Решение № 3А-105/2025 3А-18/2026 3А-18/2026(3А-105/2025;)~М-153/2025 М-153/2025 от 5 апреля 2026 г. по делу № 3А-105/2025

УИД 69RS0000-03-2025-000660-52

Дело № 3а-18/2026


РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

26 марта 2026 года г. Тверь

Тверской областной суд в составе:

председательствующего судьи Иванова Д.А.,

при секретаре судебного заседания Мартыновой С.В.,

с участием представителя административного истца – прокурора Обихода И.Д.

представителя административного ответчика – Думы Конаковского муниципального округа и заинтересованного лица – Администрации Конаковского муниципального округа ФИО1,

представителей административного ответчика – Думы Конаковского муниципального округа ФИО2 и ФИО3,

представителя административного ответчика – Правительства Тверской области ФИО4,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску заместителя прокурора Тверской области об оспаривании решения Совета депутатов Вахонинского сельского поселения Конаковкого района Тверской области от 20.06.2019 № 38 «О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования «Вахонинское сельское поселение» Конаковского района Тверской области» в части включения в границы населенного пункта Щёлково и отнесения к функциональной зоне «жилая» земельных участков с кадастровыми номерами №, №, №, № и №,

установил:

решением Совета депутатов Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области от 26.05.2016 № 28, утвержден Генеральный план муниципального образования Вахонинское сельское поселение Конаковского района Тверской области, обнародован путем размещения на информационных стендах муниципального образования 06.06.2016.

Решением Совета депутатов Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области от 30.06.2019 № 38 в названный Генеральный план внесены изменения согласно проекту «Внесение изменений в Генеральный план Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области в части изменения границы населенного пункта Щелково», разработанному ООО «Тверское кадастровое бюро», решение обнародовано путем размещения на информационных стендах муниципального образования 24.06.2019.

15.12.2025 заместитель прокурора Тверской области обратился в Тверской областной суд с административным иском об оспаривании решения Совета депутатов Вахонинского сельского поселения Конаковкого района Тверской области от 20.06.2019 № 38 «О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования «Вахонинское сельское поселение» Конаковского района Тверской области» в части включения в границы населенного пункта Щелково и отнесения к функциональной зоне «жилая» земельных участков с кадастровыми номерами №, №, №, № и №.

В обоснование иска указано, что Правительство Тверской области отказало в согласовании проекта изменений в Генеральный план в связи с отсутствием достаточного обоснования расширения границ населенного указанного выше пункта за счет земель сельскохозяйственного назначения. Администрацией муниципального образования 02.04.2019 было вынесено постановление о создании согласительной комиссии, в результате работы которой замечания, указанные в заключении Правительства Тверской области, устранены не были, поскольку комиссия пришла к выводу о пропуске Правительством субъекта срока, установленного частью 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ).

Между тем, данный срок не истек, поскольку отрицательные заключения исполнительных органов государственной власти были направлены на 83 день.

Изменение категории земельных участков сельскохозяйственного назначения на земли населенных пунктов и вида их разрешенного использования с «сельскохозяйственного производства» на «индивидуальное жилищное строительство» путем включения в границы населенного пункта при отсутствии согласия Правительства Тверской области, не соответствует действующему законодательству, противоречит целям использования земельных участков сельскохозяйственного назначения, способствует потере хозяйственных угодий как источника производства сельскохозяйственной продукции и противоречит интересам Российской Федерации и неопределенного круга лиц.

Представитель административного истца – прокурор Обиход И.Д. в судебном заседании поддержал административные исковые требования, просил их удовлетворить. Пояснил также, что в просительной части административного искового заявления под указанием на территориальную зону следует понимать зону функциональную, а под населенным пунктом – населенный пункт Щёлково. Решение, которое приняла согласительная комиссия, не могло быть принято в силу закона, отрицательные заключения органов исполнительной власти Тверской области и, в частности, замечания Министерства сельского хозяйства Тверской области, были проигнорированы.

Представитель административного ответчика – Думы Конаковского муниципального округа, являющейся в силу Решения Думы от 05.10.2023 № 7 правопреемником Совета депутатов Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области, и заинтересованного лица – Администрации Конаковского муниципального округа ФИО1 и представители административного ответчика – Думы Конаковского муниципального округа ФИО2 и ФИО3 в судебном заседании возражали против удовлетворения административных исковых требований. Поддержали письменные отзывы и пояснения на административное исковое заявление, в которых указано на возможность перевода земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов и истечение срока на проведение процедуры согласования или отказа в согласовании проекта Генерального плана 22.03.2019. Также сослались на нарушение порядка рассмотрения проекта Генерального плана Правительством Тверской области, поскольку информационное письмо Главархитектуры Тверской области от 05.03.2019, с которым в Администрацию муниципального образования поступил ряд не обобщенных заключений органов исполнительной власти субъекта, не является сводным заключением на Генеральный план. Главархитектуры Тверской области в соответствии с постановлением Правительства Тверской области от 04.10.2011 № 61-пп обязано было составить сводное заключение по всем имеющимся заключениям профильных Министерств и вынести его обсуждение на заседание Межведомственной комиссии при Правительстве Тверской области по земельным отношениям, после чего Правительство Тверской области должно было направить заключение об отказе проекта Генерального плана с перечнем всех замечаний, утвержденных в ходе заседания Межведомственной комиссии. Данный порядок Главархитектуры Тверской области подменять своими информационными письмами не вправе. Отрицательное заключение Правительства Тверской области поступило в адрес администрации муниципального образования только 08.04.2019 и это единственное заключение, которое могло быть предметом внимания согласительной комиссии. При этом все замечания, поступившие с письмом от 05.03.2019, были учтены, в соответствии с ними проектной организацией были внесены изменения в обосновывающие материалы, это происходило в рабочем порядке, под которым следует понимать переписку с Главархитектурой Тверской области. Согласительная комиссия была создана еще до получения сводного заключения, поскольку предполагалось, что такое заключение имеется. Прекратить комиссия свою работу могла, поскольку это срочный орган, создаваемый на 03 месяца. Кем принималось решение о доработке обосновывающих проект нормативного правового акта материалов, доподлинно неизвестно, это было сделано в целях соблюдения требований статьи 23 ГрК РФ. Также необходимо учитывать правовые позиции Конституционного Суда РФ, отраженные в постановлении № 45-П от 22.09.2023, в части невозможности формального признания не действующим решения представительного органа об утверждении генерального плана.

Представитель административного ответчика – Правительства Тверской области ФИО4 в судебном заседании возражала против удовлетворения административных исковых требований. Пояснила также, что Правительство Тверской области надлежащим ответчиком по настоящему делу не является, данный орган исполнительной власти не вправе вносить изменения в действующие документы территориального планирования, может быть принят только новый генеральный план. Процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта существенно нарушена. Решение о доработке проекта могла принять только согласительная комиссия, которая, однако, не имея на то полномочий, приняла решение о прекращении своей работы. До заседания согласительной комиссии переписка Главархитектуры Тверской области с Вахонинским сельским поселением не велась. Решение межведомственной комиссии носит рекомендательный характер, направление в адрес муниципалитета заключения от 08.04.2019 сделано в развитие информации Главархитектуры Тверской области от 05.03.2019.

Иные участники процесса в судебное заседание не явились, о дате, месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Выслушав явившихся участников процесса, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 7, части 3 статьи 14 Федерального закона от 06 октября 2003года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 1 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Подпунктом 3 пункта 2 статьи 28 Устава муниципального образования Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области, принятого решением Совета депутатов названного поселения от 16.03.2006 (ред. от 29.07.2014) принятие Генерального плана поселения отнесено к компетенции Совета депутатов Вахонинского сельского поселения.

В подтверждение соблюдения процедуры принятия оспариваемого решения, порядка опубликования, государственной регистрации и вступления его в силу Думой Конаковского муниципального округа представлены: копия решения Совета депутатов Вахонинского сельского поселения от 24.06.2019 № 38 «О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования «Вахонинское сельское поселение» Конаковского района Тверской области» с приложенным к нему проектом «Внесение изменений в Генеральный план Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области в части изменения границы населенного пункта Щелково», разработанным ООО «Тверское кадастровое бюро»; копия постановления Администрации Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области от 30.03.2018 № 32 «О подготовке проектов о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области» с приложениями; копия уведомления Правительства Тверской области об обеспечении доступа к проекту «Внесение изменений в Генеральный план Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области в части изменения границы населенного пункта Щелково» и материалам по его обоснованию в ФГИС ТП, полученного Правительством Тверской области 21.12.2018; копия постановления Администрации Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области от 02.04.2019 № 68 «О создании согласительной комиссии» с приложениями; копия протокола заседания согласительной комиссии от 26.04.2019; копия решения Совета депутатов Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области от 18.12.2014 № 49 «Об утверждении Положения о публичных слушаниях в муниципальном образовании «Вахонинское сельское поселение Конаковского района Тверской области» с приложением; копии заключений на проект Генерального плана; копия протокола заседания Совета депутатов Вахонинского сельского поселения от 20.06.2019, согласно которому при установленной численности в 10 депутатов и участии в заседании 08 из них за принятие оспариваемого решения проголосовали 08 депутатов.

В силу пункта 2 части 2 статьи 25 ГрК РФ проект генерального плана подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ, в том числе, в случае если предусматривается в соответствии с указанным проектом включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения или исключение из границ этих населенных пунктов земельных участков, которые планируется отнести к категории земель сельскохозяйственного назначения.

Согласно частям 7-8 статьи 25 ГрК РФ (нормы приведены в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого Генерального плана) согласование проекта генерального плана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ, органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением или городским округом, органами местного самоуправления муниципального района, в границах которого находится поселение (в случае подготовки проекта генерального плана поселения), осуществляется в трехмесячный срок со дня поступления в эти органы уведомления об обеспечении доступа к проекту генерального плана и материалам по его обоснованию в информационной системе территориального планирования.

После истечения срока, установленного частью 7 настоящей статьи для согласования проекта генерального плана, подготовка заключений на данный проект не осуществляется, он считается согласованным с органами, указанными в части 7 настоящей статьи.

В соответствии с частью 9 статьи 25 ГрК РФ заключения на проект генерального плана могут содержать положения о согласии с таким проектом или несогласии с таким проектом с обоснованием причин такого решения. В случае поступления от одного или нескольких указанных в части 7 настоящей статьи органов заключений, содержащих положения о несогласии с проектом генерального плана с обоснованием принятого решения, глава местной администрации поселения, глава местной администрации городского округа в течение тридцати дней со дня истечения установленного срока согласования проекта генерального плана принимают решение о создании согласительной комиссии. Максимальный срок работы согласительной комиссии не может превышать три месяца.

Согласно частям 10-11 названной статьи по результатам работы согласительная комиссия представляет главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа: 1) документ о согласовании проекта генерального плана и подготовленный для утверждения проект генерального плана с внесенными в него изменениями; 2) материалы в текстовой форме и в виде карт по несогласованным вопросам.

Указанные в части 10 настоящей статьи документы и материалы могут содержать: 1) предложения об исключении из проекта генерального плана материалов по несогласованным вопросам (в том числе путем их отображения на соответствующей карте в целях фиксации несогласованных вопросов до момента их согласования); 2) план согласования указанных в пункте 1 настоящей части вопросов после утверждения генерального плана путем подготовки предложений о внесении в такой генеральный план соответствующих изменений.

Как следует из материалов дела, 30.03.2018 Администрацией Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области издано постановление № 32 «О подготовке проектов о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области».

Проектом внесения изменений в Генеральный план предлагалось включение в границы населенного пункта Щелково земельных участков с кадастровыми номерами №, №, №, № и № в целях увеличения площади территории жилой зоны деревни Щелково на 29,6 га, численности населения Вахонинского сельского поселения.

Как следует из материалов дела, указанные земельные участки относились к категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования для сельскохозяйственного производства.

Предыдущим Генеральным планом муниципального образования Вахонинское сельское поселение Конаковского района Тверской области, утвержденным решением Совета депутатов Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области от 26.05.2016 № 28, земельные участки с кадастровыми номерами №, №, №, № и № были отнесены к функциональной зоне сельскохозяйственного использования.

Те же земельные участки в настоящее время включены в функциональную жилую зону.

Письмом № № от ДД.ММ.ГГГГ Администрация муниципального образования уведомила Правительство Тверской области об обеспечении доступа к проекту внесения изменений в Генеральный план в ФГИС ТП с №, копия данного письма получена Правительством Тверской области ДД.ММ.ГГГГ.

ДД.ММ.ГГГГ Главное управление архитектуры и градостроительной деятельности Тверской области направило в адрес Главы Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области копии отрицательных заключений исполнительных органов государственной власти Тверской области, поступивших в ходе рассмотрения проекта и рекомендовало принять решение о создании согласительной комиссии с целью устранения этих замечаний. Письмо Главархитектуры об отказе в согласовании генерального плана и копии названных отрицательных заключений получены Главой сельского поселения ДД.ММ.ГГГГ.

Из заключения Министерства имущественных и земельных отношений Тверской области № 2632-07 от 04.03.2019 об отказе в согласовании документа территориального планирования усматривается, что представленными материалами не была обоснована исключительность перевода земель сельскохозяйственного назначения (земельные участки с кадастровыми номерами №, №, №, № и №) в категорию земли населенных пунктов; согласно заключению Министерства сельского хозяйства Тверской области № 898 от 15.02.2019 из представленных материалов невозможно сделать вывод об исключительности перевода земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов; Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области в заключении от 21.12.2018 об отказе в согласовании проекта указало на необходимость приведения материалов по обоснованию генерального плана в соответствие с частями 11 и 13 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации и нормам Постановления Правительства Российской Федерации № 360 от 18.04.2014; Главархитектуры Тверской области в заключении № 11-В от 06.02.2019 выразило ряд замечаний к Положению о территориальном планировании, картам генерального плана, текстовым материалам по обоснованию проекта, картам материалов по обоснованию; Министерство экономического развития Тверской области в заключении от 15.01.2019 указало на экономическую нецелесообразность расширения жилой зоны населенного пункта Щелково ввиду перспективности предлагаемых в целях расширения земельных участков для туристического развития; Министерство транспорта Тверской области в заключении от 18.01.2019 сослалось на отсутствие в проекте указания на мероприятия по развитию объектов транспортной инфраструктуры; Главное управление по государственной охране объектов культурного наследия в заключении № 7260/02 от 26.12.2018 возражало против изменений в Генеральный план ввиду их несоответствия требованиям постановления Администрации Тверской области № 89-па от 17.03.2009.

Постановлением Администрации Вахонинского сельского поселения № 68 от 02.04.2019 с целью урегулирования разногласий, послуживших основаниям для подготовки заключения о несогласии с проектом внесения изменений в Генеральный план создана согласительная комиссия, утвержден ее состав и положение о комиссии.

ДД.ММ.ГГГГ Главе сельского поселения поступило заключение Правительства Тверской области № <данные изъяты> от ДД.ММ.ГГГГ на проект «Внесение изменений в Генеральный план Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области в части изменения границы населенного пункта Щелково», согласно тексту которого на основании заключений, подготовленных исполнительными органами государственной власти Тверской области, с учетом рекомендаций Межведомственной комиссии при Правительстве Тверской области по земельным отношениям, в согласовании проекта отказано в связи с отсутствием достаточного обоснования расширения границ населенного пункта за счет земель сельскохозяйственного назначения.

Согласно протоколу заседания согласительной комиссии по рассмотрению и согласованию проекта внесения изменений в Генеральный план от 26.04.2019, предметом обсуждения комиссии являлось заключение Правительства Тверской области № <данные изъяты> от ДД.ММ.ГГГГ. Комиссия пришла к выводу, что трехмесячный срок согласования проекта изменений в Генеральный план был пропущен Правительством Тверской области ввиду подготовки заключения лишь 08.04.2019 и, на основании частей 7 и 8 статьи 25 ГрК РФ, приняла решение о прекращении своей работы. Отрицательные заключения органов исполнительной власти субъекта, поступившие ДД.ММ.ГГГГ с письмом Главархитектуры Тверской области № № от ДД.ММ.ГГГГ, как следует из текста протокола, не обсуждались.

Таким образом, в нарушение приведенных выше норм градостроительного законодательства, ни одно из указанных в частях 10-11 статьи 25 ГрК РФ решений согласительной комиссией принято не было.

С доводами административного ответчика, сводящимися к нарушению Правительством Тверской области сроков и порядка согласования проекта внесения изменений в Генеральный план, что позволило применить положения частей 7 и 8 статьи 25 ГрК РФ, суд согласиться не может.

Вопреки доводам представителей административного ответчика, согласительная комиссия могла быть создана 02.04.2019 лишь в целях урегулирования разногласий, содержащихся в отрицательных заключениях, поступивших совместно с письмом Главархитектуры 11.03.2019, в установленный частью 7 статьи 25 ГрК РФ срок, поскольку заключение Правительства Тверской области поступило позднее, лишь 22.04.2019.

В рассматриваемом случае, при наличии отрицательных заключений на проект генерального плана поселения даже в случае, если орган местного самоуправления расценил отсутствие сводного заключения Правительства Тверской области как квалифицированное молчание уполномоченного органа исполнительной власти, утверждение документа территориального планирования само по себе не подтверждало соблюдение порядка принятия генерального плана поселения. Наличие или отсутствие решения Межведомственной комиссии при Правительстве Тверской области по земельным отношениям, носящее рекомендательный характер, факта наличия указанных выше отрицательных заключений на проект Генерального плана не отменяет.

Иной правовой подход означал бы, что достижение целей публичных правоотношений по такому согласованию, направленных на охрану и защиту принципов законодательства о градостроительной деятельности, которые в краткой форме отражают содержание действующего законодательства в области градостроительства и политику государства по развитию и совершенствованию правового регулирования деятельности по развитию территорий, не является обязательным.

Вопреки доводам представителей административного ответчика доработка проекта, как следует из сообщения ООО «Тверское кадастровое бюро» № № от ДД.ММ.ГГГГ, осуществлялась применительно к заключению Главархитектуры Тверской области от ДД.ММ.ГГГГ, ссылок на остальные, приложенные к письму от ДД.ММ.ГГГГ заключения, в данном сообщении не имеется. Кроме того, из приложенных к материалам дела обосновывающих материалов по внесению изменений в генеральный план, усматривается, что в части обоснования расширения жилой зоны населенного пункта Щёлково на земельных участках из земель сельхозназначения, они изменений не претерпели (раздел «Обоснование создания новых объектов местного значения и изменения функциональных зон»).

Из постановления Конституционного Суда РФ от 22.09.2023 № 45-П напрямую усматривается, что данное в нем конституционное истолкование не распространяется автоматически на решение вопроса о форме и порядке согласования при утверждении документов территориального планирования в других аспектах, кроме связанных с землями лесного фонда.

Между тем, не ограничиваясь установлением формальных условий применения норм градостроительного законодательства, суд также полагает необходимым отметить, что сопоставление выкопировки из публичной кадастровой карты (территория н.п. Щёлково) и основного чертежа внесения изменений в генеральный план, дают основания для суждения об отображении на данном чертеже земельного участка с кадастровым номером № в функциональной зоне рекреационного назначения, а значит, помимо указанного выше, противоречивости документа территориального планирования в оспариваемой части (папка «Внесение изменений в Генеральный план Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области в части изменений границы населенного пункта Щёлково. Внесение изменений в обосновывающие материалы, стр. 11, Основной чертеж «Внесение изменений в Генеральный план МО Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области», масштаб 1:4000).

Согласно пункту 2 Состава и порядка подготовки документов территориального планирования муниципальных образований Тверской области, порядком подготовки изменений и внесения их в такие документы, утв. постановлением Правительства Тверской области от 19.05.2020 № 238-пп решение о подготовке проекта документа территориального планирования, а также решение о подготовке внесения изменений в документ территориального планирования принимаются Правительством Тверской области. При таком положении с суждением о необоснованности привлечения данного органа к участию в деле в качестве административного соответчика суд согласиться не может.

Поскольку при принятии оспариваемого решения допущено нарушение градостроительного законодательства, имеющего большую юридическую силу, на основании пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, суд приходит к выводу о наличии оснований для признания решения Совета депутатов Вахонинского сельского поселения Конаковкого района Тверской области от 20.06.2019 № 38 не действующим в оспариваемой части со дня вступления настоящего решения в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

Административные исковые требования заместителя прокурора Тверской области удовлетворить.

Признать не действующим решение Совета депутатов Вахонинского сельского поселения Конаковкого района Тверской области от 20.06.2019 № 38 «О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования «Вахонинское сельское поселение» Конаковского района Тверской области» в части включения в границы населенного пункта Щёлково и отнесения к функциональной зоне «жилая» земельных участков с кадастровыми номерами №, №, №, № и № со дня вступления настоящего решения в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Тверской областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий Д.А. Иванов

В окончательной форме решение принято 06.04.2026.

Судья Д.А. Иванов