Апелляционное определение № 33А-7249/2025 от 22 декабря 2025 г.

Председательствующий: Полоцкая Е.С.

Дело № 33а-7249/2025

№ 2а-1018/2025

55RS0026-01-2025-000869-24


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Омского областного суда в составе:

председательствующего Харламовой О.А.,

судей областного суда Илларионова А.В., Яковлева К.А.,

при секретаре Егоровой Е.А.,

рассмотрела 23 декабря 2025 г. в открытом судебном заседании в г. Омске административное дело по административному исковому заявлению М.С.Н. о признании недействующими в части Правил землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области, утвержденных постановлением Администрации Омского муниципального района Омской области от 19 октября 2023 г. № П-23/ОМС-282 (в редакции постановления Администрации Омского муниципального района Омской области от 19 августа 2024 г. № П-24/ОМС-215), признании незаконным бездействия Администрации Омского муниципального района Омской области, возложении обязанности,

по апелляционной жалобе представителя М.С.Н. – Н.Т.С. на решение Омского районного суда Омской области от 03 июня 2025 г. (с учетом дополнительного решения Омского районного суда Омской области от 04 августа 2025 г.), которым административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Харламовой О.А., судебная коллегия

установила:

постановлением Администрации Омского муниципального района Омской области от 19 октября 2023 г. № П-23/ОМС-282 утверждены Правила землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области, пунктом 1.2 статьи 3 раздела III которых установлена перспективная зона жилой застройки и ведения личного подсобного хозяйства (Ж-2).

Постановлением Администрации Омского муниципального района Омской области от 19 августа 2024 г. № П-24/ОМС-215 в пункт 1.2 статьи 3 раздела III Правил землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области внесены изменения, для видов разрешенного использования перспективной зоны жилой застройки и ведения личного подсобного хозяйства (Ж-2) коммунальное обслуживание (код 3.1) и земельные участки (территории) общего пользования (код 12.0) установлены градостроительные регламенты.

М.С.Н., ссылаясь на то, что является собственником земельного участка с кадастровым номером № <...>, площадью № <...> кв. м., местоположением <...>, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения – для ведения сельскохозяйственного производства; данный земельный участок находится в перспективной зоне жилой застройки и ведения личного подсобного хозяйства (Ж-2), при этом Правилами землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области для зоны Ж-2 градостроительные регламенты не установлены, предложения М.С.Н. относительно установления градостроительного регламента для территориальной зоны перспективной жилой застройки и ведения личного подсобного хозяйства (Ж-2) в части определения основного, условно-разрешенного, вспомогательного видов использования были отклонены, правовую неопределенность документа градостроительного зонирования в отношении режима использования земельного участка с кадастровым номером № <...>, обратился с административным иском, в котором (с учетом уточнений) заявил:

- о признании незаконным бездействия Администрации Омского муниципального района Омской области, выразившегося в не установлении в Правилах землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области градостроительных регламентов в части пункта 2.1 для перспективной зоны жилой застройки и ведения личного подсобного хозяйства (Ж-2) и подпунктов 1.2.1. Основные виды разрешенного использования, 1.2.2. Условно-разрешенные виды использования, 1.2.3. Вспомогательные виды использования;

- возложении на Администрацию Омского муниципального района Омской области обязанности установить в Правилах землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области градостроительные регламенты в части пункта 2.1 для перспективной зоны жилой застройки и ведения личного подсобного хозяйства (Ж-2) и подпунктов 1.2.1. Основные виды разрешенного использования, 1.2.2. Условно-разрешенные виды использования, 1.2.3. Вспомогательные виды использования;

- о признании незаконным бездействия Администрации Омского муниципального района Омской области по не рассмотрению заявки от 04 февраля 2025 г. о рассмотрении на публичных слушаниях или общественных обсуждениях вопроса установления градостроительных регламентов для территориальной зоны перспективной жилой застройки (Ж-2), в которой расположен земельный участок с кадастровым номером № <...>, в части добавления основного вида разрешенного использования, условно-разрешенного вида использования, вспомогательного вида разрешенного использования;

- возложении на Администрацию Омского муниципального района Омской области обязанности провести общественные обсуждения по установлению в Правилах землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области градостроительных регламентов для территориальной зоны перспективной жилой застройки (Ж-2);

- о признании недействующими Правил землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области (в редакции постановления Администрации Омского муниципального района Омской области от 19 августа 2024 г. № П-24/ОМС-215) в части пункта 2.1 для перспективной зоны жилой застройки и ведения личного подсобного хозяйства (Ж-2) из-за отсутствия градостроительных регламентов основных видов разрешенного использования, условно-разрешенных видов использования, вспомогательных видов использования.

В судебном заедании М.С.Н.., его представитель К.Г.К. требования административного иска поддержали.

Представитель Администрации Омского муниципального района Омской области Д.Ю.В. высказала возражения относительно административного иска, ссылаясь на принятие оспариваемого правового акта полномочным органом с соблюдением процедуры принятия и опубликования, отсутствие доказательств нарушения оспариваемыми Правилами землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области прав и законных интересов административного истца.

Старшим помощником прокурора Омского муниципального района Омской области ФИО1 дано заключение о необходимости удовлетворения заявленных требований.

Дело рассмотрено в отсутствие заинтересованных лиц М.Т.А. С.К.Х. Г.К.С. представителя Администрации Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской.

Судом постановлено решение об оставлении административного иска без удовлетворения.

Не согласившись с решением (с учетом дополнительного решения Омского районного суда Омской области от 04 августа 2025 г.), представитель М.С.Н. - Н.Т.С. обратилась с апелляционной жалобой и дополнениями к ней, в которых просит об отмене судебного акта, принятии нового об удовлетворении заявленных требований, вновь указывая на обращение в Администрацию Омского муниципального района Омской области с заявкой об установлении градостроительного регламента для территориальной зоны перспективной жилой застройки и ведения личного подсобного хозяйства (Ж-2) в части добавления основного вида разрешенного использования, условно-разрешенного вида использования, вспомогательного вида использования; неисполнение Администрацией Омского муниципального района Омской области вынесенного прокуратурой Омского муниципального района Омской области представления об устранении нарушения положений статей 30, 36 Градостроительного Кодекса Российской Федерации.

Указывает, что выводы суда основаны на неверном толковании норм материального права и противоречат судебной практике.

Полагает, что М.С.Н. представлено достаточно доказательств, подтверждающих бездействие Администрации Омского муниципального района Омской области.

Отмечает, что на момент рассмотрения административного дела земельный участок с кадастровым номером № <...> согласно сведений из ЕГРН относился к категории «земли населенных пунктов», разрешенный вид использования – для ведения сельскохозяйственного производства, что не соответствует ни Генеральному плану ни ПЗЗ. При этом отсутствие градостроительных регламентов для зоны жилой застройки и личного подсобного хозяйства создает неопределенность правового режима спорного земельного участка, ограничивает права М.С.Н. на владение и распоряжение объектом недвижимости.

Обращает внимание, что Администрация Омского муниципального района Омской области, несмотря на нахождение участка с кадастровым номером: № <...> в границах территории, на которой были выполнены работы по ее планировке и межеванию, не предпринимаются действия по установлению градостроительных регламентов на территории зоны Ж-2, предусмотренный для индивидуальной жилой застройки.

Относительно доводов апелляционной жалобы старшим помощником прокурора Омского муниципального района Омской области ФИО1 принесены возражения.

В судебном заседании на основании пункта 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 г. № 5 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции», части 2 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебной коллегией приобщены новые доказательства по делу: чертежи границ существующих и планируемых элементов планировочной структуры, копии постановлений Администрации Омского муниципального района Омской области от 19 августа 2024 г., 14 августа 2025 г., 17 октября 2025 г., 15 декабря 2025 г., сведения об опубликовании, оповещение о начале общественных обсуждений, форма заявки о направлении замечаний и предложений, документация по планировке территории на CD-диске.

Проверив материалы дела, заслушав представителя М.С.Н. - К.Г.К.., поддержавшего доводы жалобы, заключение прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Омской области Рашоян Е.К., обсудив доводы жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно статье 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в статье 3 определяет задачи административного судопроизводства, а в статье 6 - принципы, в том числе правильное рассмотрение административных дел, законность и справедливость при их разрешении.

В силу пунктов 1,2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Частью 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации установлено право каждого обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлен порядок производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

Как следует из материалов дела, М.С.Н. предъявил административный иск о признании незаконным бездействия Администрации Омского муниципального района Омской области, выразившегося в не установлении в Правилах землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области градостроительных регламентов в части пункта 2.1 для перспективной зоны жилой застройки и ведения личного подсобного хозяйства (Ж-2) и подпунктов 1.2.1. Основные виды разрешенного использования, 1.2.2. Условно-разрешенные виды использования, 1.2.3. Вспомогательные виды использования; возложении на Администрацию Омского муниципального района Омской области обязанности установить в Правилах землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области градостроительные регламенты в части пункта 2.1 для перспективной зоны жилой застройки и ведения личного подсобного хозяйства (Ж-2) и подпунктов 1.2.1. Основные виды разрешенного использования, 1.2.2. Условно-разрешенные виды использования, 1.2.3. Вспомогательные виды использования; указывая в обоснование, что является собственником земельного участка с кадастровым номером № <...>, площадью № <...> кв. м., местоположением <...>, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения – для ведения сельскохозяйственного производства (т.1 л.д.4-10).

В судебном заседании 17 апреля 2025 г. административный истец. уточнив требования, просил признать незаконным бездействие Администрации Омского муниципального района Омской области по не рассмотрению заявки от 04 февраля 2025 г. о рассмотрении на публичных слушаниях или общественных обсуждениях вопроса установления градостроительных регламентов для территориальной зоны перспективной жилой застройки (Ж-2), в которой расположен земельный участок с кадастровым номером № <...>, в части добавления основного вида разрешенного использования, условно-разрешенного вида использования, вспомогательного вида разрешенного использования; возложить на Администрацию Омского муниципального района Омской области обязанность провести общественные обсуждения по установлению в Правилах землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области градостроительных регламентов для территориальной зоны перспективной жилой застройки (Ж-2) (т.2 л.д.8).

Данные требования подлежали рассмотрению в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Вместе с тем, протокольным определением суда первой инстанции от 05 мая 2025 г. к производству приняты уточненные требования М.С.Н.. о признании недействующими Правил землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области в части пункта 2.1 для перспективной зоны жилой застройки и ведения личного подсобного хозяйства (Ж-2) (т.2 л.д.23-29).

Лицам, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лицам, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы, предоставлено право обратиться с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части (часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997 г. № 17-П и от 31 марта 2015 г. № 6-П).

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Пунктом 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации дано определение правил землепользования и застройки как документа градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Статьей 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления или, если это предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности, местной администрацией, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 настоящего Кодекса.

Согласно пункту 20 части 1, частям 3, 4 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генеральных планов сельского поселения, правил землепользования и застройки сельского поселения является вопросом местного значения соответствующего муниципального района, если законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений решение этого вопроса не закреплено за сельским поселением.

Согласно подпункту 19 пункта 1.1 статьи 6 Устава Омского муниципального района Омской области утверждение генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения, решаемым муниципальным районом на территории сельских поселений, входящих в состав муниципального района.

Правила землепользования и застройки и изменения в правила землепользования и застройки в Омской области утверждаются местными администрациями (пункт 1 статьи 12.3 Закон Омской области от 09 марта 2007 г. № 874-ОЗ «О регулировании градостроительной деятельности в Омской области»).

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, она включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9 статьи 31), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, и 14 статьи 31), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31).

Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте муниципального округа (при наличии официального сайта муниципального округа), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети «Интернет» (часть 3).

Согласно постановлению от 19 октября 2023 г. № П-23/ОМС-282, Администрацией Омского муниципального района Омской области на основании Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закона Омской области от 09 марта 2007 г. № 874-ОЗ «О регулировании градостроительной деятельности в Омской области», приказа Росреестра от 10 ноября 2020 г. № П/0412, Устава Омского муниципального района Омской области, заключения о результатах общественных обсуждений от 27 сентября 2023 г. утверждены Правила землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области (т.1 л.д.153-119).

Учитывая приведенное правовое регулирование, постановление Администрации Омского муниципального района Омской области от 19 октября 2023 г. № П-23/ОМС-282 об утверждении Правил землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области отвечает признакам нормативного правового акта, соответственно, требование административного истца о признании недействующим данного постановления в части подлежало самостоятельному рассмотрению по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций.

Из правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации. изложенной в пункте 14 постановления Пленума «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», административные исковые требования об оспаривании нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными материально-правовыми требованиями.

Вместе с тем, суд первой инстанции рассмотрел административные исковые требования, подлежащие рассмотрению в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и административные исковые требования, подлежащие рассмотрению в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, нормы которых предусматривают существенные различия производства по административным делам, в рамках одного производства.

Положения приведенных глав Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривают существенные различия производства по административным делам указанных категорий, в частности, распределение бремени доказывания, круг лиц, участвующих в деле, в том числе, устанавливают различный процессуальный статус прокурора при разрешении дел, подсудность, наличие высшего юридического образования у административного истца, при отсутствии такового - наличие у него представителя с соответствующим образованием (по делам об оспаривании нормативных правовых актов).

Аналогичные выводы изложены, в частности, в кассационном определении Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 03 апреля 2025 г. № 88А-5470/2025.

Частью 4 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для изменения или отмены решения суда первой инстанции, если это нарушение или неправильное применение привело к принятию неправильного решения.

Поскольку совместное рассмотрение требований о признании недействующим в части нормативного правового акта и требования об оспаривании бездействия публичного органа противоречит приведенным положениям закона и разъяснениям по его применению, при этом вопрос о выделении требований и переходе к рассмотрению в ином порядке с учетом положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не входит в полномочия суда апелляционной инстанции, так как он должен быть разрешен судом первой инстанции, куда поступило на рассмотрение административное исковое заявление, судебный акт подлежит отмене, с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, для принятия решения в соответствии с требованиями действующего законодательства.

В связи с тем, что дело подлежит возвращению на новое рассмотрение и суд апелляционной инстанции не вправе предрешить существо решения, которое должно быть принято районным судом, доводы апелляционной жалобы оценке не подлежат.

При новом рассмотрении суду первой инстанции надлежит устранить допущенные нарушения, определить вид судопроизводства с учетом всех заявленных требований, разрешить возникший спор с соблюдением норм материального и процессуального права и принять законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Омского областного суда

определила:

решение Омского районного суда Омской области от 03 июня 2025 г. (с учетом дополнительного решения Омского районного суда Омской области от 04 августа 2025 г.) отменить, административное дело по административному исковому заявлению М.С.Н.. о признании недействующими в части Правил землепользования и застройки Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области, утвержденных постановлением Администрации Омского муниципального района Омской области от 19 октября 2023 г. № П-23/ОМС-282 (в редакции постановления Администрации Омского муниципального района Омской области от 19 августа 2024 г. № П-24/ОМС-215), признании незаконным бездействия Администрации Омского муниципального района Омской области, возложении обязанности – направить на новое рассмотрение в Омский районный суд Омской области.

Кассационные жалоба, представление могут быть поданы через суд первой инстанции в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное определение составлено 25 декабря 2025 г.