокурора <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № «Об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции» принято прокурором на законных основаниях, поскольку органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений; проверка, по итогам которой было вынесено оспариваемое административными истцами представление, проведена в соответствие с нормативными правовыми документами, регламентирующими проведение проверки уполномоченными должностными лицами прокуратуры.

Как обратил внимание суда представитель административного ответчика, требование привлечь к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц Аппарата Земского Собрания Большесосновского муниципального района, требование о досрочном прекращении полномочий депутатов, нарушивших ограничения, запреты, не исполнивших обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, а преследует цель понудить соответствующий орган и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке, а в принудительном порядке, в случае необходимости, прокурор применяет иные специальные процедуры.

В ходе судебного разбирательства к участию в деле в качестве заинтересованных лиц по инициативе суда были привлечены ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО16, являющиеся депутатами Земского Собрания Большесосновского муниципального района <адрес>, в отношении которых прокурор так же выявил факты неполного представления сведений о доходах и имущества и поставил вопрос о проведении проверки, вследствие чего при разрешении административного дела могли быть затронуты их права и обязанности как депутатов.

Заинтересованные лица ФИО7, ФИО9, ФИО10, ФИО12 в судебном заседании поддержали требования, заявленные административными истцами, высказав единодушное мнение о том, что было нарушено их право знать о том, что в отношении них проводятся проверочные мероприятия,

Заинтересованные лица ФИО6, ФИО8, ФИО11, ФИО13, ФИО14, ФИО16 в судебное заседание не явились, о дате, времени и месте судебного разбирательства были извещены надлежащим образом. В соответствие с пунктом 1 части 1 статьи 150 КАС РФ, согласно которой суд откладывает судебное разбирательство административного дела только в случае, если в судебное заседание не явился кто-либо из лиц, участвующих в деле, в отношении которых отсутствуют сведения об их извещении о времени и месте судебного заседания, суд рассмотрел дело в отсутствие заинтересованных лиц ФИО6, ФИО8, ФИО11, ФИО13, ФИО14, ФИО16.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные ими доказательства, суд приходит к следующим выводам.

В соответствие с частями 9 и 10 статьи 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд; 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Согласно части 7.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» депутат должен соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами. Полномочия депутата прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

Административные истцы и заинтересованные лица добровольно участвовали в муниципальных выборах на право быть избранными населением Большесосновского муниципального района депутатами Земского Собрания Большесосновского муниципального района <адрес>. С приобретением этого статуса они приняли на себя и обязанность соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.

В силу положений Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 03.04.2017) «О противодействии коррупции» и Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера размещаются в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, в том числе на официальных сайтах органов местного самоуправления, и предоставляются для опубликования средствам массовой информации, а так же подлежат проверке на предмет достоверности и полноты в порядке, определяемом правовыми актами, в том числе и муниципальными. Поэтому указанные сведения не могут относиться к частной жизни, личной и семейной тайне, неприкосновенность которых гарантируется Конституцией Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) (статья 23, часть 1), сбор, хранение, использование и распространение которых запрещается без согласия гражданина (статья 24, часть 1).

Решением Земского Собрания Большесосновского муниципального района Пермского края от 02 марта 2016 года № 73 «О вопросах, касающихся соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности в Земском Собрании Большесосновского муниципального района ограничений и запретов, исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими Федеральными Законами (в ред. От 31.05.2017 № 193)» утверждено Положение о порядке проверки сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лицами, замещающими муниципальные должности в Земском Собрании Большесосновского муниципального района (приложение № 2). Как следует из содержания подпункта «а» пункта 4 и подпункта «а» пункта 13 вышеуказанного Положения, Аппарат Земского Собрания Большесосновского муниципального района (уполномоченный орган) проводит проверку достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых лицами, замещающими муниципальные должности, на основании достаточной информации, представленной в письменном виде в установленном порядке правоохранительными органами, иными государственными органами, при этом уведомляет о начале в отношении такого лица проверки в течение двух рабочих дней со дня получения соответствующего решения. Согласно представленному суду Распоряжению председателя Земского Собрания Большесосновского муниципального района Пермского края за № 31 от 26 декабря 2016 года, такая Комиссия образована и ее состав утвержден.

При таких обстоятельствах суд не усматривает нарушений каких-либо прав, свобод и законных интересов административных истцов фактом проведения прокуратурой района проверки на предмет достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных депутатами Земского Собрания Большесосновского муниципального района Пермского края, выдвижением прокурором требований провести проверку по изложенным в представлении фактам неполного представления депутатами Земского Собрания района сведений о доходах и имуществе.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении Конституционного Суда РФ от ДД.ММ.ГГГГ N 84-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки ФИО15 на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", по смыслу приведенных взаимосвязанных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Поэтому же суд отвергает доводы административного истца председателя Земского Собрания ФИО1 и его представителя ФИО2 о том, что содержащееся в оспариваемом представлении прокурора требование решить вопрос о привлечении лиц, виновных в выявленных прокуратурой района нарушениях, к дисциплинарной ответственности, а именно, Аппарат Земского Собрания Большесосновского муниципального района, делает представление прокурора незаконным в целом.

Частью первой статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить перечисленные в указанной норме дисциплинарные взыскания.

Применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке. Содержащееся в представлении прокурора требование о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях закона, не является императивным, а содержит предложение решить такой вопрос. При таких обстоятельствах, применительно к положениям статей 1, 3 и 4 КАС РФ, этот довод административного истца является предположением о возможном нарушении трудовых прав сотрудников Аппарата Земского Собрания в будущем, а потому судебной защите не подлежит.

Не может суд согласиться и с доводами административных истцов и заинтересованных лиц о том, что было нарушено их право знать, что в отношении них проводятся проверочные мероприятия, поскольку Конституцией Российской Федерации такое право не гарантировано.

Согласно статье 24 Конституции Российской Федерации не допускаются сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия (часть 1); органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (часть 2).

Согласно части 4 статьи 5 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 29.07.2017) «О прокуратуре Российской Федерации», ознакомление гражданина с материалами проверки осуществляется по решению прокурора, в производстве которого находятся соответствующие материалы, либо вышестоящего прокурора, принятому по результатам рассмотрения обращения гражданина, если материалы непосредственно затрагивают его права и свободы.

В период нахождения административного дела в производстве суда, а также как следует из представленных по запросу суда подлинных материалов проверки, никто из административных истцов и заинтересованных лиц не изъявил желание с ними ознакомиться, что свидетельствует по мнению суда о том, что существенного или отрицательного влияния на какие-либо сферы жизни административных истцов и заинтересованных лиц незнание ими того факта, что прокуратурой района проводится проверка, не оказало. Тем более, что в ходе судебного разбирательства каждый из них приводил убедительные, по их мнению, доводы о том, что выявленные прокуратурой нарушения либо являются несущественными, либо вообще фактически отсутствуют и ошибки допущены регистрирующими органами, давшими неверные сведения в ответ на запросы прокурора.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что административные истцы свою обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о том, что их права, свободы и законные интересы нарушены оспариваемым представлением прокурора и что они действительно нуждаются в судебной защите и вправе на нее рассчитывать, не выполнили.

В соответствии с частью 1 статьи 178 КАС РФ суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям. Суд может выйти за пределы заявленных требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов) в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

Как следует из содержания части 8 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, проверяя законность этих решения, действия (бездействия), суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

Как следует из административных исковых требований, заявленных административными истцами (с имеющимися дополнениями) по настоящему административному делу, предметом административного искового заявления является законность представления прокурора, а законность проверки, по итогам которой прокурором было вынесено оспариваемое решение, предметом административных исковых требований не является, несмотря на то, что административные истцы приводят об этом доводы.

При этом согласно части 15 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 29.07.2017) «О прокуратуре Российской Федерации» могут быть обжалованы в установленном законом порядке как действия (бездействие), так и решения прокурора, связанные с проведением проверки.

Поэтому, на основании ч.1 ст.178 КАС РФ и ч.8 ст.226 КАС РФ в их совокупности, по рассматриваемому административному делу суд может выйти лишь за пределы приведенных административными истцами оснований и доводов, но не предмета административных исковых требований.

Предметом административного искового заявления административных истцов является требование о признании незаконным представления прокурора <адрес> Лузина Сергея Анатольевича от ДД.ММ.ГГГГ № «Об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции». Требование о признании незаконной самой проверки, по итогам которой было вынесено оспариваемое представление, административными истцами не заявлялось.

Выясняя в соответствие с требованиями части 1 статьи 178 КАС РФ и части 8 статьи 226 КАС РФ обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 статьи 226 КАС РФ, судом установлено, что

сроки обращения в суд административными истцами соблюдены, а именно, соблюден установленный статьей 219 КАС РФ трехмесячный срок обращения с административным исковым заявлением в суд;

требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия прокурора <адрес> на принятие оспариваемого представления соблюдены, порядок принятия оспариваемого представления не нарушен, основания для принятия оспариваемого представления и содержание оспариваемого представления соответствуют требованиям нормативных правовых актов. Таковыми нормативными правовыми актами являются: Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 29.07.2017) «О прокуратуре Российской Федерации», а именно, глава 1 раздела Ш «Надзор за исполнением законов», согласно которому органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе, органами местного самоуправления; при этом надзор осуществляется, в том числе, в форме проверок, а в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона прокурор или его заместитель вносит представление об устранении нарушений закона; Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а именно, часть 7.1 статьи 40, согласно которому депутат должен соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами; полномочия депутата прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

Поскольку предусмотренный частью 7.2 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Порядок проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должности главы местной администрации по контракту, гражданами, претендующими на замещение муниципальных должностей, гражданами, замещающими должность главы местной администрации по контракту, и лицами, замещающими муниципальные должности принят в Пермском крае Законом Пермского края от 10.10.2017 N 130-ПК и в соответствии с пунктом 1 статьи 5 данного документа распространяется на правоотношения, возникшие после 1 января 2018 года, судом не могут быть приняты во внимание и доводы административных истцов о том, проверка проведена в нарушение положений Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ.

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что надлежит отказать в удовлетворении требований, заявленных председателем Земского Собрания Большесосновского муниципального района Кадыровым Алимером Тахировичем, депутатами Земского Собрания Большесосновского муниципального района ФИО3, ФИО4 требований о признании незаконным представления прокурора <адрес> Лузина Сергея Анатольевича от 12 сентября 2017 года № 2-15-678-2017 «Об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции».

Поскольку основания, по которым судом были применены меры предварительной защиты по административному иску в виде приостановления действия представления прокурора Большесосновского района Лузина Сергея Анатольевича от 12 сентября 2017 года № 2-15-678-2017 «Об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции», не отпали, суд считает необходимым до вступления решения в законную силу их сохранить.

Руководствуясь статьями 175-180, 227 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд

РЕШИЛ:

Отказать в удовлетворении заявленных председателем Земского Собрания Большесосновского муниципального района Кадыровым Алимером Тахировичем, депутатами Земского Собрания Большесосновского муниципального района ФИО3, ФИО4 требований о признании незаконным представления прокурора <адрес> Лузина Сергея Анатольевича от ДД.ММ.ГГГГ № «Об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции».

Сохранить до вступления решения в законную силу меры предварительной защиты в виде приостановления действия оспариваемого представления прокурора <адрес> Лузина Сергея Анатольевича от ДД.ММ.ГГГГ № «Об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции».

Решение может быть обжаловано в <адрес>вой суд путем подачи через Большесосновский районный суд <адрес> апелляционной жалобы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья

И.Ю.Соловьева