Апелляционное определение № 33А-8606/2026 от 12 мая 2026 г.

Судья Кукленко С.В. УИД 61RS0004-01-2025-010602-68

Дело № 33а-8606/2026


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

13 мая 2026 г. г. Ростов-на-Дону

Судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда в составе: председательствующего судьи Журба О.В.,

судей Лазаревой М.И., Чернобай Ю.А.,

при секретаре Полоз Ю.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Департаменту имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону, заинтересованное лицо Департамент архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону о признании действий незаконными, по апелляционной жалобе Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону на решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 9 февраля 2026 г.

Заслушав доклад судьи Журба О.В., судебная коллегия по административным делам,

установила:

ФИО1 обратилась с административным иском, указав, что 27 мая 2025 г. подала в Департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону заявление о предварительном согласовании предоставления земельного участка, площадью 1011 кв.м, имеющего адресный ориентир: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, для индивидуального жилищного строительства, в собственность за плату без проведения торгов, на основании подпункта 10 пункта 2 статьи 39.3 ЗК РФ.

15 сентября 2025 г. представителем административного истца получен отказ от 16 июня 2025 г. в предоставлении испрашиваемой услуги, в котором Департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону отказал административному истцу ввиду несоответствия схемы расположения земельного участка форме и требованиям приказа Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии от 19 апреля 2022 г. № П/0148.

С отказом административный истец не согласен, поскольку в представленной схеме имелись все необходимые сведения.

С учетом уточнения административных исковых требований, ФИО1 просила признать незаконными действия Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону, выразившиеся в отказе в рассмотрении заявления от 27 мая 2025 г. о предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность за плату на кадастровом плане территории в пределах кадастрового квартала НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, площадью 1011 кв.м, по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, для индивидуального жилищного строительства, а также просила восстановить процессуальный срок.

Решением Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 9 февраля 2026 г. административное исковое заявление ФИО1 удовлетворено.

Судом признан незаконным отказ Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону от 16 июня 2025 г. в предварительном согласовании предоставления ФИО1 в собственность земельного участка, площадью 1011 кв.м, расположенного по адресному ориентиру: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, для индивидуального жилищного строительства.

В апелляционной жалобе Департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону просит отменить решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 9 февраля 2026 г. и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

В обоснование апелляционной жалобы ее заявитель настаивает на том, что представленная схема расположения земельного участка не соответствовала форме и требованиям действующей редакции приказа Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии от 19 апреля 2022 г. № П/0148; в графической части схемы отсутствовала актуальная информация о зонах с особыми условиями использования территории, что в силу подпункта 1 пункта 2.9.2.1 административного регламента № АР-319-20-Т являлось основанием для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Заявитель обращает внимание, что после принятия решения от 16 июня 2024 г. об отказе административному истцу в согласовании, по заявлению от 3 июля 2025 г., спорный земельный участок сформирован, поставлен на кадастровый учет с номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН и передан в собственность члену ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА, что исключает возможность его предоставления ФИО1 в настоящее время.

Кроме того указывает, что оснований к восстановлению административному истцу пропущенного срока не имелось, поскольку отказ от 16 июня 2025 г. был получен адресатом 15 сентября 2025 г.; с требованием ФИО1 обратилась спустя предусмотренный статьей 219 КАС РФ трехмесячный срок – 22 декабря 2025 г., без наличия к тому уважительных причин.

На апелляционную жалобу ФИО1 поданы возражения, согласно которым адмнистративный истец просит решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 9 февраля 2026 г. оставить без изменения, в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону ФИО2 поддержала доводы апелляционной жалобы, просила ее удовлетворить, решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 9 февраля 2026 г. отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Дело рассмотрено в порядке статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) в отсутствие неявившихся лиц, надлежаще извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы.

Изучив материалы административного дела, доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, выслушав представителя административного ответчика, судебная коллегия по административным делам не находит оснований, предусмотренных положениями статьей 310 КАС РФ, для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

Согласно части 1 статьи 218, части 2 статьи 227 КАС РФ суд удовлетворяет требования о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если признает оспариваемые решения, действия (бездействия) не соответствующими нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, а также нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

В соответствии с частями 8 и 9 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела в порядке главы 22 КАС РФ суд выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 данной статьи, в полном объеме, в том числе как соблюдение истцом сроков обращения в суд, так и нарушение его прав, свобод и законных интересов, соответствие оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, наличие полномочий и оснований для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) и соблюдение порядка принятия такого решения, совершения действия (бездействия).

Как следует из материалов административного дела и установлено судом первой инстанции 27 мая 2025 г. ФИО1 обратилась в Департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка в пределах кадастрового квартала НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН имеющего адресный ориентир: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН, площадью 1 011 кв.м, в целях индивидуального жилищного строительства. В качестве основания предоставления участка указан подпункт 10 пункта 2 статьи 39.3 ЗК РФ (л.д. 6-9, 70-71).

К заявлению приложена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории (л.д. 72).

Документы получены МКУ МФЦ г. Ростова-на-Дону 27 мая 2025 г. (л.д. 11).

30 мая 2025 г. обследован земельный участок, о чем составлен акт (л.д. 66-69).

Департаментом имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону был направлен запрос в Департамент архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону. Из ответа от 3 июня 2025 № 59.34.2/12110 следовало, что представленная схема расположения земельного участка не соответствует форме, утвержденной приказом Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Ростовской области от 19 апреля 2022 г. № П/0148, в связи с отсутствием в графической части актуальных сведений о зонах с особыми условиями использования сведения о которых внесены в ЕГРН (л.д. 65).

16 июня 2025г. решением Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону № 59.30-2084/4-МУ ФИО1 отказано в предварительном согласовании предоставления в собственность испрашиваемого земельного участка на основании подпунктов 1, 2 пункта 8 стастьи 39.15 ЗК РФ, подпункта 1 пункта 2.9.2 Административного регламента № АР-319-20-Т, утвержденного постановлением Администрации г. Ростова-на-Дону от 16 мая 2016 г. № 560, поскольку представленная схема расположения земельного участка не соответствует форме и требованиям действующей редакции приказа Росреестра от 19.04.2022 № П/0148, а также в графической части схемы отсутствует информация о зонах с особыми условиями использования территории, сведения о которых внесены в ЕГРН (л.д. 64).

Сведений о получении указанного ответа ФИО3 материалы дела не содержат.

3 июля 2025 г. в Департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону поступило заявление ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА о предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка, площадью 1 011 кв.м, в целях использования для индивидуального жилищного строительства с приложением схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

8 августа 2025 г. представитель ФИО3 – ФИО4 обращалась с заявлением о получении копии ответа (л.д. 46).

4 сентября 2025 г. на имя ФИО4 направлена копия ответа от 16 июня 2025 г. (л.д. 47), которая получена 25 сентября 2025 г. (л.д. 130-131).

Постановлением Администрации г. Ростова-на-Дону от 26 сентября 2025 г. № 1068 предварительно согласовано предоставление в собственность ФИО11. земельного участка, образованного в соответствии со схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории кадастрового квартала НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, утверждена схема расположения земельного участка (л.д. 74-75).

5 ноября 2025 г. поставлен на учет земельный участок с кадастровым номером НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, 20 ноября 2025 г. зарегистрировано право собственности ФИО12 (л.д. 77-83).

22 декабря 2025 г. ФИО1 обратилась с административным требованиями (л.д. 1-5), которые были уточнены 9 февраля 2026 г. (л.д. 38).

Удовлетворяя требования административного истца, суд первой инстанции исходил из того, что графическая часть схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, представленной с заявлением от 27 мая 2024 г., содержала указания на зоны с особыми условиями использования территории: № НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН «ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА»; № НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН «ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА»; из отказа от 16 июня 2025 г. не следует, чем именно графическая часть схемы не соответствует требованиям, установленным приказом Росреестра от 19 апреля 2022 г. № П/0148.

В связи с указанными обстоятельствами суд первой инстанции пришел к выводу, что отказ Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону от 16 июня 2025 г. в предварительном согласовании предоставления ФИО1 земельного участка не соответствует фактическим обстоятельствам дела, нарушает права административного истца.

Рассматривая ходатайство о восстановлении срока, суд первой инстанции пришел к выводу, что пропущенный административный истцом срок для обращения с административным иском подлежит восстановлению, поскольку первоначально административный истец обратился с аналогичными административными требованиями 12 ноября 2025 г. в рамках иного дела - № 2а-4541/2025. Поскольку требования не были приняты судом, это послужило основанием для обращения с данным иском.

Кроме того, рассматривая вопрос о способе защиты нарушенного права ФИО1, суд первой инстанции ограничился признанием оспариваемого отказа незаконным, указав, что спорный земельный участок в настоящее время сформирован и предоставлен в собственность иному лицу.

Судебная коллегия полагает возможным согласиться с данными выводами суда первой инстанции, исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.1 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, предоставляются на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование; договора купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату; договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду; договора безвозмездного пользования в случае предоставления земельного участка в безвозмездное пользование.

По общему правилу, закрепленному в пункте 1 ст. 39.3 ЗК РФ продажа земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 данной статьи.

Согласно подпункту 10 пункта 2 статьи 39.3 ЗК РФ без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта.

При этом в соответствии со статьями 39.3, 39.18 ЗК РФ любой гражданин Российской Федерации обладает правом на подачу заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка, и правом на приобретение земельного участка без проведения торгов для индивидуального жилищного строительства.

Из положений подпункта 1 пункта 8 статьи 39.15 ЗК РФ следует, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 ЗК РФ.

В подпункте 1 пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ указано, что основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с пунктом 12 данной статьи.

В пункте 12 статьи 11.10 ЗК РФ указано, что форма схемы расположения земельного участка, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе, требования к формату схемы расположения земельного участка при подготовке схемы расположения земельного участка в форме электронного документа, требования к подготовке схемы расположения земельного участка устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Требования к подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории и формату схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в форме электронного документа, формы схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе, утверждены приказом Росреестра от 19 апреля 2022 г. № П/0148 (далее – Требования к схеме расположения земельного участка).

В силу пункта 3 Требований к схеме расположения земельного участка, схемой расположения земельного участка определяются проектируемые местоположение границ и площадь земельного участка или земельных участков, которые предполагается образовывать и (или) изменить.

Согласно пункту 4 Требований к схеме расположения земельного участка, такая схема подготавливается на основе сведений Единого государственного реестра недвижимости об определенной территории (кадастрового плана территории). При подготовке схемы расположения земельного участка учитываются материалы и сведения, в том числе, о зонах с особыми условиями использования территории.

Согласно пункту 6 Требований к схеме расположения земельного участка, в ней приводятся: условный номер каждого земельного участка, образуемого в соответствии со схемой расположения земельного участка (в случае, если предусматривается образование двух и более земельных участков); проектная площадь каждого земельного участка, образуемого в соответствии со схемой расположения земельного участка; список координат характерных точек границы каждого земельного участка, образуемого в соответствии со схемой расположения земельного участка, в системе координат, применяемой при ведении Единого государственного реестра недвижимости; изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков, изображение границ учтенных земельных участков, в том числе исходных земельных участков, надписи (включая кадастровые номера земельных участков, условные номера образуемых участков, кадастровый номер кадастрового квартала, систему координат), условные обозначения, примененные при подготовке изображения; сведения об утверждении схемы расположения земельного участка: в случае утверждения схемы расположения земельного участка решением уполномоченного органа указываются наименование вида документа об утверждении схемы расположения земельного участка (приказ, постановление, решение и тому подобное), наименование уполномоченного органа, дата, номер документа об утверждении схемы расположения земельного участка; в случае утверждения схемы расположения земельного участка соглашением между уполномоченными органами указываются наименование вида документа об утверждении схемы расположения земельного участка (соглашение), наименования уполномоченных органов, дата (даты), номер (номера) соглашения о перераспределении земельных участков.

Форма схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе, утверждена приложением № 2 к упомянутому приказу № П/0148 и действует с 1 января 2025 г. в редакции приказа от 22 октября 2024 г. № П/0326/24.

Предоставление муниципальной услуги «Предварительное согласование предоставления земельного участка» (далее - административный регламент) осуществляется Департаментом имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону, в соответствии с административным регламентом № АР-319-20-Т, утвержденным постановлением Администрации г. Ростова н/Д от 16 мая 2016 г. № 560.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 2.9.2.1 административного регламента № АР-319-20-Т, основанием для отказа в предоставлении муниципальной услуги является то обстоятельство, что схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена если установлено несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В контексте заявленных требований и руководствуясь положениями перечисленных норм права, суд первой инстанции обоснованно исходил из оценки объема сведений, содержащихся в предоставленной ФИО1 схеме расположения земельного участка, и установил, что в схеме расположения отображены зоны с особыми условиями использования территории. Из схемы следует, что земельный участок располагается в зоне № НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН «ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА и зоне № НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН «ИНФОРМАЦИЯ ОБЕЗЛИЧЕНА».

Указание же на несоответствие формы представленной схемы форме схемы, утвержденной приказом Росреестра № П/0148 в редакции от 22 октября 2024 г., без указание на утрату конкретных необходимых данных, при соблюдении положений пунктов 4, 6 Требований к схеме расположения земельного участка, по мнению судебной коллегии, не может повлечь за собой отказ в ее утверждении и, как следствие, отказ в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка, поскольку данное основание является формальным, так как форма схемы не претерпела существенных изменений.

Между тем, законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм. Органам публичной власти, их должностным лицам запрещается отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом (абзацы третий - четвертый пункта 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»).

То есть формальный подход недопустим в делах, в которых гражданин в отношениях с органами публичной власти выступает как слабая сторона, а законность оспариваемых решений, действий (бездействия) органов наделенных государственными и иными публичными полномочиями нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм.

Учитывая вышеприведенные мотивы, а также то обстоятельство, что оспариваемое решение об отказе в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка принято Департаментом имущественно-земельных отношений исключительно по формальному основанию, что недопустимо, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о незаконности решения Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону от 16 июня 2025 г. № 59.30-2084/4-МУ.

Судебная коллегия рассмотрела доводы жалобы относительно необоснованности восстановления срока предусмотренного статьей 219 КАС РФ и не находит оснований с ними согласиться, поскольку выводы суда первой инстанции сделаны в соответствии с фактическими обстоятельствами дела, свидетельствующими об отсутствии сведений о получении ФИО1 копии решения № 59.30-2084/4-МУ и о своевременном и последовательном совершении представителем административного истца действий, направленных на реализацию своего права обращения в суд. Поскольку его требования, поданные 12 ноября 2024 г., то есть в пределах трехмесячного срока со дня получения копии отказа, не были приняты судом, то последующее обращение с самостоятельными требованиями с незначительным его пропуском не может служить основанием к отказу в судебной защите.

Судебная коллегия отклоняет доводы жалобы, основанные на передаче спорного участка ином лицу, поскольку эти обстоятельства не являются значимыми в данном деле.

Кроме того, обстоятельствам повторного обращения ФИО1 с аналогичным заявлением и отказу Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону решения от 27 октября 2025 г. дана оценка в рамках административного дела № 2а-4541/2025, рассмотренного Ленинским районным судом г. Ростова-на-Дону с принятием решения от 29 декабря 2025 г., которым в удовлетворении исковых требований ФИО1 отказано (л.д. 84-92). Указанный судебный акт, оставленный без изменения апелляционным определением судебной коллегией по административным делам Ростовского областного суда от 13 апреля 2026 г., содержат и оценку постановления Администрации г. Ростова-на-Дону от 26 сентября 2025 г. № 1068 об утверждения схемы расположения земельного участка ФИО13

Поскольку при рассмотрении дела районным судом было установлено, что участок, об утверждении схемы расположения которого просила ФИО1, сформирован, передан третьему лицу за которым зарегистрировано право собственности и спор относительно предоставления участка разрешен судом не в пользу ФИО1, то районный суд правомерно ограничился признанием оспоренного решения незаконным без возложения на административного ответчика определенных обязанностей.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» суд вправе ограничиться признанием оспоренного решения незаконным без возложения на наделенные публичными полномочиями орган или лицо определенных обязанностей в случае, когда путем такого признания достигается защита нарушенного права, свободы, законного интереса.

Иные доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию заявителя с решением суда, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного решения по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, не могут служить основанием для отмены решения суда в апелляционном порядке.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые привели, или могли привести к вынесению неправильного решения, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь статьями 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам

определила:

решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 9 февраля 2026 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону – без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) на апелляционное определение может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.

Мотивированное апелляционное определение составлено 15 мая 2026 г.

Председательствующий судья О.В. Журба

Судья М.И. Лазарева

Судья Ю.А. Чернобай