Решение № 2А-3016/2017 2А-3016/2017~М-3021/2017 М-3021/2017 от 29 ноября 2017 г. по делу № 2А-3016/2017

Дело №2а-3016/17


РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

29 ноября 2017 года г. Иваново

Ленинский районный суд г. Иваново в составе:

председательствующего судьи Полосиной О.В.

при секретаре Сахаровой В.Н.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Заместителя прокурора Ивановской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, субъекта Российской Федерации Ивановской области, к Департаменту жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области о признании бездействия незаконным, о возложении обязанности разработать нормативно-правовые акты в области обращения с отходами в соответствии с требованиями законодательства,

УСТАНОВИЛ :

Заместитель прокурора Ивановской области обратился с вышеуказанным иском к Департаменту жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области. В иске указал, что в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Федеральный закон № 89-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации с 2016 года отнесены среди прочего разработка и утверждение региональных программ в области обращения с отходами, территориальной схемы обращения с отходами, порядка сбора твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного сбора), а также наделение юридических лиц статусом регионального оператора по обращению с данными отходами. Разработка региональной программы в области обращения с отходами и порядка сбора твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного сбора) относится к задачам и полномочиям Департамента жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области.Согласно ст. 24.6 Федерального закона № 89-ФЗ и п. 4 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 № 1156 весь комплекс работ по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации обеспечивается региональным оператором в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами. С 1 июля 2017 года в Ивановской области начал действовать региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами. В соответствии со ст. 24.5 Федерального закона № 89-ФЗ одним из условий предоставления субсидии из федерального бюджета субъекту Российской Федерации является наличие утвержденной региональной программы в области обращения с отходами. В соответствии с п. 86 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31.12.2015 № 683, органы государственной власти в целях противодействия угрозам в области экологической безопасности и рационального природопользования принимают меры, направленные: на стимулирование внедрения инновационных технологий и развития экологически безопасных производств; на развитие индустрии утилизации и вторичного использования отходов производства и потребления; на создание удовлетворяющих современным экологическим стандартам полигонов для размещения, утилизации и переработки твердых отходов производства и потребления. По мнению административного истца, отсутствие разработанной и утвержденной региональной программы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также утвержденного порядка сбора твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного сбора) препятствует получению субъектом Федерации софинансирования мероприятий в сфере обращения с отходами производства и потребления из федерального бюджета, тем самым нарушает интересы Ивановской области, а также влечет рост несанкционированных мест размещения отходов, что негативно влияет на состояние окружающей среды, представляет угрозу правам граждан на благоприятные условия проживания.

При таких обстоятельствах административный истец, действующий в интересах нарушенных прав неопределенного круга лиц и субъекта Федерации - Ивановской области просил суд :

1. Признать бездействие Департамента жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области по неразработке региональной программы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, незаконным.

Обязать Департамент жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области в течение 3 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу реализовать следующие мероприятия:

Разработать региональную программу в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, отвечающую требованиям статьи 13.2 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», содержащую:

значения целевых показателей в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, достижение которых обеспечивается в результате реализации соответствующей программы;

перечень мероприятий в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, предусмотренных ч. 2 ст. 13.2 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» (стимулирование строительства объектов, предназначенных для обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, софинансирование строительства объектов по сбору, транспортированию, обработке и утилизации отходов от использования товаров, стимулирование утилизации отходов, выявление мест несанкционированного размещения отходов, предупреждение причинения вреда окружающей среде при размещении бесхозяйных отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, выявление случаев причинения такого вреда и ликвидацию его последствий, обеспечение доступа к информации в сфере обращения с отходами), с указанием ожидаемых результатов в натуральном и стоимостном выражении, включая экономический эффект от реализации соответствующей программы, сроки проведения указанных мероприятий;

информацию об источниках финансового обеспечения мероприятий в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами;

Разработанную региональную программу в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами соответствующую требованиям ст. 13.2 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» согласовать с Управлением Росприроднадзора по ФИО2 <адрес>;

Согласованную с Управлением Росприроднадзора по Ивановской области региональную программу в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами направить для утверждения в Правительство Ивановской области.

Признать незаконным, нарушающим права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, бездействие Департамента жилищно- коммунального хозяйства Ивановской области, выразившееся в неразработке порядка сбора твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного сбора).

Обязать Департамент жилищно-коммунального хозяйства в течение 3 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу разработать порядок сбора твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного сбора) и направить его для утверждения в Правительство Ивановской области.

В судебном заседании представители прокуратуры области Сапожников М.В, Сахарова А.А., Родионова О.В. свои исковые требования поддержали по основаниям, изложенным в иске. Дополнительно пояснили, что поскольку начал в области действовать региональный оператор, то региональная программа должна быть уже разработана, как и порядок порядка сбора твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного сбора). Отсутствие порядка сбора твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного сбора) нарушает права граждан на благоприятную окружающую среду, поскольку влечет увеличение количества несанкционированных свалок. Представленный Департаментом проект программы не отвечает требованиям Закона об отходах производства и потребления. Просили иск удовлетворить.

Представитель административного ответчика – Департамента жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области ФИО1, действующий по доверенности, с исковыми требованиями не согласился, представлен письменный отзыв на иск. В отзыве указано, что административным истцом пропущен срок исковой давности, поскольку уже в конце 2016 года прокуратуре было известно об отсутствии региональной программы. Федеральным законодательством установлен срок перехода субъектов на новую систему обращения с отходами до 1.01.2019 года. Прокуратурой области не подтверждено того, что Департаментом нарушены чьи либо права. Доводы о нарушении права субъекта на получения субсидии необоснованны. Порядок предоставления таких субсидий Правительством Российской Федерации не утвержден. В октябре 2017 года завершена разработка проекта региональной программы, проект направлен на согласование в соответствии с Регламентом Правительства Ивановской области, утвержденным Указом Губернатора Ивановской области от 16 января 2013 года №5-УГ. В судебном заседании представитель поддержал доводы отзыва. Просил в удовлетворении иска отказать.

Представитель заинтересованного лица - Правительства Ивановской области, ФИО3, действующая по доверенности, возражала по иску. Представлен письменный отзыв на иск, в котором указано, что в соответствии с абзацем 2 пункта 10 ст.24.5 Федерального закона об отходах производства и потребления» субсидии, о которых заявляет прокурор, предоставляются в порядке, утвержденным правительством Российской Федерации. Такого порядка на сегодняшний день нет. Кроме того и согласно ст.132 Бюджетного кодекса российской Федерации для предоставления и распределения каждой субсидии Правительство Российской Федерации принимает нормативные правовые акты. Нормативных правовых актов по распределению субъектам Российской Федерации вышеупомянутых субсидий не принималось. Кроме того согласно п.10 ст.24.5 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» средства, поступившие в федеральный бюджет в счет уплаты экологического сбора, расходуются посредством реализации государственных программ Российской Федерации…». Государственных программ Российской Федерации, которые бы предусматривали предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, для достижения целей региональных программ по обращению с отходами не принято. Доводы прокуратуры области о том, что отсутствие порядка сбора твердых коммунальных отходов нарушает права граждан на благоприятные условия проживания, считает бездоказательными и необоснованными.

В судебном заседании представитель доводы отзыва поддержал, полагал, что административным истцом не доказаны факты нарушения прав, свобод и законных интересов кого либо. Просила в иске отказать.

Представитель заинтересованного лица – Управления Росприроднадзора по Ивановской области ФИО4, являющийся руководителем Управления, административный иск поддержал. Полагал, что имеются основания для его удовлетворения.

Суд, выслушав представителей административного истца, представителя административного ответчика, представителей заинтересованных лиц, изучив материалы дела, приходит к следующему.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в том числе, решение вопросов: организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, обращения с твердыми коммунальными отходами; установления нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, порядка сбора твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного сбора), нормативов накопления твердых коммунальных отходов, тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утверждения территориальной схемы в сфере обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами; организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов (пункт 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяются Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления).

Согласно статье 6 Закона об отходах производства и потребления к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относятся: разработка, утверждение и реализация региональных программ в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами; участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами; принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в том числе устанавливающих правила осуществления деятельности региональных операторов, контроль за их исполнением; организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов.

Согласно ст. 24.6 Закона об отходах производства и потребления и п.4 4 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 № 1156 весь комплекс работ по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации обеспечивается региональным оператором в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами.

Согласно п.п. 4 ст. 2 Закона Ивановской области от 16.11.2016 № 99-03 «Об отходах производства и потребления на территории Ивановской области» утверждение региональной программы Ивановской области в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами относится к полномочиям Правительства Ивановской области.

В соответствии с п.п. 2.13, 3.11.1.3. Положения о Департаменте, утвержденного постановлением Правительства Ивановской области от 22.01.2013 № 17-п, к задачам и полномочиям Департамента относятся разработка и реализация региональных программ Ивановской области, в том числе в области обращения с твердыми коммунальными отходами и разработка порядок сбора твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного сбора).

Таким образом, именно в компетенции департамента как органа государственной власти субъекта Российской Федерации – Ивановской области находятся вопросы разработки как региональной программы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (Далее Региональной программы) так и порядка сбора твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного сбора) (Далее Порядок сбора отходов).

29.11.2016 года в адрес Губернатора Ивановской области прокуратурой Ивановской области было вынесено представление об устранении нарушений законодательства, в котором в частности было указано на отсутствие региональной программы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами со ссылкой на нарушение ст.24.6 Закона об отходах производства и потребления. 29.12.2016 года губернатором Ивановской области был дан ответ на указанное представление.

С 1 июля 2017 года на территории Ивановской области начал действовать региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами.

09.10.2017 Департаментом была завершена разработка проекта постановления Правительства Ивановской области «Об утверждении региональной программы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами на территории Ивановской области», после чего указанный проект направлен на согласование в установленном Регламентом Правительства Ивановской области, утвержденным Указом Губернатора Ивановской области от 16 января 2013 г. № 5-УГ порядке.

Данные обстоятельства подтверждаются имеющимися в материалах дела документами и пояснениями сторон.

Представителем административного ответчика было заявлено о пропуске срока для обращения в суд, предусмотренного п.1 ст.219 КАС РФ. Вместе с тем, суд считает, что данный срок не пропущен, поскольку административным истцом заявлено о незаконности бездействия ответчика, которое носит длящийся характер. Кроме того факт бездействия обоснован началом деятельности регионального оператора -1 июля 2017 года, а исковое заявление подано в суд 29.09.2017 года. Таким образом, срок для обращения в суд не пропущен.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из положений части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия), если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействия) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

Таким образом, для признания действия (бездействия) госоргана незаконным необходимо установить наличие совокупности следующих условий: несоответствие оспариваемого действия (бездействия) закону и нарушение им прав и законных интересов заявителя.

Проанализировав фактические обстоятельства дела, суд считает, что совокупность таких условий при рассмотрении настоящего административного иска отсутствует.

Под незаконным бездействием следует понимать несовершение в установленные сроки государственным органом действий, отнесенных к его компетенции, при наличии условий, в связи с которыми возникает обязанность совершить эти действия.

Как было указано выше, федеральным законодательством определены правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека, определена компетенция и сроки принятия нормативных документов, необходимых для перехода субъектов Российской Федерации на новую систему обращения с отходами.

Согласно Федерального закона от 29.12.2014 N 458-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" определены предельные сроки осуществления мероприятий, связанных с переходом субъектов Российской Федерации на новую систему обращения с отходами производства и потребления - не позднее 1 января 2019 года. На момент вынесения представления прокуратуры Ивановской области этот срок был обозначен как 1 января 2017 года.

Со стороны административного истца не представлено доказательства наличия иных сроков, установленных законодательством, для принятия Региональной программы и Порядка сбора отходов. Норма, содержащаяся в ст.24.6 Закона об отходах производства и потребления не свидетельствует о невозможности осуществления деятельности регионального оператора. Сама по себе Региональная программа содержит программные мероприятия и не детализирует порядок деятельности регионального оператора. Кроме того, согласно пп. «ж». п.12 Правил проведения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 05.09.2016 N 881 "О проведении уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами" документация об отборе должна содержать ссылку на общедоступный и бесплатный источник опубликования региональной программы в области обращения с отходами (при наличии такой программы). Т.е. законодательством не исключена возможность отбора Регионального оператора и при отсутствии Региональной программы.

Административный истец, обращаясь в суд с иском, указал, что отсутствием Региональной программы нарушено право субъекта Ивановской области на получение субсидии из федерального бюджета.

Действительно, наличие региональной программы, является одним из условий предоставления субъекту РФ субсидии. Вместе с тем данная субсидия предоставляется в порядке, утвержденном Правительством Российской Федерации ( абз.2 п.10 ст.24.5 Закона об отходах производства и потребления). Такой порядок до настоящего времени Правительством Российской Федерации не утвержден – этот факт сторонами не оспаривался. Таким образом, отсутствие Региональной программы в настоящий момент времени не свидетельствует о том, что именно в результате этого нарушено право субъекта Ивановской области на получение субсидии.

Кроме того, следует учесть, что в настоящее время проект Региональной программы разработан и находится на согласовании в соответствии с Регламентом Правительства Ивановской области, утвержденным Указом Губернатора Ивановской области от 16 января 2013 года №5-УГ. Доводы представителя административного истца о несоответствии проекта требованиям Закона об отходах потребления и производства не свидетельствуют о том, что его нельзя расценивать как существующий проект Региональной программы. Поскольку это проект нормативного документа, он может быть доработан в процессе его подготовки и согласования. Согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. По смыслу приведенной правовой нормы органы указанных ветвей власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. На этом основании суд не может обязать орган законодательной или исполнительной власти принять или изменить какой-либо нормативный акт.

Относительно доводов административного истца о том, что отсутствием Порядка сбора отходов нарушено право неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду. Суд считает, что доказательств непосредственной связи между отсутствием данного нормативного акта и количеством роста несанкционированных свалок, административным истцом не представлено.

С учетом изложенного, суд не усматривает оснований для удовлетворения заявленных требований.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 227, 228 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административных исковых требований Заместителя прокурора Ивановской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, субъекта Российской Федерации Ивановской области, к Департаменту жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области о признании бездействия незаконным, о возложении обязанности разработать нормативно-правовые акты в области обращения с отходами в соответствии с требованиями законодательства– отказать.

Решение суда может быть обжаловано сторонами в апелляционном порядке в Ивановский областной суд через Ленинский районный суд города Иваново в течение месяца после изготовления решения суда в мотивированном виде.

Председательствующий О.В. Полосина

Решение суда в мотивированном виде изготовлено 4 декабря 2017 года