Решение № 2А-396/2024 2А-396/2024~М-376/2024 М-376/2024 от 2 декабря 2024 г. по делу № 2А-396/2024

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

<адрес> ДД.ММ.ГГГГ

Ольхонский районный суд <адрес> в составе председательствующего судьи Афанасьевой Т.В., при секретаре судебного заседания Бороевой Е.М., с участием административного истца старшего помощника прокурора <адрес> межрайонной природоохранной прокуратуры С.А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № по административному исковому заявлению <адрес> межрайонного природоохранного прокурора в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц к администрации <адрес> муниципального – администрации сельского поселения о признании незаконным бездействия, выразившееся в непринятии мер по внесению изменений в генеральный план, правила землепользования и застройки, об обязании внести изменения,

УСТАНОВИЛ:

<адрес> межрайонный природоохранный прокурор в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц обратился в Ольхонский районный суд <адрес> с административным исковым заявлением к администрации <адрес> муниципального образования – администрации сельского поселения (далее – администрация <адрес> МО) о признании незаконным бездействия, выразившееся в непринятии мер по внесению изменений в генеральный план <адрес> муниципального образования, правила землепользования и застройки, об обязании внести изменения в течение 6 месяцев с момента вступления решения в законую силу.

Старший помощник прокурора С.А.В. заявленные требования поддержала по доводам, изложенным в административном исковом заявлении, просила их удовлетворить.

В судебное заседание административный ответчик, заинтересованное лицо <адрес> бассейновое водное управление Федерального агентства водных ресурсов в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом.

Суд, выслушав стороны, изучив материалы дела, приходит к выводу, что заявленные требования прокурора не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В силу ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Статьей 42 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Согласно п. 16 ст. 1, ч. 3, п. 8 ч. 4 ст. 31 Водного кодекса Российской Федерации затопление и подтопление относятся к негативному воздействию вод, в целях планирования и разработки мероприятий по его предотвращению и ликвидации его последствий определяются границы зон затопления, подтопления.

Решение об установлении, изменении зон затопления, подтопления принимается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Положение о зонах затопления, подтопления утверждается Правительством Российской Федерации (ч. 5 ст. 67.1 Водного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 3 Положения о зонах затопления, подтопления, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18.04.2014 № 360, предусмотрено, что зоны затопления, подтопления устанавливаются или изменяются решением Федерального агентства водных ресурсов (его территориальных органов) на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного самоуправления, об установлении границ зон затопления, подтопления (далее - предложения) и сведений о границах этих зон, которые должны содержать графическое описание местоположения границ этих зон, перечень координат характерных границ таких зон в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

В соответствии с п. 18 Положения о зонах затопления, подтопления, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18.04.2014 № 360, границы зон затопления, подтопления отображаются в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Согласно п. 4 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ к зонам с особыми условиями использования территорий относятся зоны затопления, подтопления.

В соответствии с Законом Иркутской области 03.11.2016 № 96-ОЗ «О закреплении за сельскими поселениями <адрес> вопросов местного значения» за <адрес> сельским поселением <адрес> закреплен вопрос местного значения, предусмотренный пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в части, не отнесенной частью 3 статьи 14 Федерального закона 06.10.2003 № 131-ФЗ к вопросам местного значения сельского поселения, а именно утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки

В силу с п. 1, 3 ч. 1 ст. 8 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки поселений.

Документами территориального планирования муниципальных образований являются генеральные планы поселений (п. 2 ч. 1 ст. 18 Градостроительного кодекса РФ).

Согласно ч. 3 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ генеральный план содержит положение о территориальном планировании, карту планируемого размещения объектов местного значения, карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), карту функциональных зон.

В соответствии с. п. 7 ч. 8 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают зоны с особыми условиями использования территорий, тем самым являются одним из обязательных требований к содержанию генерального плана поселения.

В силу ч. 1, 2 ст. 24 Градостроительного кодекса РФ генеральный план поселения, генеральный план муниципального округа, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления муниципального округа, представительным органом местного самоуправления городского округа, если иное не установлено частью 10 статьи 28.1 настоящего Кодекса.

Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения.

В соответствии с ч. 1, 2 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий муниципальных образований, обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки включают в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила, карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты.

Согласно п. 5 ч. 2 ст. 33 Градостроительного кодекса РФ основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются установление, изменение, прекращение существования зоны с особыми условиями использования территории.

Подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться применительно ко всем территориям поселений, муниципальных округов, городских округов, а также к частям территорий поселений, муниципальных округов, городских округов с последующим внесением в правила землепользования и застройки изменений, относящихся к другим частям территорий поселений, муниципальных округов, городских округов. (ч. 1 ст. 31 Градостроительного кодекса РФ).

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления или, если это предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности, местной администрацией, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 настоящего Кодекса. (ч. 1 ст. 32 Градостроительного кодекса РФ).

В соответствии с ч. 1 ст. 33 Градостроительного кодекса РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 Градостроительного Кодекса, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

Как установлено в судебном заседании, <адрес> межрайонной природоохранной прокуратурой в ходе осуществления надзора при соблюдении требований водного, градостроительного законодательства в сфере предотвращения негативного воздействия вод выявлен факт непринятии мер по внесению изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки муниципального образования установленных границ зон затопления, подтопления.

На территории <адрес> МО установлены границы зоны затопления территории, прилегающей к <адрес>, утвержденные приказами <адрес> бассейнового водного управления от 21.12.2023 №№ 354, 414, 415.

Согласно ответу администрации <адрес> МО от ДД.ММ.ГГГГ № в адрес администрации <адрес> МО направлена информация администрацией <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № (входящий № от ДД.ММ.ГГГГ) о направлении письма службы архитектуры <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ № о необходимости внесения изменений в правила землепользования и застройки в связи с установленными границами зон затопления, подтопления.

Из ответа администрации <адрес> МО № от ДД.ММ.ГГГГ следует, что генеральный план <адрес> МО был утвержден в ДД.ММ.ГГГГ до принятия приказа БВУ от ДД.ММ.ГГГГ №. Таким образом зоны затопления, подтопления не включены в документы территориального планирования <адрес> МО.

По факту выявленных нарушений в адрес административного ответчика внесено представление от ДД.ММ.ГГГГ № с требованием внести сведения в документы территориального планирования об указанных границах зон затопления, подтопления.

Из письма администрации <адрес> МО от ДД.ММ.ГГГГ № следует, что внесение изменений в генеральный план <адрес> МО было утверждено Решением Думы <адрес> МО от ДД.ММ.ГГГГ №. На данный момент идут судебные разбирательства в части генерального плана. Как разрешится данный вопрос, меры по устранению выявленных нарушений будут устранены путем отображения в проекте внесения изменений в правилах землепользования и застройки <адрес> МО.

Вместе с тем, в силу разъяснений, содержащихся в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», суды при рассмотрении дел по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации разрешают споры о правах, свободах и законных интересах граждан, организаций, неопределенного круга лиц в сфере административных и иных публичных правоотношений (споры в сфере публичных правоотношений), осуществляя проверку законности решений, действий (бездействия) органов и лиц, наделенных публичными полномочиями.

Таким образом, действующее законодательство об административном судопроизводстве, а равно руководящие разъяснения по вопросам его применения определяют, что в порядке административного судопроизводства осуществляется судебная проверка правомерности действий (бездействия) государственных органов и лиц, наделенных публичными полномочиями.

Из положений пункта 20 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки сельского поселения является вопросом местного значения соответствующего муниципального района, если законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципального района и сельского поселения решение этого вопроса не закреплено за сельским поселением.

Законом Иркутской области от 3 ноября 2016 г. № 96-03 «О закреплении за сельскими поселениями Иркутской области вопросов местного значения» за сельскими поселениями Иркутской области, перечисленными в приложении 13 к настоящему Закону, закреплен вопрос местного значения, предусмотренный пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона, в том числе за <адрес> муниципальным образованием.

Согласно подпункту 8 пункта 2 Устава <адрес> муниципального образования к вопросам местного значения поселения относится утверждение генеральных планов поселения.

При этом утверждение генерального плана поселения в силу ч. 1 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Устава <адрес> муниципального образования относится к полномочиям Думы поселения, как представительного органа местного самоуправления.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

В пункте 3 части 2 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что документы территориального планирования подразделяются, в том числе, на документы территориального планирования муниципальных образований.

Генеральные планы поселений относятся к документам территориального планирования муниципальных образований, которые могут являться основанием для установления границ, в том числе для внесения изменений границ зоны затопления, подтопления муниципальных образований в установленном порядке, что следует из пункта 2 части 1 и части 4 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 3 части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа. Пунктом 7 части 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения установлен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой подготовка генерального плана предусматривает: принятие решения главой местной администрации о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений; согласование проекта в соответствии с требованиями статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации; рассмотрение проекта на публичных слушаниях; принятие решения представительным органом с учетом протокола публичных слушаний об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении», исходя из того, что решение является актом правосудия, окончательно разрешающим дело, его резолютивная часть должна содержать исчерпывающие выводы, вытекающие из установленных в мотивировочной части фактических обстоятельств.

В силу требований статьи 16 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации об обязательности судебных постановлений, статьи 187 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации об исполнении решения суда в совокупности с положениями приведенного пункта 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении», решение должно быть исполнимым.

При выборе способа защиты нарушенного права необходимо учитывать, что судебный акт должен обладать свойством исполнимости, в случае, если принятие решения по такому делу не позволяет восстановить нарушенные права и не изменяет сложившуюся правовую ситуацию, отказ в иске является правомерным, поскольку способ защиты не приводит к восстановлению прав и имущественных интересов лиц.

В силу части 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям. Суд может выйти за пределы заявленных требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов) в случаях, предусмотренных кодексом.

По общему правилу в административном судопроизводстве суд не может изменить предмет или основание иска и обязан рассматривать дело в пределах требований, заявленных административным истцом. Предусмотренное указанной статьей кодекса право суда в определенных случаях выйти за пределы предмета заявленных требований не распространяется на дела, связанные с оспариванием решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями.

В полномочия административного ответчика внесение изменений в генеральный план, правила землепользования и застройки населенных пунктов не входит, поскольку они определяются нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления.

Согласно статье 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

По смыслу приведенной правовой нормы органы указанных ветвей власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. На этом основании суд не может обязать орган законодательной или исполнительной власти принять нормативный правовой акт.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

На основании части 2 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В силу статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено право органов местного самоуправления по принятию муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

Применительно к положениям статьи 12 Конституции Российской Федерации и статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществляют свою деятельность самостоятельно в пределах своих полномочий и под свою ответственность.

Из смысла указанных положений закона следует, что акты, регламентирующие вопросы местного значения, принимаются органами местного самоуправления самостоятельно, исходя из собственного представления о необходимости правового регулирования тех или иных отношений, без вмешательства в их нормотворческую деятельность со стороны органов государственной власти.

Из данных норм следует, что суд также не вправе обязать и орган местного самоуправления принять какой-либо нормативный правовой акт, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления.

Поскольку администрация в силу статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» входит в структуру органов местного самоуправления Онгуренского муниципального образования и является исполнительно-распорядительным органом, требования прокурора направленные на фактическое возложение на нее обязанности по принятию нормативного правового акта, не может быть расценено как восстановление прав лиц, в интересах которых действует административный истец, а предполагает вмешательство в нормотворческую деятельность органов местного самоуправления, что противоречит принципу разделения властей, установленному статьей 10 Конституции Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, в удовлетворении административных исковых требований <адрес> межрайонного природоохранного прокурора надлежит отказать. Возможность достижения цели обращения в суд в указанном прокурором порядке путем возложении обязанности на администрацию <адрес> муниципального образования внести изменения в генеральный план и правила землепользования и застройки отсутствует, что свидетельствует о ненадлежащем способе защиты и неисполнимости заявленных требований.

Руководствуясь статьями 175-180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административных исковых требований <адрес> межрайонного природоохранного прокурора в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц к администрации <адрес> муниципального – администрации сельского поселения о признании незаконным бездействия, выразившееся в непринятии мер по внесению изменений в генеральный план, правила землепользования и застройки, об обязании внести изменения, границ зоны затопления, подтопления территорий, прилегающих к <адрес>, отказать.

Решение суда может быть обжаловано в Иркутский областной суд через Ольхонский районный суд в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено ДД.ММ.ГГГГ.

Председательствующий судья Т.В. Афанасьева