Апелляционное определение № 33А-2151/2026 от 15 марта 2026 г.

72RS0021-01-2025-003177-21

Номер дела в суде первой инстанции 2а-3167/2025

Дело №33а-2151/2026


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Тюмень 16 марта 2026 года

Судебная коллегия по административным делам Тюменского областного суда в составе:

председательствующего Колосковой С.Е.,

судей Левиной Н.В., Турсуковой Т.С.

при секретаре Адылгареевой М.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Департамента имущественных отношений и градостроительства Администрации Тюменского муниципального района на решение Тюменского районного суда Тюменской области от 21 августа 2025 года, которым постановлено:

«Административное исковое заявление прокурора Тюменского района, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к Департаменту имущественных отношений и градостроительства Администрации Тюменского муниципального района Тюменской области о возложении обязанности удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Департамента имущественных отношений и градостроительства Администрации Тюменского муниципального района Тюменской области, выразившееся в длительной не организации мероприятий по строительству объектов транспортной инфраструктуры (дороги, тротуары) к земельным участкам, предоставленным многодетным семьям на улицах Новоселов, Южная, г. Мухутдинова, Заповедная с. Ембаево Тюменского района.

Возложить обязанность на Департамент имущественных отношений и градостроительства Администрации Тюменского муниципального района Тюменской области по устранению нарушений прав граждан, путем организации мероприятий по строительству объектов транспортной инфраструктуры (дороги, тротуары) к земельным участкам по улицам Новоселов, Южная, г. Мухутдинова, Заповедная с. Ембаево Тюменского района в течение двух лет с момента вступления решения суда в законную силу.».

Заслушав доклад судьи Тюменского областного суда Колосковой С.Е., объяснения представителя Департамента имущественных отношений и градостроительства Администрации Тюменского муниципального округа и Администрации Тюменского муниципального округа ФИО1, настаивавшей на доводах апелляционной жалобы, объяснения прокурора Мавлютовой А.Р., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия

у с т а н о в и л а:

Прокурор Тюменского района в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением к Департаменту имущественных отношений и градостроительства администрации Тюменского муниципального района (далее также Департамент) о признании незаконным бездействия по организации мероприятий по строительству объектов транспортной инфраструктуры (дороги, тротуары) к земельным участкам, предоставленным многодетным семьям на улицах Новоселов, Южная, ФИО2, Заповедная с.Ембаево Тюменского района, возложении обязанности по устранению нарушений прав граждан, имеющих трех и более детей, путем организации мероприятий по строительству объектов транспортной инфраструктуры (дороги, тротуары) к земельным участкам, предоставленным многодетным семьям по улицам Новоселов, Южная, ФИО2, Заповедная с.Ембаево Тюменского района в течение 2 (двух) лет с момента вступления решения суда в законную силу. Заявленные требования мотивированы тем, что прокуратурой района проведена проверка соблюдения прав семей, имеющих троих и более детей, на укомплектование земельных участков, предназначенных для многодетных семей, инфраструктурой. В ходе проведенной проверки установлено, что с момента предоставления многодетным семьям земельных участков по улицам Новоселов, Южная, ФИО2, Заповедная с.Ембаево Тюменского района обязанность органа местного самоуправления по обеспечению земельных участков необходимой транспортной и инженерной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность использования земельных участков по целевому назначению, в разумные сроки не выполнена. Полагает, что административный ответчик не принимает необходимые меры, направленные на решение вопросов местного значения по обеспечению инженерно-техническими коммуникациями земельных участков, что свидетельствует о нарушении органом местного самоуправления законных прав и интересов неопределенного круга лиц. Также в иске указывается, что задача государства по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем обозначена в Указе Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг». Пунктом 2 Указа Правительству Российской Федерации поручено совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе. В том числе в целях реализации указанных норм распоряжением Правительства Российской Федерации от 06 июля 2018 года № 1375-р утвержден план основных мероприятий до 2020 года, проводимых в рамках Десятилетия детства. Согласно пункту 5 названного плана до 2020 года надлежало разработать и реализовать «дорожные карты» по предоставлению многодетным семьям земельных участков, обеспеченных инженерной инфраструктурой. Вместе с тем на момент подготовки административного искового заявления «дорожная карта» по предоставлению многодетным семьям земельных участков, обеспеченных инженерной инфраструктурой на ИЖС с. Ембаево, не разработана, что также свидетельствует о бездействии ответчика по созданию условий для развития территории, предоставленной многодетным семьям. Прокурор указывает, что в нарушение требований пункта 12 статьи 3 Федерального закона от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», части 2 статьи 12 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» администрацией района не принято исчерпывающих мер по приведению улично-дорожной сети в нормативное состояние, что является нарушением прав и законных интересов жителей населенного пункта, в том числе препятствует строительству индивидуальных жилых домов на площадке ИЖС для многодетных семей. При имеющихся условиях является невозможным соблюдение принципа приоритета жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности. В связи с отсутствием тротуара граждане перемещаются по дорожному полотну, отсутствие освещения затрудняет движение транспорта и ставит под угрозу жизни и здоровье неопределенного круга лиц, в том числе несовершеннолетних. Прокурор указывает, что ненадлежащее выполнение органом местного самоуправления своих полномочий по обеспечению по обеспечению земельных участков необходимой транспортной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность использования земельных участков по целевому назначению, грубо нарушает права и законные интересы, в том числе несовершеннолетних.

В ходе рассмотрения к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Главное управление строительства Тюменской области, Правительство Тюменской области.

Прокурор Пахомова М.А. в судебном заседании административный иск поддержала.

Представитель Департамента имущественных отношений и градостроительства администрации Тюменского муниципального района (в настоящее время - Департамент имущественных отношений и градостроительства администрации Тюменского муниципального округа) ФИО3, действующая на основании доверенности, в судебном заседании с требованиями административного иска не согласилась по основаниям, изложенным в письменном отзыве (л.д. 54-58).

Представители заинтересованных лиц администрации Ембаевского сельского поселения Тюменского муниципального района Тюменской области, администрации Тюменского муниципального района (в настоящее время - администрация Тюменского муниципального округа), Главного управления строительства Тюменской области, Правительства Тюменской области в судебное заседание не явились, дело рассмотрено в их отсутствие.

Судом постановлено указанное выше решение, с которым не согласен Департамент имущественных отношений и градостроительства администрации Тюменского муниципального района (в настоящее время - Департамент имущественных отношений и градостроительства администрации Тюменского муниципального округа). В апелляционной жалобе, поданной директором ФИО4, изложена просьба об отмене решения суда и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований. Обращает внимание суда, что Департаментом в рамках компетенции обеспечивается планомерная и поэтапная организация работы по проектированию и строительству автомобильных дорог автомобильных дорог на площадках ИЖС, принимаются все необходимые меры по обеспечению их дорожной инфраструктурой. Так, в соответствии с поручением Губернатора Тюменской области от 25 августа 2023 года № РСП - 1/4.1/23 Департаментом были разработаны дорожные карты по обустройству необходимой инфраструктурой площадок для индивидуального жилищного строительства, расположенных в Тюменском муниципальном районе, на которых располагаются земельные участки предоставленные многодетным семьям (в том числе в отношении площадки ИЖС в с.Ембаево), согласно типовой дорожной карте, подготовленной Главным управлением строительства Тюменской области в рамках пункта 1.1 данного поручения. Данные дорожные карты были направлены на согласование в уполномоченные отраслевые исполнительные органы Тюменской области. В соответствии с письмом Главного управления строительства Тюменской области от 19 февраля 2024 года дорожные карты согласованы отраслевыми органами исполнительной власти и Департаментом финансов Тюменской области в отношении площадок ИЖС, включенных в перечень первоочередных мероприятий по инженерному обеспечению земельных участков, предоставленных многодетным семьям (площадки ИЖС: д.Падерина, «квартал «Семейный» в д. Большие Акияры», д. Решетникова, «ур. «Кичино» в с. Кулига, д. Елань, с. Ембаево, в д. Криводанова, в д.Речкина) со сроком реализации - 2028 год. Согласно утвержденному Плану мероприятий («дорожная карта») по инженерному обустройству территории площадки для индивидуального жилищного строительства «с.Ембаево» в с.Ембаево, Ембаевского муниципального образования, Тюменского муниципального района срок подготовки проектной документации на строительство автомобильных дорог установлен до 01 сентября 2027 года, срок выполнения строительно-монтажных работ до 01 декабря 2028 года. Во исполнение п. 2.1 Плана мероприятий администрацией Тюменского муниципального района 09 июня 2025 года направлена заявка в Главное управление строительства Тюменской области на участие в отборе в целях предоставления субсидий областного бюджета на подготовку проектной документации по строительству автомобильных дорог на данной площадке ИЖС в соответствии с Порядком предоставления и распределения субсидий местным бюджетам на реализацию мероприятия «Инженерное обеспечение площадок для малоэтажного жилищного строительства» в рамках государственной программы Тюменской области «Развитие жилищного строительства». В связи с этим настаивает на том, что Департамент проводит планомерное развитие дорожной инфраструктуры на площадках ИЖС исходя из очередности проведения работ, установленной Перечнями и возможностей бюджетов всех уровней. Также в жалобе Департамент выражает несогласие с возложением на органы местного самоуправления, как субъекта бюджетных обязательств, обязанности по финансированию строительства дорог и тротуаров, указывая, что это является прямым вмешательством в текущую деятельность органа местного самоуправления, тем самым нарушается предусмотренный Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом №33-ФЗ принцип самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Представители заинтересованных лиц администрации Ембаевского сельского поселения Тюменского муниципального района Тюменской области, Главного управления строительства Тюменской области, Правительства Тюменской области в заседание суда апелляционной инстанции не явились. Учитывая, что о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы указанные лица извещены надлежащим образом, ходатайства об отложении рассмотрения дела не заявлены, доказательства уважительности причин неявки в заседание суда апелляционной инстанции не представлены, судебная коллегия полагает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие указанных лиц.

Проверив материалы дела в соответствии с требованиями ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) в полном объёме, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно статье 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

На основании статьи 221 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации состав лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, определяется в соответствии с правилами главы 4 настоящего Кодекса с учетом особенностей, предусмотренных частью 2 настоящей статьи (часть 1).

В соответствии с частью 4 статьи 38 КАС РФ под административным ответчиком понимается лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд.

Процессуальное законодательство также предписывает суду привлечь к участию в деле надлежащего ответчика либо соответчика (статья 43 КАС РФ).

Судебная коллегия полагает, что при определении надлежащих ответчиков и разрешении заявленных прокурором требований, суд первой инстанции неверно применил нормы материального и процессуального права, что привело к постановлению незаконного решения.

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регламентируется главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации, где в статье 39.1 указаны основания возникновения прав на земельный участок, в том числе на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование (подпункт 1 пункта 1).

Случаи предоставления таких земельных участков в собственность бесплатно установлены статьей 39.5 Земельного кодекса, которая к таковым в подпункте 6 относит предоставление земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, особенности предоставления предусмотрены в статье 39.19 названного кодекса.

Право граждан, являющихся родителями, воспитывающими трех и более несовершеннолетних детей на приобретение однократно бесплатно в собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, закреплено Законом Тюменской области от 05 октября 2011 года №64 «О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность гражданам, имеющим трех и более детей».

Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливая в соответствии с Конституцией Российской Федерации государственные гарантии осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, а также общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы его организации (преамбула), определяет и нормативную основу компетенции муниципальных образований, включая определение вопросов местного значения и их дифференциацию по видам муниципальных образований.

В соответствии с пунктами 4, 5, 6 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ от 06 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование осуществляет полномочия в области использования автомобильных дорог и дорожной деятельности; организацию в границах муниципального, городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; обеспечение проживающих в муниципальном, городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством.

Согласно пункту 5 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского поселения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве в границах населенных пунктов поселения, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 3 настоящей статьи к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 20 (в части принятия в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения о сносе самовольной постройки, решения о сносе самовольной постройки или приведении ее в соответствие с установленными требованиями), пунктами 21, 28, 30, 33, 42 части 1 настоящей статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 настоящей статьи).

Иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 настоящей статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 настоящей статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов (ч.4 ст.14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Согласно статье 1 Закона Тюменской области от 26 декабря 2014 года № 124 «О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями Тюменской области» за сельскими поселениями, входящими в состав Тюменского муниципального района, закрепляются отдельные вопросы местного значения, в том числе предусмотренные пунктом 5 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (за исключением проектирования, строительства, реконструкции, ремонта, капитального ремонта автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов сельских поселений).

В силу части 1 статьи 13 Федерального закона от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся, в том числе: разработка основных направлений инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог местного значения; утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения; осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения; утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели; осуществление иных полномочий, отнесенных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления.

Задача государства по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем была обозначена в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг».

Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600 постановлено Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе.

Тюменской областной Думой 22 сентября 2011 года принят Закон Тюменской области от 05 октября 2011 года № 64 «О бесплатном предоставлении земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей», согласно которому многодетные семьи имеют право приобрести бесплатно садовый земельный участок либо земельный участок для индивидуального жилищного строительства (статья 1).

При предоставлении органом местного самоуправления гражданам в качестве мер социальной поддержки находящихся в муниципальной собственности земельных участков или из земель, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории сельского поселения, именно на администрацию муниципального района в силу положений пункта 4 части 1, частей 3, 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ возлагается обязанность по организации обеспечения таких земельных участков объектами необходимой инфраструктуры.

Таким образом, обязанность по организации мероприятий по строительству объектов транспортной инфраструктуры в силу закона возлагается на орган местного самоуправления муниципального района, проектирование, строительство, реконструкция, ремонт, капитальный ремонт автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов сельских поселений отнесены к полномочиям администрации Тюменского муниципального округа. Вместе с тем, указанное лицо не привлечено к участию в деле в качестве административного ответчика.

Изложенные обстоятельства свидетельствуют о наличии предусмотренных частью 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для безусловной отмены решения суда первой инстанции.

В соответствии с пунктом 3 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в случае, если административное дело было рассмотрено судом в незаконном составе, или если административное дело рассмотрено в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, или если судом был разрешен вопрос о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

При таких данных судебная коллегия приходит к выводу о необходимости отмены решения суда и направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду надлежит учесть изложенное, определить круг участвующих в деле лиц, принимая во внимание предмет административного спора, установить все имеющие юридическое значение для рассмотрения дела обстоятельства и разрешить дело в строгом соответствии с нормами материального и процессуального права.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

Решение Тюменского районного суда Тюменской области от 21 августа 2025 года отменить.

Административное дело по административному исковому заявлению прокурора Тюменского района в интересах неопределенного круга лиц к Департаменту имущественных отношений и градостроительства администрации Тюменского муниципального района о признании незаконным бездействия по организации мероприятий по строительству объектов транспортной инфраструктуры (дороги, тротуары) к земельным участкам, предоставленным многодетным семьям на улицах Новоселов, Южная, ФИО2, Заповедная с.Ембаево Тюменского района, возложении обязанности по устранению нарушений прав граждан, имеющих трех и более детей, путем организации мероприятий по строительству объектов транспортной инфраструктуры (дороги, тротуары) к земельным участкам, предоставленным многодетным семьям по улицам Новоселов, Южная, ФИО2, Заповедная с.Ембаево Тюменского района в течение 2 (двух) лет с момента вступления решения суда в законную силу направить в Тюменский районный суд Тюменской области на новое рассмотрение.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба, представление могут быть поданы через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи коллегии