Постановление № 44ГА-73/2017 4ГА-1795/2017 от 4 сентября 2017 г. по делу № 2А-9179/2016

Первая инстанция: Чернова Н.Е. Дело № 44га-73/2017

апелляция: предс. Мирончик И.С.

докл. Корниенко А.Н.


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Президиума Красноярского краевого суда

г. Красноярск 05 сентября 2017 года

Президиум Красноярского краевого суда в составе:

председательствующего - Ракшова О.Г.,

членов Президиума - Фуги Н.В., Бугаенко Н.В., Малашенкова Е.В.

ФИО1

при секретаре - Настенко В.В.

по докладу судьи - Деева А.В.

рассмотрев административное дело по административному иску Администрации города Норильска о признании незаконным предписания службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края,

по кассационной жалобе руководителя Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края ФИО2 на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 10 апреля 2017 года,

на основании определения судьи Красноярского краевого суда Деева А.В. от 13 июля 2017 года,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Норильска обратилась в суд с административным иском о признании незаконным предписания Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края. Требования мотивированы тем, что по результатам проведенной ответчиком плановой проверки соблюдения администрацией г.Норильска и её должностными лицами законодательства о градостроительной деятельности выдано предписание № от <дата> о приведении в соответствие с действующим законодательством положений Административного регламента предоставления муниципальной услуги по предоставлению разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, утвержденного постановлением администрации г. Норильска от <дата> №. По утверждению административного истца, указанное предписание не соответствует положениям правового регулирования в части возложения на администрацию обязанности по приведению в соответствие с законодательством положений абзацев второго, третьего, шестого пункта 2.9 Административного регламента и приведения в соответствие с частью 7 статьи 39 Градостроительного кодекса РФ пункта 3.3.2 Административного регламента. Администрация г.Норильска указала, что предусмотренное в абз. 2 п. 2.9 в качестве основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги «несоответствие объекта капитального строительства техническим показателям, указанным в кадастровом (техническом) паспорте объекта капитального строительства (при реконструкции)» направлено на предотвращение легализации самовольных построек либо самовольной реконструкции объекта капитального строительства. В абзаце третьем пункта 2.9 Административного регламента как основание для отказа в предоставлении муниципальной услуги указано на несоответствие сведений, содержащихся в кадастровом паспорте (плане (карте)) земельного участка или в выписке из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в части разрешенного вида использования и/или адреса земельного участка сведениям, содержащимся в правоустанавливающих документах или в выписке из ЕГРП в части разрешенного вида использования и/или адреса объекта капитального строительства, так как данное несоответствие фактически означает, что на земельном участке расположен объект капитального строительства, строительство которого на таком земельном участке не предусмотрено. Согласно абзацу шестому пункта 2.9 Административного регламента в предоставлении муниципальной услуги может быть отказано при отрицательных рекомендациях Комиссии или отрицательном заключении Комиссии по результатам публичных слушаний. Данный пункт принят во исполнение ст. 40 ГрК РФ, устанавливающей обязательность проведения публичных слушаний по вопросу об отклонении от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Предписания административного ответчика о приведении п. 3.3.2. Административного регламента в соответствие с ч.7 ст. 39 ГрК РФ Администрация г.Норильска Красноярского края полагала незаконными в связи с тем, что установленный данной нормой закона срок в 1 месяц распространяется только на проведение публичных слушаний, тогда как п.3.3.2. регламента предусмотрен срок в 45 дней для рассмотрения заявления, которое, в том числе, включает в себя проведение публичных слушаний.

Решением Центрального районного суда г. Красноярска от 08 декабря 2016 года в удовлетворении заявленных требований Администрации города Норильска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 10 апреля 2017 года решение Центрального районного суда г. Красноярска от 08 декабря 2016 года отменено в части отказа в удовлетворении административных исковых требований о признании незаконным предписания № от <дата> службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края в части требований о признании утратившим силу абзаца второго пункта 2.9 и требований о приведении в соответствие с ч. 7 ст. 39 ГрК РФ пункта 3.3.2 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по предоставлению разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, утвержденного Постановлением администрации г. Норильска № 290 от 13.09.2012 г.

Признано незаконным предписание № от <дата> службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края в части требования о признании утратившим силу абзаца второго пункта 2.9 и требования привести в соответствие с ч. 7 ст. 39 ГрК РФ пункт 3.3.2 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по предоставлению разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, утвержденного Постановлением администрации <адрес> № от <дата>.

В остальной части решение суда оставлено без изменения, апелляционные жалобы представителя Администрации г. Норильска Красноярского края - ФИО3, представителя службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края ФИО4 ? без удовлетворения.

В кассационной жалобе, поступившей в Красноярский краевой суд 08 июня 2017 года, руководитель Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края ФИО2 просит отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 10 апреля 2017 года в части, которой отменено решение Центрального районного суда г. Красноярска, ссылаясь на неверное установление фактических обстоятельств дела и существенное нарушение норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, заслушав объяснения представителя Службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края ФИО4, представителя администрации г. Норильска – ФИО5, обсудив доводы кассационной жалобы, Президиум Красноярского краевого суда находит подлежащим отмене апелляционное определение в обжалуемой части, по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Такого рода нарушения были допущены судом апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего дела.

Как следует из материалов дела, постановлением администрации <адрес> № от <дата> утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги по предоставлению разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее – Административный регламент) (л.д. 17-44).

Абзацами 2, 3, 5, 6 п. 2.9. Административного регламента предоставления муниципальной услуги по предоставлению разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, в редакции, действующей на момент вынесения предписания, предусмотрены основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги:

В соответствии с п. 2.9. Основаниями для отказа в предоставлении муниципальной услуги являются:

- несоответствие объекта капитального строительства техническим показателям, указанным в кадастровом (техническом) паспорте объекта капитального строительства (при реконструкции);

- несоответствие сведений, содержащихся в кадастровом паспорте (плане (карте)) земельного участка или в выписке из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в части разрешенного вида использования и/или адреса земельного участка сведениям, содержащимся в правоустанавливающих документах или в выписке из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в части разрешенного вида использования и/или адреса объекта капитального строительства;

- несоответствие требованиям, установленным техническими регламентами, к параметрам объекта капитального строительства;

- несоответствие требованиям, установленным градостроительными регламентами, к параметрам объекта капитального строительства;

- отрицательные рекомендации Комиссии или отрицательное заключение Комиссии по результатам публичных слушаний.

На момент рассмотрения дела по существу, редакция абз. 2, 3, 6 п. 2.9 Административного регламента изложена в следующем виде: основаниями для отказа в предоставлении муниципальной услуги являются:

- несоответствие объекта капитального строительства техническим показателям, указанным в кадастровом (техническом) паспорте объекта капитального строительства (при реконструкции);

- несоответствие сведений, содержащихся в кадастровом паспорте (плане (карте)) земельного участка или в выписке из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в части разрешенного вида использования и/или адреса земельного участка сведениям, содержащимся в правоустанавливающих документах или в выписке из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в части разрешенного вида использования и/или адреса объекта капитального строительства;

- отрицательные рекомендации Комиссии или отрицательное заключение Комиссии по результатам публичных слушаний.

Пятый абзац п.2.9 Административного регламента в действующей редакции исключен.

Согласно п. 3.3.2. Административного регламента (в ред. постановления администрации г. Норильска от <дата> №) комиссия рассматривает заявления и приложенные к нему документы на публичных слушаниях в срок не более 45 календарных дней с даты регистрации в Комиссии заявления и по результатам рассмотрения осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их Руководителю Администрации г. Норильска в срок не более 5 календарных дней с даты рассмотрения заявления на публичных слушаниях.

По результатам проверки соблюдения администрацией г. Норильска законодательства о градостроительной деятельности службой по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края в адрес административного истца направлено предписание № от <дата> о внесении изменений в Административный регламент (л.д. 15).

В том числе, на администрацию г. Норильска возложены обязанности признать утратившими силу абз. 2,3,6 п.2.9, привести п. 3.2 в соответствие с ч.7 ст. 39 ГрК РФ.

Разрешая требования Администрации города Норильска о признании незаконным предписания Службы по контролю в области градостроительной деятельности и возложении обязанности по приведению в соответствие с действующим законодательством абзацев второго, третьего, шестого пункта 2.9 Административного регламента, суд первой инстанции, исходил из того, что действующее законодательство, а именно ст. 40 Градостроительного кодекса РФ допускает возможность принятия решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства лишь при наличии одного из специальных условий, содержащихся в указанной норме права. Соблюдение одного из указанных условий недостаточно для предоставления разрешения, необходимо, чтобы при таком отклонении обеспечивалось соблюдение требований технических регламентов. Поскольку иные основания для обращения с заявлением о предоставлении Разрешения законодательством не предусмотрены, следовательно, не могут учитываться другие основания для отказа в предоставлении Услуги, кроме установленных в ч. 1 ст. 40 Градостроительного кодекса РФ. В связи с чем, суд первой инстанции, руководствуясь ст. 40 Градостроительного кодекса РФ, пришел к выводу об отказе в удовлетворении требований административного истца в указанной части требований.

Судебная коллегия по административным делам Красноярского краевого суда, отменяя решение Центрального районного суда г. Красноярска от 08 декабря 2016 года в части отказа в удовлетворении административных исковых требований о признании незаконным предписания № от <дата> службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края в части требований о признании утратившим силу абзаца второго пункта 2.9 и признавая незаконным предписание в указанной части, исходила из того, что на отношения, связанные с предоставлением разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства (реконструкции), помимо специальной нормы (ч.2 ст. 40 ГрК РФ) распространяются также в соответствующих частях правила ст. 51 ГрК РФ о порядке получения разрешения на строительство и ст. 222 ГК РФ о самовольной постройке. При этом, предоставленная ст. 40 ГрК РФ возможность не должна использоваться для получения разрешения на отклонение от предельных параметров в отношении объекта, который на момент обращения являлся самовольной постройкой либо подвергался самовольной реконструкции. В связи с чем, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что абзац 2 п. 2.9 Административного регламента принят администрацией г. Норильска во исполнение требований ст. 51 ГрК РФ, ст. 222 Гражданского кодекса РФ в качестве меры по предотвращению правонарушений в области строительства и реконструкции объектов недвижимости, что соответствует компетенции администрации г. Норильска, не противоречит ст. 40 ГрК РФ и чьих-либо прав не нарушает.

Президиум Красноярского краевого суда считает, что указанные выводы суда апелляционной инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, поскольку в соответствии со ст. 40 Градостроительного кодекса правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства разрешается для отдельного земельного участка при соблюдении требований технических регламентов. Отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в части предельного количества этажей, предельной высоты зданий, строений, сооружений и требований к архитектурным решениям объектов капитального строительства в границах территорий исторических поселений федерального или регионального значения не допускается.

Из толкования указанных положений следует, что предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства является обособленной государственной услугой, не связанной напрямую с выдачей разрешения на строительство, поскольку получение разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства не подразумевает исключение возможности отказа органов местного самоуправления в выдаче разрешения на строительство, как и отсутствие разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства не лишает застройщика возможности получения разрешения на строительство. Более того, отклонение от предельных параметров разрешенного строительства связано с параметрами конкретного земельного участка и с его градостроительным регламентом, а не с планируемым или построенным объектом капитального строительства. Так же, из статьи 40 ГрК РФ следует, что наличие (отсутствие) на земельном участке объектов капитального строительства не должно являться ключевым фактором, влияющим на принятие решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. При этом, предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в любом случае не может привести к узакониванию объектов самовольной постройки.

Кроме того, президиум учитывает, что перечень оснований для отказа в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства является закрытым, о чем свидетельствует отсутствие в статье 40 ГрК РФ указания на наличие иных обстоятельств, при которых предоставление данного разрешения является невозможным. Кроме того, законодательство о градостроительной деятельности не наделяет органы местного самоуправления полномочиями на самостоятельное определение перечня оснований для отказа в предоставлении соответствующих разрешений. Такой признак, как несоответствие объекта капитального строительства техническим показателям, указанным в кадастровом (техническом) плане объекта капитального строительства, не входит в число признаков самовольной постройки, перечисленных в статье 222 ГК РФ, в связи с чем, перечень данных признаков, как и перечень оснований для отказа в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, является закрытым.

Вместе с тем, в обжалуемом судебном постановлении приведенный в статье 40 ГрК РФ перечень случаев, при которых не может быть осуществлена выдача разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, определен как открытый, в том числе, по основаниям ст. 51 ГрК РФ и ст. 222 ГК РФ.

Поэтому выводы суда апелляционной инстанции о признании незаконным предписания № от <дата> службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края в части требований о признании утратившим силу абзаца второго пункта 2.9 Административного регламента основаны на неверном применении норм материального права и не могут быть признаны правильными.

Кроме того, разрешая требования Администрации города Норильска о признании незаконным предписания в части приведения пункта 3.3.2 Административного регламента в соответствие с ч. 7 ст. 39 ГрК РФ, суд первой инстанции исходил из того, что проведение публичных слушаний административным истцом не выделено в отдельное производство и не предусмотрен срок их проведения, в связи с чем, руководствуясь ч. 7 ст. 39 ГрК РФ, пришел к выводу об отказе в удовлетворении требований административного истца в указанной части со ссылкой на ч.4 ст. 40 ГрК РФ.

Судебная коллегия по административным делам Красноярского краевого суда, отменяя решение в части отказа в удовлетворении административных исковых требований о признании незаконным предписания в части приведения в соответствие с ч.7 ст.39 ГрК РФ пункта 3.3.2 Административного регламента, исходила из того, что частью 7 ст. 39 ГрК РФ установлен предельный срок проведения публичных слушаний, который определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, исчисляется с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний, и составляет не более одного месяца.

В свою очередь, предусмотренный пунктом 3.3.2 Административного регламента 45-дневный срок включает в себя период с даты регистрации в Комиссии заявления до подготовки рекомендаций о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения, подготовленных по итогам проведения публичных слушаний.

Президиум Красноярского краевого суда считает, что данные выводы суда апелляционной инстанций основаны на неправильном применении норм материального права, поскольку из буквального толкования п. 3.3.2 Административного регламента следует, что максимальный срок проведения публичных слушаний составляет 45 дней с даты регистрации в комиссии соответствующего заявления. При этом, из содержания пункта 3.3.2 не следует, что подготовка рекомендаций о предоставлении услуги, либо об отказе в предоставлении услуги входит в указанный 45-дневный срок.

Кроме того, президиум учитывает, что п. 3.3.2 Административного регламента не содержит административных действий, входящих в состав административной процедуры, а исходя из анализа данного пункта следует, что проведение публичных слушаний не выделено в отдельное административное действие, не предусмотрен срок их проведения. В связи с чем, из буквального толкования указанного пункта следует, что 45-дневный срок установлен именно для проведения публичных слушаний, что противоречит ч. 7 ст. 39 ГрК РФ предусматривающих месячный предельный срок проведения указанной процедуры.

Приведенные выводы суда апелляционной инстанции основаны на неверном применении норм материального права и не могут быть признаны правильными.

В связи с изложенным Президиум находит, что допущенные судом апелляционной инстанции нарушения норм права являются существенными, повлиявшими на исход дела, поэтому, учитывая, что повторное рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции предполагает проверку и оценку фактических обстоятельств дела и их юридическую квалификацию, Президиум краевого суда полагает необходимым отменить апелляционное определение в указанной части и направить дело на новое апелляционное рассмотрение.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 329 КАС РФ, Президиум

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 10 апреля 2017 года в части удовлетворения административных исковых требований Администрации города Норильска о признании незаконным предписания № от <дата> службы по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края в части требований о признании утратившим силу абзаца второго пункта 2.9 и требований привести в соответствие с ч.7 ст.39 ГрК РФ пункт 3.3.2 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по предоставлению разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, утвержденного Постановлением администрации г. Норильска № № от <дата> отменить, дело в указанной части направить на новое апелляционное рассмотрение.

Председательствующий О.Г. Ракшов