Решение № 2А-143/2017 2А-143/2017~М-121/2017 М-121/2017 от 16 мая 2017 г. по делу № 2А-143/2017

дело № 2а-143/2017
РЕШЕНИЕ ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

17 мая 2017 года г.Троицк

Троицкий районный суд Челябинской области в составе судьи Черетских Е.В., при секретаре Тюменцевой В.В., с участием помощника прокурора Троицкого района Волковой Е.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО1 к административному ответчику Совету депутатов муниципального образования « <адрес> сельское поселение» об оспаривании решения Совета депутатов о признании работы главы неудовлетворительной, решения Совета депутатов об удалении главы в отставку

УСТАНОВИЛ:

ФИО1 обратился в суд с административным иском к Совету депутатов муниципального образования « <адрес> сельское поселение» об оспаривании решения Совета депутатов № 90 от 30.03.2017 года о признании работы главы неудовлетворительной и решения Совета депутатов № 94 от 24.04.2017 года об удалении главы сельского поселения в отставку, в котором просит признать указанные решения незаконными, отменить их.

В обоснование административного иска указал, что он является Главой муниципального образования «<адрес> сельское поселение» <адрес>

30.03.2016 года Советом депутатов МО «<адрес> сельское поселение» принято решение № 90 о признании его работы за 2016 год неудовлетворительной.

24.04.2017 года Советом депутатов МО «<адрес> сельское поселение» принято решение № 94 о удалении его в отставку.

Он не согласен с принятым решением № 90 по следующим основаниям.

Регламентом Совета депутатов предусмотрено право контроля за деятельностью главы поселения и администрации поселения. Отчет о работе главы заслушивается Советом депутатов не реже одного раза в год. Однако право на оценку деятельности и определенные критерии оценки этой деятельности не предусмотрено ни уставом поселения, ни регламентом Совета депутатов. В самом тексте решения № 90 не указаны причины и основания признания работы главы неудовлетворительной. При заседании не соблюден порядок избрания секретаря заседания, следовательно протокол заседания не имеет юридической силы. Перед заседанием не утверждался проект повестки заседания и сама повестка. Данное дает основания признать решение Совета депутатов № 90 не законным.

В связи с признанием его работы ранее за 2015 год и по решению № 90 за 2016 год неудовлетворительной, решением Совета депутатов № 94 он был удален в отставку.

Поскольку решение № 90 о признании итогов работы за 2016 года неудовлетворительными незаконно, а так же в связи с не опубликованием решений о его работе за 2015 и 2016 года в СМИ, следовательно и решение о удалении в отставку так же не является законным. Кроме того, принятие решения об удалении в отставку не соразмерно степени совершенного нарушения. При принятии этого решения нарушена процедура: заблаговременного извещения главы, отсутствие возможности дать пояснения, рассмотрения вопросов об отставке в период отпуска главы, не принята и не утверждена повестка заседания, отсутствие письменного мнения Губернатора Челябинской области.

Административный истец - ФИО1, в судебном заседании заявленные требования поддержал. Считает, что Совет депутатов не вправе был оценивать его деятельность, так как отсутствует законодательство, в том числе и муниципального органа о порядке и критериях оценки деятельности главы поселения. Данное заседание проведено в нарушение процедуры : не избран секретарь заседания, не утверждена повестка, не был согласован проект решения в комиссиях Совета до самого заседания. Ни это решение о неудовлетворительной работе, ни аналогичное решение за 2015 года не были опубликованы в органах СМИ, следовательно они не вступили в силу. При принятии решения об отставке нарушена процедура : решения о признании его работы неудовлетворительной не законны и не вступили в силу, не могли быть положены в основу решения об удалении в отставку; он не был заранее уведомлен о заседании Совета, с обращением депутатов, проектом решения, его пытались уведомить в период его больничного и отпуска; заседание происходило без его участия, он был лишен права на дачу объяснений, так как он был в отпуске. Не установлена соразмерность допущенных нарушений и мнение населения, которое фактически не желает его отставки.

Представитель административного ответчика Совета депутатов Муниципального образования «<адрес> сельское поселение» председатель Совета - ФИО2, участвуя в судебном заседании, административный иск не признала.

Представитель административного ответчика Совета депутатов Муниципального образования «<адрес> сельское поселение» ФИО3, действующий по доверенности, участвуя в судебном заседании, административный иск не признал, поддержал письменный отзыв на исковое заявление. На вопросы суда пояснил, что действительно 30.03.2017 года на заседании Совета депутатов не избирался секретарь заседания, как то установлено регламентом, однако протокол велся специалистом администрации по работе с депутатами, сам протокол зафиксировал ход заседания, и сомнения не вызывает.

Представитель заинтересованного лица, привлеченного судом для участия в судебном разбирательстве- администрации Муниципального образования «<адрес> сельское поселение» в судебное заседание не явился, причину неявки суду не сообщил, с ходатайством об отложении рассмотрения дела в суд не обращался.

Прокурор Волкова Е.Н., участвуя в суде, просила в иске отказать, полагает решения являются законными, нарушений по процедуре их принятия нет.

Суд, выслушав участников процесса, исследовав представленные сторонами письменные доказательства, и оценив их в совокупности по правилам ст. 84 Кодекса административного судопроизводства РФ, приходит к следующему.

В силу ст. 218, 219 Кодекса административного судопроизводства вопросы об оспаривании решений представительных органов местного самоуправления, в том числе и о принятии решения об удалении главы муниципального образования в отставку, разрешаются в рамках главы 22 указанного кодекса.

Согласно ч. 9 ст. 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд; 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения. Совокупность нарушения указанных условий дает основания для признания решений незаконными, при этом суд не проверяет целесообразность принимаемого решения.

В соответствии ст. 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ( далее по тексту ФЗ-131) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования и глава муниципального образования.

Согласно Уставу муниципального образования «<адрес> сельского поселения» представительным органом сельского поселения является Совет депутатов - выборный орган, состоящий из 10 депутатов. По указанному Уставу высшим должностным лицом поселения является Глава поселения ( л.д.72-107).

Согласно решению избирательной комиссии <адрес> сельского поселения главой МО «<адрес> сельское поселение» избран ФИО1 и распоряжением № 64 от 17.09.2013 года он вступил в должность главы МО «<адрес> сельское поселение» ( л.д.119)

В 2015 году был избран третий созыв Совета депутатов <адрес> сельского поселения, 23.09.2015 года избрана председателем Совета депутатов ФИО2 ( л.д.120)

Предметом оспаривания по настоящему делу является решение Совета депутатов МО «<адрес> сельское поселение» о принятии к сведению отчета главы поселения и признании работы главы ФИО1 за 2016 год неудовлетворительной от 30.03.2017 года № 90 ( л.д.181) и решение об удалении главы ФИО1 в отставку от 24.04.2017 года № 94 ( л.д.202).

Сроки подачи административного иска в суд соблюдены: решение о признании работы неудовлетворительной от 30.03.2017 года вправе быть обжаловано в течение 3-х месяцев ( ч.1 ст. 219 КАС РФ); решение об удалении в отставку от 24.04.2017 года в течение 10-ти дней ( ч.2 ст. 219 КАС РФ).

Разрешая заявленные ФИО1 требования о признании решения № 90 о признании итогов его работы за 2016 года не удовлетворительными, суд приходит к следующему.

Согласно п. 9 ч. 10 ст. 35 ФЗ- 131, а так же п.9 ч.1 ст.32 Устава поселения к исключительной компетенции Совета депутатов относятся контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Данный контроль может осуществляться через оценку деятельности главы поселения при заслушивании ежегодного отчета главы муниципального образования о результатах его деятельности, деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов.

Согласно материалам дела 30.03.2017 года состоялось заседание собрания депутатов поселения, на котором был заслушан отчет главы поселения ФИО1 за 2016 года и его работа была признана неудовлетворительной, решение Совета депутатов оформлено в решении № 90, подписанном председателем Совета ( л.д.146-180).

Оценивая правомерность принятого решения, суд пришел к выводу о том, что Совет депутатов МО, давая в оспариваемом решении оценку деятельности главы администрации муниципального образования, действовал в пределах своей компетенции (полномочий), решение принято правомочным составом, процедура его принятия не нарушена.

Совокупность положений ст. 34,35, 74.1 ФЗ-131, ч.3 ст. 23, п. 4 ч.8 ст.33 Устава поселения свидетельствует о том, что Совет депутатов вправе давать оценку деятельности главы муниципального образования как удовлетворительная или неудовлетворительная.

Согласно уведомлению, полученному ФИО1 15.03.2017 года он был уведомлен о дате и времени заседания Совета ( л.д.130), оценивая указанное уведомление суд считает установленным, что этот вопрос повестки заседания был согласован депутатами заранее, что соответствует абзацу 3 ст. 5 раздела IV регламента работы Совета депутатов.

Количество присутствующих депутатов составляло 9 из 10, т.е. имелся соответствующий кворум, предусмотренный ч.1.1 ст.35 ФЗ-131, ч.2 ст. 24 Устава поселения и ст.2 раздела IV регламента Совета.

Согласно протоколу заседания Совета по повестке дня был заслушан глава поселения ФИО1 с отчетом по итогам работы, ему были заданы вопросы, оглашены, истребованные по запросу председателя Совета ответы государственных органов, касающиеся работы по вопросам местного значения поселения. Затем отрытым голосованием было принято решение о признании работы главы поселения неудовлетворительной, при этом за принятие этого решения проголосовало 7 депутатов, т.е. большинство голосов. Голосование оформлено в решении № 90 от 30.03.2017 года, подписанном председателем Совета.

Таким образом, указанное решение № 90 принято уполномоченным органом, с соблюдением необходимого числа лиц, имеющих право его принимать, с соблюдением прав лица, в отношении которого принимается решение по своевременному его уведомлению, а так же с обеспечением принципа личного участия и представления своего мнения в условиях состязательности, в связи с чем данное решение является законным.

Довод административного истца об отсутствии критериев оценки деятельности главы, и о том что эти критерии не отражены в тексте решения, не являются основанием для признания решения № 90 не законным.

Действительно ни федеральное, ни законодательство <адрес> сельского поселения не содержит ясных формальных показателей оценки деятельности главы муниципального образования, по отдельности или в совокупности однозначно свидетельствующих об уровне ее эффективности или неэффективности.

Законодатель не обязал органы местного самоуправления принимать нормативно-правовые акты по установлению указанных критериев и порядка заслушивания отчета главы.

Однако суд считает, что использование демократической процедуры при принятии решения при оценочном характере выносимого представительным органом решения обеспечивает его законность. Именно процедура путем голосования участвующих депутатов является указанной демократической процедурой, депутаты вправе оценивать деятельность по своему внутреннему убеждению на основании объективных данных.

Как неоднократно указывал Конституционный суд Российской Федерации, глава муниципального образования как лицо, обладающее особым публично-правовым статусом, добровольно приобретая этот статус, принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной. Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2012 года N 114-О-О, от 16 июля 2013 года N 1241-О, от 27.10.2015 N 2437-О).

Кроме того, судом не установлено каких либо признаков, свидетельствующих о субъективном и не обоснованном на объективных данных решении Совета депутатов при оценке деятельности Главы поселения. Так, согласно протоколу заседания Совета были оглашены и приняты во внимание при оценке деятельности документы. Согласно указанным документам установлено, что в <адрес> поселении не надлежащим образом осуществлена работа добровольной народной дружины ( л.д.132-133) не обеспечиваются меры пожарной безопасности ( л.д.137-138), в отношении главы поселения выносились меры прокурорского реагирования ( л.д.142) и иные сведения по работе органов местного самоуправления, относящихся именно к полномочиям сельского поселения, установленным ст.14,14.1 ФЗ-131 и Устава поселения.

Критерии неудовлетворительной оценки деятельности главы не подлежали описанию в решении Совета депутатов № 90, подписанном председателем Совета, так то требуется по мнению административного истца. Решение не относится к нормативно-правовым актам такого обоснования в тексте решения не регламентом совета депутатов требуется. По этим же основаниям данное решение не подлежало согласованию с комитетами Совета депутатов и подготовки проекта.

Доводы административного истца о том, что на заседании 30.03.2017 года не был избран секретарь заседания, не была утверждена ранее согласованная повестка заседания, не свидетельствует о не законности принятого решения № 90.

Согласно ст.7 раздела IV регламента Совета депутатов предусмотрено, что секретарь заседания избирается на каждом заседании.

Согласно протоколу заседания Совета от 30.03.2017 года ( л.д. 146) протокол заседания велся специалистом по обеспечению деятельности Совета, при этом его секретарем на указанном заседании не избирали. Однако протокол велся и был подписан не только секретарем, но и председателем Совета, ход заседания и итоги голосования зафиксированы в соответствии с действительностью. При этом секретарь заседания не включен в круг лиц, имеющих право на принятие оспариваемого решения, а является лишь техническим лицом, обеспечивающим фиксацию заседания.

Таким образом, не исполнение положений 10 раздела IV регламента об утверждении повестки на самом заседании и 30.03.2017 года, а так же не избрание секретаря заседания на самом заседании, а привлечение специалиста администрации для фиксации хода заседания, не является значительным нарушением и не повлекло нарушений прав административного истца ФИО1 при принятии оспариваемого решения, так как вопросы, касающиеся его деятельности, ранее были внесены в повестку дня, он был готов к их обсуждению, само обсуждение письменно зафиксировано в протоколе заседания, эта фиксация сомнений у суда не вызывает.

Факт не выдачи копии протокола ФИО1 по его требованию не нарушает его права на судебную защиту, самим регламентом заседания выдача копии лицам, не относящимся к депутатам Совета не предусмотрена.

Все вышеизложенное свидетельствует о законности решения № 90 и отсутствия оснований к его отмене.

Разрешая требования административного иска о признании незаконным решения Совета депутатов поселения № 94 об удалении главы поселения- ФИО1 в отставку, суд так же не находит оснований для признания его незаконным и отмене.

В соответствии с п. 10 ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Согласно п.3 ч. 2 ст. 74.1 ФЗ-131 основанием для удаления главы муниципального образования в отставку является неудовлетворительная оценка его деятельности представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Согласно решению Совета депутатов № 36 от 03.02.2016 года ( л.д.129), которое не оспорено в установленные сроки и не является предметом настоящего судебного разбирательства и решения совета депутатов № 90 от 03.03.2017 года, которое как указано выше является законным, деятельность главы поселения ФИО1 за 2015 и 2016 года два раза подряд была признана неудовлетворительной.

Указанные решения Совета депутатов вступают в силу в день их подписания председателем Совета депутатов, что соответствует положению ч.3 ст. 25 Устава поселения.

Исходя из ч.5 ст. 43 ФЗ-131, Разъяснение Государственной Думы совета Федерации РФ от 09.02.2012 N 3.20-6/56 "О порядке применения части 5 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 30 ноября 2011 года N 361-ФЗ)" председатель представительного органа муниципального образования, подписывая принятое представительным органом решение, удостоверяет окончание рассмотрения принимаемого акта в представительном органе, подтверждая, что волеизъявление представительного органа состоялось. Только решения представительного органа муниципального образования содержащие нормы права, должны быть подписаны председателем представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования и опубликованы в органах СМИ, после чего они вступаю в силу.

Решения о признании работы главы поселения не относятся к решениям, содержащим нормы права, т.е. нормативно-правовым актам, так как не обладают признаком установления в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений, либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Таким образом, у Совета депутатов имеются материальные основания для принятия решения об удалении главы в отставку.

Предусмотренный законом порядок принятия данного решения так же соблюден.

В силу ч.ч. 3, 4, 7 - 9 ст. 74.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, выдвинутая не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Указанное обращение было внесено вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку ( л.д.182).

О выдвижении данной инициативы и ее рассмотрении 24.04.2017 года глава муниципального образования ФИО1 был извещен различными методами ( л.д.186-190), при этом не имеет правого значения факт того, что он извещался о дате заседания в дни его болезни или отпуска. Ни болезнь, ни отпуск не могли повлиять на понимание ФИО1 существа уведомления и разрешаемого вопроса.

Так же было получено мнение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации- Губернатора Челябинской области, в котором он не возражал против рассмотрения этого вопроса и просил принять решение с учетом интересов жителей поселения ( л.д.185), т.е. требование ч.4 ст. 74.1 ФЗ-131 выполнено. При этом совокупность положений ч.4 и ч.5 ст. 74.1 ФЗ-131 не требует выраженного согласия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации при удалении главы муниципального образования в отставку, если его отставка не связана с передачей исполнения местного бюджета поселения органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы в отставку было принято, так как за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов 8 из 10 депутатов, требования ч.8 ст. 74.1 ФЗ-131 так же соблюдены.

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подписано председателем представительного органа муниципального образования с присвоением номера № 94 и опубликовано в СМИ 27.04.2017 года.

Таким образом, требования ч. 13 ст. 74.1 ФЗ-131 при рассмотрении и принятии представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку соблюдены. Как указано выше ФИО1 был заблаговременно извещен о инициативе депутатов и дате ее рассмотрения, ему была предоставлена возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку, которое он реализовал путем направления письма № 87 ( л.д.195-197), не приняв мер к личному участию в заседании.

Не принимается судом во внимание факт нахождения административного истца в отпуске в день рассмотрения вопроса об удалении его в отставку.

Порядок удаления в отставку лица, замещающего муниципальную должность главы местного самоуправления, регулируется не Трудовым кодексом Российской Федерации, а Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ, который не содержит запрета на удаление главы муниципального образования в отставку в период нахождения его в отпуске по основанию, предусмотренному п. 2 ч. 2 ст. 74.1 данного закона.

Во всяком случае, ФИО1, несмотря на свое пребывание в отпуске, реализовал свое право на дачу объяснений в письменной форме, уклонившись от явки на заседание Совета.

Доводы административного истца о том, что при принятии решения не были учтены доводы населения при принятии решения об удалении его в отставку, а так же о не соразмерности этого решения, не могут служить основанием к отмене решения № 94.

Основанием для удаления его в отставку послужило принятие решения Советом депутатов, при этом депутаты как избранные лица в представительный орган осуществляют данные полномочия от имени населения. Населением не принимались меры к отзыву депутатов в соответствии с ст. 24 и ст. 71 ФЗ-131.

Только в полномочия представительного органа входит разрешение вопроса о соразмерности принимаемого решения об удалении главы в отставку совершенным главой деяниям, тяжести неисполнения должностных обязанностей. Суд не вправе разрешать вопросы о целесообразности принятого органами местного самоуправления решения.

Исходя из вышеизложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 298 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд,

решил:

В удовлетворении заявления ФИО1 к административному ответчику Совету депутатов муниципального образования «<адрес> сельское поселение» об оспаривании решения Совета депутатов о принятии отчета Главы <адрес> сельского поселения о проделанной работе за 2016 года к сведению и признании работы Главы администрации <адрес> сельского поселения неудовлетворительной № 90 от 30.03.2017 года и решения Совета депутатов об удалении Главы <адрес> поселения ФИО1 в отставку, отказать.

Решение быть обжаловано в Челябинский областной суд путем подачи апелляционной жалобы через Троицкий районный суд Челябинской области в течение 10 дней с момента изготовления решения в окончательной форме.

Судья: Е.В. Черетских