Решение № 2А-1057/2017 2А-1057/2017~М-1006/2017 М-1006/2017 от 8 ноября 2017 г. по делу № 2А-1057/2017

№ 2а-1057/2017


РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

09 ноября 2017 года с. Бижбуляк

Бижбулякский межрайонный суд Республики Башкортостан в составе:

председательствующего судьи Шамратова Т.Х.,

при секретаре Григорьевой Е.В.,

с участием прокурора Бабченко В.А.,

представителя административного ответчика - ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Бижбулякского района Республики Башкортостан, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации муниципального района Бижбулякский район Республики Башкортостан о признании бездействия незаконным, обязании создать специализированную службу по вопросам похоронного дела и урегулировать ее деятельность,

установил:

прокурор Бижбулякского района Республики Башкортостан, действуя в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с иском к администрации муниципального района Бижбулякский район Республики Башкортостан (далее - Администрация), в котором просил признать бездействие Администрации, выразившееся в непринятии мер по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела и нормативному регулированию ее деятельности, незаконным, обязать Администрацию в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу создать специализированную службу по вопросам похоронного дела и урегулировать ее деятельность путем принятия муниципальных нормативных правовых актов. В обоснование требований прокурор указал, что прокуратурой в рамках осуществления надзорной деятельности проведена проверка соблюдения требований федерального законодательства в сфере организации похоронного дела на территории муниципального района Бижбулякский район Республики Башкортостан, в ходе которой выявлено, что на территории муниципального района специализированная служба по вопросам похоронного дела не создавалась.

Прокурор указывает на то, что отсутствие специализированной службы по вопросам похоронного дела лишает лицо, принявшее на себя обязанность осуществлять погребение умершего, права выбора между осуществлением погребения умершего безвозмездно указанной специализированной службой, либо самостоятельно, с последующим получением социального пособия на погребение. Отсутствие специализированной службы по вопросам похоронного дела, по мнению прокурора, затрагивает права всех без исключения граждан, проживающих на территории муниципального образования поселения, поскольку в правоотношениях, возникших в связи со смертью человека, его погребением, участвует неограниченное число субъектов: супруг, близкие родственники, иные лица, взявшие на себя обязательства по погребению.

В судебном заседании представитель административного истца Бабченко В.А. административное исковое заявление поддержал, сославшись на изложенные в нем обстоятельства.

Представитель административного ответчика Администрации - ФИО1 в судебном заседании исковые требования не признал, ссылаясь на то, что положения Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее - ФЗ № 131) являются специальными нормами по отношению к положениям, содержащимся в Федеральном законе от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - ФЗ № 8), и не устанавливают обязанности администрации создавать специализированную службу по вопросам похоронного дела. По сложившимся на территории муниципального района обычаям и традициям, погребение осуществляется родственниками покойного в соответствии с нормами исповедуемой религии, все затраты, произведенные по погребению умершего производятся во благо усопшего из средств умершего или добровольных пожертвований близких родственников. Помимо того, ответчик указывал, что ФЗ № 8 не дает законодательного определения понятия «специализированная служба по вопросам похоронного дела» и не устанавливает ее организационно-правовую форму. Ответчик также полагает, что на день рассмотрения иска вопрос об организации ритуальных услуг на территории района решен, поскольку полномочия по решению вопросов местного значения в области организации ритуальных услуг возложены на администрации сельских поселений, в подтверждение чего ответчиком были представлены копии уставов сельских поселений.

Исследовав материалы дела, выслушав пояснения представителей административного истца и административного ответчика, проверив все юридически значимые обстоятельства по делу, суд приходит к следующему.

Институт специализированных служб по вопросам похоронного дела введен в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения безродных или оказания близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение.

В соответствии с ч. ч. 1, 2 ст. 9 ФЗ № 8 супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). Указанные услуги по погребению оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Согласно ст. 12 ФЗ № 8 при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В соответствии со ст. 25 ФЗ № 8 гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с указанным Федеральным законом реализуется путем организации в Российской Федерации похоронного дела, как самостоятельного вида деятельности, организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления и погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Согласно ст. 29 ФЗ № 8 органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших, и определяют порядок их деятельности.

Согласно п. п. 1, 2 Указа Президента РФ от 29 июня 1996 года № 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших» специализированные службы по вопросам похоронного дела оказывают на безвозмездной основе услуги по погребению, гарантированные ст. 9 Федерального закона № 8-ФЗ, по первому требованию супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего. Органам местного самоуправления, в частности, предписано выделять специализированным службам по вопросам похоронного дела необходимые средства для оказания на безвозмездной основе вышеуказанных услуг.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

В силу п. 2 ст. 227 КАС РФ суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и возлагает на административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Из анализа указанных выше правовых норм следует, что суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями и права либо свободы гражданина не были нарушены.

Так, судом установлено, что прокуратурой Бижбулякского района Республики Башкортостан в рамках осуществления надзорной деятельности проведена проверка соблюдения требований федерального законодательства в сфере организации похоронного дела на территории муниципального района Бижбулякский район Республики Башкортостан, в ходе которой выявлено, что на территории муниципального района специализированная служба по вопросам похоронного дела не создавалась.

В соответствии с п. 22 ч. 1 ст. 14 ФЗ № 131 к вопросам местного значения городского поселения относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Согласно ч. 3 ст. 14 ФЗ № 131 к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1-3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 21, 28, 30, 33 части 1 настоящей статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 настоящей статьи).

В соответствии с ч. 2 ст. 25 Закона Республики Башкортостан от 25 декабря 1996 года № 63-з «О погребении и похоронном деле в Республике Башкортостан» (далее - Закон № 63) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Согласно ч. 3 ст. 25 Закона № 63 полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти Республики Башкортостан в области погребения и похоронного дела, установленные Федеральным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Из смысла Закона № 63 следует, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно принимать решения по вопросам создания специализированных служб похоронного дела в пределах предоставленных им полномочий.

Согласно п. 23 ч. 1 ст. 3 Устава сельского поселения Бижбулякский сельсовет муниципального района Бижбулякский район Республики Башкортостан к вопросам местного значения сельского поселения относятся, в том числе, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

При этом вопросы местного значения муниципального района регламентирует ст. 15 ФЗ № 131, и по смыслу п. 17 ст. 15 ФЗ № 131 содержание на территории межпоселенческих мест захоронения и организация ритуальных услуг является вопросом местного значения муниципального района, в случае наличия таковых мест на территории района. Согласно данным Комитета по управлению собственностью Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан по Бижбулякскому району на территории муниципального района Бижбулякский район межпоселенческих земельных участков не имеется.

Также необходимо учитывать, что согласно ФЗ № 131 на органы местного самоуправления возложено не оказание ритуальных услуг, а организация оказания таковых. Последнее не подразумевает императивной обязанности по созданию в этих целях каких-либо органов местного самоуправления (их структурных подразделений), организаций, а также по финансированию оказания ритуальных услуг из местного бюджета.

Данный подход основан на преобладании над нормами ФЗ № 8 норм ФЗ № 131, согласно которым на органы местного самоуправления возложено не оказание ритуальных услуг, а организация оказания таковых, то есть создание условий, при которых гражданам обеспечивается предоставление этих услуг.

Кроме того, ФЗ № 8 не дает законодательного определения понятия «специализированная служба по вопросам похоронного дела» и не устанавливает ее организационно-правовую форму. В ФЗ № 131 термин «служба» также отсутствует. Не используется подобное понятие и в гражданском законодательстве. По терминологии гражданского законодательства создание специализированной службы не означает обязательно учреждение какой-либо муниципальной организации (предприятия или учреждения). В связи с этим возможно прийти к выводу, что специализированная служба - это не вид организации, не определенная организационно-правовая форма юридического лица, а статус, присваиваемый субъекту в связи с выполнением функций по оказанию гражданам гарантированных законом ритуальных услуг.

При этом необходимо разделять правовые категории «обязанностей», предусмотренных законом (рассмотреть обращение, принять решение по заявлению, выдать документы или предоставить информацию и т.д.), от «полномочий», реализуемых государственными органами и ОМСУ самостоятельно, с учетом утвержденного на конкретный период бюджетного финансирования и разработанных направлений деятельности, целевых программ и т.п., то есть права совершать действия и принимать решения в определенных вопросах.

Возможность возлагать в судебном порядке на органы исполнительной и представительной власти и органы местного самоуправления обязанность более «эффективно» и полно, по мнению заявителей, исполнять свои полномочия в той или иной сфере деятельности, как представляется, противоречит принципу разделения властей.

Исходя из принципов самостоятельности органов местного самоуправления и разделения властей, закрепленного в статьях 10 и 12 Конституции Российской Федерации, суд не вправе разрешать вопросы, относящиеся к исключительной компетенции соответствующего органа местного самоуправления.

Проверка и оценка эффективности деятельности органов власти и должностных лиц и полноты реализации ими своих полномочий не соотносится с задачами гражданского судопроизводства, перечисленными в ст. 3 КАС РФ.

Прокурор же, предъявляя требования о возложении на администрацию муниципального района обязанности создать специализированную службу по похоронному делу и урегулировать деятельность специализированной службы по вопросам похоронного дела путем принятия муниципальных правовых актов, фактически вторгся в сферу действия органа местного самоуправления, имеющего право самостоятельно определить на какой орган, организацию или лицо возложить обязанность по разрешению подобных задач. Вследствие этого игнорируется позиция органа местного самоуправления относительно наиболее оптимального варианта распределения функциональных обязанностей, что недопустимо.

При этом из материалов дела усматривается, что администрацией муниципального района фактически приняты необходимые меры к реализации прав и гарантий неопределенного круга лиц на безвозмездное получение гарантированного перечня услуг по погребению, утверждена стоимость услуг и компенсации. Создание в районе отдельной специализированной службы не целесообразно, поскольку в течение года бывает не более одного случая смерти лиц, относящихся к категории лиц, у которых отсутствует супруг, близкие родственники, иные родственники либо законный представитель умершего. В случае же смерти одиноко живущих граждан, погребение производилось за счет средств лиц, взявших на себя обязанность по погребению с последующей выплатой им компенсации в размере и в порядке, установленном законом.

Сведений о нарушении прав неопределенного круга лиц в части отказа в предоставлении безвозмездных услуг по погребению какой-либо категории лиц административным истцом не представлено.

При таком положении, с учетом целесообразности и потребностей в этих услугах, принимая во внимание численность населения и численность аппарата администрации, финансово-экономическую составляющую создания специализированной службы, при том, что по смыслу ст. 26 ФЗ № 8 финансовое обеспечение похоронного дела за счет средств местного бюджета не предусмотрено, практически полное отсутствие смертности лиц, относящихся к категории граждан, в интересах которых предъявлены требования прокурора, а также то обстоятельство, что Администрацией предприняты меры к реализации прав граждан на оказание безвозмездных услуг по погребению, при этом полномочия сельских поселений и муниципального района в области погребения и похоронного дела перераспределены в соответствии с Законом Республики Башкортостан от 25 декабря 1996 года № 63-з «О погребении и похоронном деле в Республике Башкортостан», суд приходит к выводу, что требования прокурора не обоснованы и не подлежат удовлетворению.

Вместе с тем прокурор в рамках реализации своих дискреционных полномочий не лишен возможности предъявления к органу местного самоуправления иных требований относительно выполнения мероприятий по организации предоставления гарантированных ритуальных услуг (услуг по погребению).

На основании изложенного, руководствуясь ст. 175-179 КАС РФ, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления прокурора Бижбулякского района Республики Башкортостан, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации муниципального района Бижбулякский район Республики Башкортостан о признании бездействия, выразившегося в непринятии мер по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела и нормативному регулированию ее деятельности, незаконным, обязании администрацию муниципального района Бижбулякский район Республики Башкортостан в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу создать специализированную службу по вопросам похоронного дела и урегулировать ее деятельность путем принятия муниципальных нормативных правовых актов, отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Республики Башкортостан в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Бижбулякский межрайонный суд Республики Башкортостан.

Председательствующий п/п Т.Х. Шамратов

копия верна:

судья Шамратов Т.Х.

Мотивированное решение изготовлено 09 ноября 2017 года.